當(dāng)前我國交叉性金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制研究

周龍 余力 文良旭

摘 要：隨著金融業(yè)的發(fā)展，我國金融監(jiān)管經(jīng)歷了從弱到強，從混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的演進過程，形成了現(xiàn)階段“一行三會”的監(jiān)管格局。目前，金融業(yè)競爭空前加劇，金融創(chuàng)新不斷深入，綜合經(jīng)營趨勢日益明顯，跨行業(yè)、跨市場金融風(fēng)險日益突出，對現(xiàn)有監(jiān)管體制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，如何在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管法律框架下，整合部門監(jiān)管優(yōu)勢，建立有效的運作方式，健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，促進我國金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，顯得十分迫切。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；機制；對策建議

2015年7月以來，我國股票市場出現(xiàn)的嚴重危機成為社會各界關(guān)注的焦點和熱議的話題，人們將這次“災(zāi)難”歸咎為管理不到位，一時間人民銀行、證監(jiān)會等部門紛紛出臺政策進行協(xié)調(diào)、干預(yù)和管理，甚至公安部門也介入進行調(diào)查。同時，美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機陰影至今仍揮之不去，雖然各國政府相繼出臺了各種救市方案，但由于危機已嚴重影響到各國實體經(jīng)濟，因此世界經(jīng)濟出現(xiàn)了較為嚴重的衰退與探底。對于這些危機的深層次原因仍在爭論，但在國際社會上已形成了一個初步共識，金融危機的發(fā)生最主要的還是對金融業(yè)監(jiān)管的疏漏，因此，各國都十分重視金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。

一、現(xiàn)狀

我國目前的金融監(jiān)管實施分業(yè)監(jiān)管，是金融經(jīng)營體制與監(jiān)管體制發(fā)展的產(chǎn)物，具體表現(xiàn)為行政監(jiān)管主體多，各自承擔(dān)不同職責(zé)。金融業(yè)監(jiān)管主體是金融業(yè)行政管理職能的實踐者和監(jiān)管行為的實施者，既包括中央銀行、金融監(jiān)管部門、國家外匯管理局、國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會、金融消費者保護機構(gòu)、地方政府金融管理部門等政府公共組織。

目前，我國金融業(yè)各個系統(tǒng)都建立了專司市場監(jiān)管的機構(gòu)，對于各自領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管工作都在加強，但是，這種“各管一段”的監(jiān)管模式造成了整個金融業(yè)監(jiān)管上的一些真空地帶，越來越不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的實際狀況。最明顯的是銀行儲蓄、證券、保險等業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為國際性潮流，銀行柜臺銷售基金、保險、信托產(chǎn)品已經(jīng)成為常態(tài)。2016年，國泰君安公司獲準(zhǔn)試點加入央行支付系統(tǒng)，意味著證券公司已經(jīng)可以開展客戶匯款、儲蓄、理財及財富管理等準(zhǔn)銀行業(yè)務(wù)。

中央銀行行政管理。中央銀行對金融業(yè)的管理是一國金融行政管理的核心，其代表國家履行制定執(zhí)行貨幣政策、保持幣值穩(wěn)定、防化系統(tǒng)性金融風(fēng)險、開展金融宏觀調(diào)控、維護金融穩(wěn)定、向金融機構(gòu)和社會提供金融服務(wù)的行政管理內(nèi)容。中國人民銀行作為我國的中央銀行，職責(zé)有發(fā)布與有關(guān)命令和規(guī)章；發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場；監(jiān)督管理黃金市場；持有、管理、經(jīng)營國家外匯儲備、黃金儲備；經(jīng)理國庫；維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行；指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負責(zé)反洗錢的資金監(jiān)測；負責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測等，同時作為國家的中央銀行，從事有關(guān)的國際金融活動。

銀監(jiān)會等“三會”業(yè)務(wù)管理。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等“三會”是依法對金融業(yè)實施管理的政府機構(gòu)，現(xiàn)代中央銀行制度形成后，各國都設(shè)有專門的機構(gòu)與中央銀行共同履行管理職責(zé)。在我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式下，金融監(jiān)管實行分業(yè)監(jiān)管，即在銀行、證券、保險等金融領(lǐng)域分別設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，中國證券監(jiān)督委員會，中國保險監(jiān)督委員會負責(zé)對各行業(yè)開展以市場準(zhǔn)入，市場運營和市場退出為內(nèi)容的金融業(yè)行政管理。

地方政府行政管理。目前，地方法人金融機構(gòu)作為金融體系的重要組成部分，隨著金融體制及機構(gòu)改革的不斷深入，近年來逐步發(fā)展壯大，并成為支持地方經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，同時也增加了地方政府更多的金融行政管理職能。地方政府為了密切與中央銀行及金融監(jiān)管部門的聯(lián)系，有效行使地方政府金融業(yè)行政管理職能，相應(yīng)成立了地方政府金融辦和省屬國有金融機構(gòu)監(jiān)事會等地方政府金融管理部門，以加強地方金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、推動地方金融改革、溝通與協(xié)調(diào)中央在轄金融機構(gòu)、參與風(fēng)險救助等金融行政管理職能。

國家外匯管理局外匯業(yè)務(wù)管理。國家外匯管理局是外匯行政管理的政府機構(gòu)，其職責(zé)主要包括擬定外匯行政管理的組織形式，但有別于金融業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的全面管理，其只對國有重點金融機構(gòu)財務(wù)和財產(chǎn)保值行為實施有限管理。

金融消費者保護機構(gòu)行政管理。金融消費者保護機構(gòu)是為存款類金融機構(gòu)、投資類金融機構(gòu)和契約類金融機構(gòu)設(shè)立的專門金融消費者保護機構(gòu)，當(dāng)被保障金融機構(gòu)面臨危機或破產(chǎn)清算時，由金融消費者保護機構(gòu)代替倒閉金融機構(gòu)在限度內(nèi)對存款人、債權(quán)人和保單持有人予以賠付的制度。我國目前已經(jīng)建立了存款保險機構(gòu)、證券投資者保護基金、期貨投資者保障基金和保險保障基金等。實踐證明，完善的金融消費者保護機構(gòu)在檢測金融機構(gòu)風(fēng)險、參與金融機構(gòu)處置、賠付相關(guān)利益人等內(nèi)容中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

行業(yè)自律組織行政管理。金融機構(gòu)行業(yè)自律組織屬于社會自我管理、自我服務(wù)的非政府公共組織，其功能主要體現(xiàn)在服務(wù)功能、協(xié)調(diào)同業(yè)行為、保護行業(yè)共同利益。我國金融機構(gòu)行業(yè)自律組織主要有中國銀行業(yè)協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會、中國保險業(yè)協(xié)會、中國財務(wù)公司協(xié)會等，是金融業(yè)行政管理主體的重要組成部分，也是中央銀行和金融監(jiān)管部門以及地方政府金融行政管理部門等政府公共組織的有益補充。

二、需求

多層次的金融業(yè)行政監(jiān)管主體有利于金融業(yè)監(jiān)管的全覆蓋，鑒于我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制和地方金融業(yè)快速發(fā)展的實際，單個金融業(yè)行政監(jiān)管主體很難實現(xiàn)對整個金融業(yè)的監(jiān)管，這就需要整合現(xiàn)有部門監(jiān)管資源優(yōu)勢，加強部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，建立有效的協(xié)調(diào)運作方式，健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，共同防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，促進我國金融業(yè)繁榮穩(wěn)健發(fā)展。

當(dāng)經(jīng)濟周期調(diào)整階段與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相互迭加影響時，金融風(fēng)險有可能會加快暴露。我國在過去相當(dāng)長時間里，出于規(guī)避與逐利動機，金融機構(gòu)之間跨行業(yè)、跨市場合作與融合進程加快，金融風(fēng)險跨行業(yè)傳染可能性急劇增加，由實體經(jīng)濟單個主體經(jīng)營風(fēng)險所引發(fā)的風(fēng)險連鎖傳導(dǎo)反應(yīng)，有可能會危及區(qū)域性金融穩(wěn)定，甚至觸及系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2015年中央經(jīng)濟工作會議確定的六大重要任務(wù)之一就是要著力防控債務(wù)風(fēng)險，這就要求我們在加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制方面做好以下幾點：

第一，制定有關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。根據(jù)《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》和《保險法》等有關(guān)法規(guī)，制定相關(guān)法規(guī)，明確人民銀行和各金融監(jiān)管機構(gòu)在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制中的職責(zé)。

第二，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度。要切實建立“一行三會”之間的信息共享制度，討論與金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管有關(guān)的重大問題，協(xié)調(diào)各項政策與業(yè)務(wù)，開展金融監(jiān)管信息交流和重大監(jiān)管事項協(xié)作。加強監(jiān)管協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，促進金融業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護金融穩(wěn)定。

第三，制定金融改革發(fā)展規(guī)劃和資源配置戰(zhàn)略。金融業(yè)的健康運行，需要一個持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，金融體系是我國社會主義市場經(jīng)濟體系的一個有機組成部分，中國人民銀行要與各金融機構(gòu)、財政部、發(fā)改委等部委合理規(guī)劃，科學(xué)論證，制定和完善具有中國特色、適合我國國情的金融業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃和金融資源配置戰(zhàn)略。

第四，協(xié)調(diào)對有問題和高風(fēng)險金融機構(gòu)的監(jiān)管和處置。及時、妥善處置有問題和高風(fēng)險金融機構(gòu)，維護金融生態(tài)環(huán)境，是維護金融穩(wěn)定、化解金融風(fēng)險的重要手段。在對有問題和高風(fēng)險的金融機構(gòu)處置上，人民銀行應(yīng)與各監(jiān)管機構(gòu)密切配合，將保護金融消費者的利益、保護金融消費者的信心和加強市場約束、防止道德風(fēng)險有機結(jié)合。

第五，制定金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)測規(guī)則。通過制定準(zhǔn)則，鼓勵金融創(chuàng)新，保證公平競爭，防止金融控股公司跨行業(yè)經(jīng)營和銀行業(yè)金融機構(gòu)交叉性金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險傳遞、利益沖突等問題。

三、問題

目前，金融機構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營雖然可以打破行業(yè)內(nèi)部專業(yè)壁壘，促使行業(yè)獲得更全面的發(fā)展，提升市場競爭規(guī)模和層次，有利于社會以更低廉的價格得到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但這種模式對現(xiàn)行的監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。主要是我國金融業(yè)行政管理主體各自為政，信息交流效果有限，政策協(xié)調(diào)溝通不暢，聯(lián)合行動很少實施，危機處理時部門目標(biāo)利益不一，中央與地方權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管缺乏協(xié)同效應(yīng)。

經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)建立起了功能比較齊全的金融市場，無論是銀行、證券、保險、還是信托等行業(yè)都出現(xiàn)了快速發(fā)展，成為市場經(jīng)濟體系的一個重要組成部分，也在世界金融市場循環(huán)中成為重要的一環(huán)。但是，我國金融市場在發(fā)展過程中也暴露出不少問題，就銀行體系來說，盡管已經(jīng)確立了自負盈虧的機制，但在政府對經(jīng)濟運行仍然握有強勢話語權(quán)的環(huán)境之下，銀行信貸聽命于政府指令時有發(fā)生，導(dǎo)致信貸壞賬難以控制。就證券市場來說，由于過度重視市場的融資功能，特別是將股市當(dāng)作配合政府經(jīng)濟管理的一個工具來使用，市場發(fā)展逐漸衰竭，投機風(fēng)氣熾盛，導(dǎo)致中小投資者的利益得不到保障。就保險市場來說，理財型保險的發(fā)展中存在嚴重的不規(guī)范現(xiàn)象，特別是過度開發(fā)創(chuàng)新型產(chǎn)品以后，一些以高回報吸引客戶的理財產(chǎn)品，容易引發(fā)無法歸還本息的高風(fēng)險。

（一）信息交流效果有限。金融業(yè)的迅速發(fā)展導(dǎo)致金融活動不斷延伸并呈現(xiàn)出綜合性與交叉性的特征，在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管信息在不同行政管理主體之間交流共享就顯得尤為迫切。我國雖已建立了國務(wù)院金融旬會制度、“一行三會”金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度和反洗錢監(jiān)管合作機制，監(jiān)管信息在中央銀行、金融監(jiān)管部門、金融消費者保護機構(gòu)等行政管理主體之間基本能夠做到定期交流，但在具體實施中，由于金融監(jiān)管部門按銀行、證券、保險的領(lǐng)域分別實施金融業(yè)行政管理，對于非特定管理領(lǐng)域的金融行業(yè)，一般的交流信息就可以滿足其共享的需求，中央銀行由于貨幣政策的全局性以及最后貸款人穩(wěn)定社會的職責(zé)，需要全面充分的監(jiān)管信息，來及時識別判斷系統(tǒng)性不穩(wěn)定因素。而且隨著中央銀行防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險職責(zé)的強化，風(fēng)險監(jiān)測領(lǐng)域從傳統(tǒng)金融業(yè)逐步延伸至“影子銀行”乃至實體經(jīng)濟，交流共享的信息資料遠不能滿足對金融機構(gòu)業(yè)務(wù)開展實質(zhì)性分析。

（二）政策協(xié)調(diào)溝通不暢。金融業(yè)行政管理主體間的協(xié)調(diào)主要包括銀行、證券、保險業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，中央銀行貨幣政策、金融穩(wěn)定職能與金融監(jiān)管部門監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，金融安全網(wǎng)各組成部分間的政策協(xié)調(diào)。在當(dāng)前金融安全網(wǎng)主體尚不健全的背景下，政策協(xié)調(diào)突出的表現(xiàn)在金融監(jiān)管部門自身和金融監(jiān)管部門與中央銀行政策協(xié)調(diào)方面。政策協(xié)調(diào)要求每個金融業(yè)行政管理主體在確定自身政策的同時，應(yīng)當(dāng)考慮其他金融業(yè)行政管理主體的政策立場和目標(biāo)，尋求共同目標(biāo)價值的協(xié)調(diào)效應(yīng)，避免政策實施的負溢出效應(yīng)，在實踐中，不僅金融監(jiān)管部門監(jiān)管政策與中央銀行貨幣政策在制定和實施過程中缺乏事前有效的溝通與協(xié)調(diào)，就連監(jiān)管政策之間也缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào)。由于各個金融監(jiān)管主體的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管指標(biāo)、操作方式的不同，各金融監(jiān)管部門對某一特定綜合經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)管結(jié)論可能大相徑庭，究其原因主要是我國目前法律并沒有賦予任何一個金融業(yè)行政監(jiān)管主體有協(xié)調(diào)其他管理主體的職能，人民銀行“三定”方案中雖然提到加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但《中國人民銀行法》卻沒有賦予人民銀行綜合協(xié)調(diào)的職能，出于部門利益，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制政策制定與協(xié)調(diào)層面沒有實質(zhì)性進展。

（三）聯(lián)合監(jiān)管很少實施，交叉監(jiān)管地帶模糊。聯(lián)合監(jiān)管是指中央銀行與金融監(jiān)管部門或者金融監(jiān)管部門之間就某一特定的金融業(yè)務(wù)開展的聯(lián)合行政管理行為，其作為金融業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)的較高層次，實質(zhì)意義較信息交流與政策協(xié)調(diào)更為明顯，但是在具體實踐中，卻很少有金融業(yè)行政管理主體的聯(lián)合行動，有也僅是表現(xiàn)在就某一金融事項商務(wù)聯(lián)合發(fā)文，在操作的層面少之又少。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下，中央銀行和金融監(jiān)管部門出于職責(zé)范圍限制，無法全面監(jiān)管測跨市場金融產(chǎn)品交易中的資金流轉(zhuǎn)，僅靠金融業(yè)行政管理主體的單獨行動不可能控制資金流轉(zhuǎn)過程中潛存的跨市場金融風(fēng)險。在交叉地帶監(jiān)管上，一方面，以機構(gòu)為主的分業(yè)監(jiān)管模式與以功能為主的業(yè)務(wù)發(fā)展模式存在矛盾?，F(xiàn)行金融監(jiān)管部門按照分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制設(shè)置，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等部門分別按照各自分工行使監(jiān)管職責(zé)，對交叉監(jiān)管地帶盡管建立了相關(guān)聯(lián)席會議制度，但由于缺乏實質(zhì)性的監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，包括各監(jiān)管機構(gòu)間缺乏常規(guī)協(xié)調(diào)制度與執(zhí)行制度、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營與市場運行情況的信息共享機制，致使交叉地帶出現(xiàn)監(jiān)管真空。如“余額寶”業(yè)務(wù)，由于未建立各金融監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機制和信息共享機制，各監(jiān)管部門無法互相提示和告知其在開展業(yè)務(wù)或受理投訴過程中發(fā)現(xiàn)的問題，影響監(jiān)管效率。另一方面，跟進式監(jiān)管方法與自發(fā)性的金融創(chuàng)新形成矛盾。近年來我國金融管理部門已不斷完善和改進對交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管思路，但相對于層出不窮的金融創(chuàng)新市場來說，部分監(jiān)管對象總能借助互聯(lián)網(wǎng)的廣泛性和多樣性找到監(jiān)管機構(gòu)一時難以找到解決方案的市場機會和生存環(huán)境，使得金融監(jiān)管部門在界定新業(yè)務(wù)的合法性和保護消費者權(quán)益上面臨重大挑戰(zhàn)。如從“余額寶”的實際運作模式看，公司有基金代銷之嫌，但其以僅僅提供直銷平臺及服務(wù)，收取相應(yīng)服務(wù)費用為借口，繞開無基金銷售牌照，沒有權(quán)限涉足基金銷售的監(jiān)管限制。

（四）危機處理部門間目標(biāo)利益不一致。當(dāng)前，我國金融業(yè)行政監(jiān)管主體金融危機處置預(yù)案呈現(xiàn)部門化、操作演練呈現(xiàn)個體化，表現(xiàn)在危機處理中個部門目標(biāo)利益不一致。金融監(jiān)管部門再嚴格的金融監(jiān)管也無法確保金融機構(gòu)不倒閉或者不發(fā)生系統(tǒng)性金融危機，而在有其他行政管理主體承擔(dān)損失或者買單的情況下，出于部門利益考慮就可能會產(chǎn)生監(jiān)管套利和監(jiān)管寬容。金融監(jiān)管部門往往不愿將高風(fēng)險金融機構(gòu)推向?qū)嵤┬姓P(guān)閉的政策邊緣，其更傾向于希望中央銀行出手，通過最后貸款人職能給高風(fēng)險金融機構(gòu)輸血。而中央銀行最后貸款人職能的過度使用會與中央銀行貨幣政策目標(biāo)發(fā)生嚴重沖突，因為最后貸款人職能在挽救高風(fēng)險金融機構(gòu)的同時，卻轉(zhuǎn)化為通貨膨脹的誘因。同時，我們著眼于保護個別金融機構(gòu)支付的即期表層金融穩(wěn)定，卻不能掩飾遠期深層通貨膨脹帶來的金融風(fēng)險。

（五）中央與地方權(quán)責(zé)不清。近年來，伴隨著地方金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，地方政府加大了對金融業(yè)的管理力度，各地相繼成立了地方政府金融管理辦公室，與中央銀行，金融監(jiān)管部門共同管理轄區(qū)金融機構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)。總體來看，中央與地方金融業(yè)行政管理權(quán)責(zé)不清、條塊不順，協(xié)調(diào)范圍狹窄、合作層次較低，究其原因，一是與“一行三會”縱向條狀管理對應(yīng)，地方政府金融辦作為橫向塊狀管理的產(chǎn)物有其合理性，但與“一行三會”成熟體制對應(yīng)，地方政府金融辦并不是在國家統(tǒng)一的意見和建議的指導(dǎo)下設(shè)立的，不是嚴格意義上的政府行政序列設(shè)置，行政法律主體資格并不明確。二是國家并沒有嚴格界定地方政府的分級管理權(quán)限，地方政府金融業(yè)行政管理事項和管理方法在制度設(shè)計上不明朗也不清晰。從地方政府金融管理的實踐來看，強勢地方政府的金融辦不僅會對其出資的金融機構(gòu)進行實事上的控制，而且會通過各種途徑或明或暗對其他金融機構(gòu)實施不同程度的行政干預(yù)，管理權(quán)限過寬過泛，有越權(quán)管理和重復(fù)管理。三是出于地方部門利益考慮，與地方政府金融辦參與地方金融業(yè)改革、績效評價、人事任免職能中積極作為和過度作為形成鮮明對比的是，其在主導(dǎo)和承擔(dān)地方金融機構(gòu)風(fēng)險處置職能中的不作為和少作為，在履行地方金融機構(gòu)金融風(fēng)險處置的事權(quán)中往往采取避重就輕和拖延回避的態(tài)度，弱化對地方金融機構(gòu)風(fēng)險處置的主導(dǎo)責(zé)任。

四、對策

下一步，我國金融業(yè)行政監(jiān)管主體的重塑和金融業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)堅持主行政監(jiān)管與集中行政監(jiān)管相結(jié)合的改革路徑，主行政監(jiān)管主要體現(xiàn)在與現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式相適應(yīng)的對金融業(yè)行政監(jiān)管主體的外延性改革、漸進性改革和單一性改革，是對現(xiàn)行監(jiān)管模式弊端的修補，集中行政監(jiān)管主要體現(xiàn)在與將來綜合監(jiān)管模式相適應(yīng)的對金融業(yè)行政管理主體的內(nèi)涵型改革、突變型改革和系統(tǒng)性改革，是對現(xiàn)行監(jiān)管模式弊端的破解。

（一）做實“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。目前，我國的金融監(jiān)管以防范本行業(yè)和單一機構(gòu)風(fēng)險為目標(biāo)，對金融行業(yè)相互關(guān)聯(lián)可能引發(fā)的跨行業(yè)、跨市場的風(fēng)險監(jiān)管不足。如對金融控股公司整體風(fēng)險缺乏負責(zé)任的監(jiān)管主體，在交叉環(huán)節(jié)和集團內(nèi)部可能出現(xiàn)監(jiān)管盲點和不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生資本重復(fù)計算和混用、資本套利、杠桿率高、不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險集中度過高等問題，需要一個具有宏觀審慎管理能力的部門，從金融體系的整體而不是分行業(yè)角度考慮，將其納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。一是做實信息交流層面的“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。要豐富中央銀行監(jiān)管方法，賦予中央銀行從各類金融機構(gòu)直接獲取報表資料的權(quán)利與中央銀行更為直接和普遍的現(xiàn)場檢查權(quán)，在此基礎(chǔ)上再堅持定期的“一行三會”金融穩(wěn)定信息交流作為補充，做實信息交流層面的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。二是做實政策協(xié)調(diào)層面的“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。金融監(jiān)管部門和中央銀行出臺的政策如涉及對方政策的受眾、目標(biāo)或工具的，應(yīng)事前加強夠溝通與協(xié)調(diào)以便形成政策合力，同時應(yīng)賦予和明確中央銀行在政策協(xié)調(diào)溝通中的主導(dǎo)權(quán)。三是做實聯(lián)合行動層面的“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，中央銀行和金融監(jiān)管部門出于職責(zé)范圍限制，無法全民啊檢測跨市場金融產(chǎn)品交易中資金的流轉(zhuǎn)，針對跨市場交叉性金融行為應(yīng)積極開展聯(lián)合行動，消除監(jiān)管盲區(qū)。四是做實危機處理層面“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。在危機處理這種偶然、臨時性的緊急聯(lián)合行動中，部門之間一定程度的制約與博弈有助于防范道德風(fēng)險，但同時必須明確各行政部門的權(quán)責(zé)，防止個別部門管理行為“被綁架”現(xiàn)象的發(fā)生，形成權(quán)利間的有效制衡，進而形成危機個案處理的最優(yōu)方案，并注意加強危機處置預(yù)案的系統(tǒng)化和操作演練的聯(lián)合化。

（二）明確中央與地方金融管理權(quán)責(zé)。一是明確地方政府對地方金融機構(gòu)的科學(xué)管理理念，引導(dǎo)其注重地方金融業(yè)的長遠發(fā)展，改變竭澤而漁的短期管理目標(biāo)，從支持地方經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性出發(fā)，從防范地方金融業(yè)風(fēng)險維護其穩(wěn)健運行的角度出發(fā)，積極指導(dǎo)地方金融機構(gòu)規(guī)范化、市場化運作。二是明確地方政府金融辦行政序列設(shè)置。地方政府金融辦是適應(yīng)地方金融業(yè)規(guī)模迅速擴張亟需橫向塊狀管理的應(yīng)時產(chǎn)物，建議明確地方政府金融辦的行政序列設(shè)置，將其納入地方政府組成部門，提升其公權(quán)利以加強對地方金融機構(gòu)的橫向塊狀主行政管理。三是明確地方政府金融辦行政管理權(quán)限。中央政府應(yīng)該嚴格界定地方政府的地方金融業(yè)管理權(quán)限，明晰地方政府金融業(yè)行政管理事項和方法，以清晰的制度設(shè)計調(diào)動地方政府在金融管理上的主動性，防止管理權(quán)限賦予的過寬過泛，防止人為因素和過度的行政干預(yù)。四是明確地方政府金融辦的責(zé)任，做實責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，強化地方政府在地方金融風(fēng)險中的主導(dǎo)權(quán)，在責(zé)權(quán)利對等的原則下讓地方政府真正承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，消除地方政府在金融機構(gòu)風(fēng)險救助和處置中對中央兜底的預(yù)期。

（三）建設(shè)集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式。無論是做實“一行三會”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制或是明確中央與地方金融管理權(quán)責(zé)都只是從縱向條狀管理或者橫向塊狀管理出發(fā)對現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式的小修小補，這種外延型、漸進型和單一型的改革路徑是不會觸及到金融業(yè)行政管理主體各自為政，監(jiān)管缺乏協(xié)同效應(yīng)的問題本質(zhì)的，只有順應(yīng)我國金融業(yè)綜合經(jīng)營實際的集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式，亦即內(nèi)涵型、突變型和系統(tǒng)型改革，才能真正觸碰問題本質(zhì)、破解困局。結(jié)合國際經(jīng)驗和國內(nèi)實際，在現(xiàn)有的金融業(yè)行政管理主體上在增加一個超部委的實體委員會，由主管金融工作的副總理或國務(wù)委員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，由這個超部委的實體委員會，履行宏觀審慎管理職責(zé)以突出管理的整體效應(yīng)，中央銀行、金融監(jiān)管部門、投資者保護基金都由其直接管理以改變目前金融業(yè)行政管理主體各自為政的弊端，對中央銀行、金融監(jiān)管部門、投資者保護基金的責(zé)權(quán)也進行一定的重新劃分。中央銀行依舊履行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，但將金融穩(wěn)定職能中的風(fēng)險處置類再貸款移交給投資者保護基金管理，銀行、證券、保險三家監(jiān)管部門以便于更好地履行微觀審慎管理，并將金融消費者保護權(quán)利和主導(dǎo)金融機構(gòu)破產(chǎn)清算的職責(zé)歸于投資者保護基金行使。

參考文獻

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The Research on Current Cross-coordination Mechanism of

Financial Supervision in China

ZHOU Long YU Li WEN Liangxu

（Heshui County Sub-branch PBC， Qingyang Gansu 745400）

Abstract： With the development of the financial industry， Chinas financial supervision has experienced the evolution process from weak to strong as well as from mixed supervision to separate supervision， and finally formed current regulatory pattern of one central bank and three commissions， that is PBC， CBRC， CSRC and CIRC. At present， unprecedentedly intensified competition of the financial industry， the deepening financial innovation， increasingly obvious trend of comprehensive management and increasingly prominent cross-industry and cross-market financial risk present serious challenges on the existing regulatory system. Therefore， under the legal framework of the current separate supervision， how to integrate the advantages of individual regulatory sectors， establish the effective operation mode， improve the supervision and coordination system and promote the sound development of Chinas financial industry is extremely urgent.

Keywords： financial supervision； mechanism； countermeasure and suggestion