高校戰(zhàn)略規(guī)劃：是什么、做什么、誰來做？
——中外一流大學發(fā)展規(guī)劃組織的比較研究

李威，查自力（復旦大學高等教育研究所，上海200433）

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高校戰(zhàn)略規(guī)劃：是什么、做什么、誰來做？
——中外一流大學發(fā)展規(guī)劃組織的比較研究

李威，查自力
（復旦大學高等教育研究所，上海200433）

［摘 要］高校戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)是大學發(fā)展的重要決策與咨詢部門，其運行效能的好壞與部門自身的組織運作息息相關。本研究從組織管理理論的框架出發(fā)，對C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職能、人員組成進行調(diào)查研究，揭示了我國高校戰(zhàn)略規(guī)劃組織行為中存在的一些特征和問題。再通過與國外一流大學發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的比較，明晰了理念的差異和運作水平的差距，初步回答了高校戰(zhàn)略規(guī)劃應該是什么、做什么、由誰來做的問題。

［關鍵詞］C9高校 大學戰(zhàn)略規(guī)劃 組織管理 世界一流大學

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.04.001

發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)是決策大學發(fā)展方向的核心支持部門，對于大學的長期發(fā)展至關重要。縱觀國內(nèi)關于高校發(fā)展規(guī)劃的論文，大多研究高等院校如何通過發(fā)展規(guī)劃迅速提升辦學實力，對于高校發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)自身的微觀機制和特點卻研究甚少。C9高校（2003年首批進入“958工程”的9所中國高校結(jié)成的聯(lián)盟，簡稱“C9”）作為我國創(chuàng)建世界一流大學的先鋒隊和主力軍，其發(fā)展規(guī)劃不僅是高校自身的行為，也具有國家意志和政府導向。通過對于C9高校的發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)與國外世界一流大學相關機構(gòu)的比較研究，揭示其中存在的理念、組織結(jié)構(gòu)、職能和人員的差異，對于我國大學戰(zhàn)略規(guī)劃研究的進一步規(guī)范化和加速創(chuàng)建世界一流大學的步伐都具有積極意義。

一、C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的組織管理學研究

1.C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)是指組織中的人員圍繞組織的目標所構(gòu)成的勞動分工與組合以及領導與協(xié)調(diào)關系，其具體表現(xiàn)為組織的部門設置和部門之間的職、責、權(quán)、利關系。斯坦福大學榮譽校長杰拉德·卡斯帕爾教授在2002年中外大學校長論壇上曾指出：“大學要想成為成功的競爭者，除了需要充裕的經(jīng)費，更需要有孵育實現(xiàn)長遠目標的治理結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)和治理運作的靈活性，也許是大學進行變革的唯一機會?！保?］組織管理是指通過建立組織結(jié)構(gòu)、規(guī)定職務或職位、明確責權(quán)關系等，使組織中的成員互相協(xié)作配合以有效實現(xiàn)組織目標的過程。以組織管理理論為基礎來研究高校發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)，有助于我們更具體地分析高校發(fā)展規(guī)劃部門中工作人員的行政職能、行政流程、組織結(jié)構(gòu)、組織文化、管理體制以及與政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境的關聯(lián)等問題。對于高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)而言，組織結(jié)構(gòu)是其戰(zhàn)略規(guī)劃功能的物質(zhì)基礎，直接決定著機構(gòu)自身的職能劃分和內(nèi)部運行機制。就C9高校而言，當前的發(fā)展規(guī) 劃部門的組織結(jié)構(gòu)是如何構(gòu)成的呢？

表1 C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的組織機構(gòu)設置

對九校組織結(jié)構(gòu)及對各部門的任務、權(quán)力、責任以及工作協(xié)作關系的考察，可以發(fā)現(xiàn)高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的一些特點：第一，九校對于發(fā)展規(guī)劃部門的屬性定位有一定差異，如浙江大學是科研機構(gòu)建制，中國科技大學是將高等教育研究所與發(fā)展規(guī)劃處合署，而其他高?；疽孕姓C構(gòu)進行設置，實質(zhì)上沒有凸顯出發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的研究和決策支持功能。第二，組織結(jié)構(gòu)主要分成學校戰(zhàn)略規(guī)劃、學科建設與評估、高等教育政策研究三條并行的“線”。九校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的相同之處是：基本都配備有發(fā)展規(guī)劃辦公室、學科建設辦公室和政策研究室，反映出高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的核心職能；但九校的發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)部門的劃分標準是多元的，如北京大學專門分出事業(yè)規(guī)劃辦公室和文物保護辦公室，復旦大學將學術(shù)委員會秘書處設立在發(fā)展規(guī)劃處。第三，各部門的職能分配存在交叉和片面化。原因可能在于組織領導者對工作內(nèi)容的分析和分配不夠清晰，同時各部門之間缺乏合作和協(xié)調(diào)機制。總之，C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)既有優(yōu)點，但更多存在需要優(yōu)化之處。

2.C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的主要職能

研究高校發(fā)展規(guī)劃職能，本質(zhì)上是對高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的工作內(nèi)容進行分析和模式化。筆者通過九校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的職能介紹和發(fā)布的文本進行分析和編碼，總結(jié)出九校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的主要職能，歸納如下：

表2 C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的主要職能一覽

上海交通大學?。?）學校發(fā)展規(guī)劃；（2）學術(shù)委員會運行；（3）學校數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析；（4）院系評估；（5）學校重大問題研究與策劃中國科技大學?。?）政策研究；（2）戰(zhàn)略規(guī)劃；（3）交流合作；（4）對外傳播；（5）管理培訓西安交通大學?。?）學科發(fā)展規(guī)劃；（2）學校發(fā)展規(guī)劃咨詢；（3）學科建設設計協(xié)調(diào)與推進；（4）學科評估與決策咨詢哈爾濱工業(yè)大學?。?）學校發(fā)展與世界一流大學規(guī)劃；（2）校園規(guī)劃與建設；（3）高等教育科學和管理科學相關重點課題研究；（4）綜合信息統(tǒng)計與《年鑒》；（5）學校資源配置與專項建設

對九校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的主要職能研究，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：第一，發(fā)展規(guī)劃職能缺少價值層面的規(guī)定，導致很多高校的發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)在校內(nèi)作用不突出，淪為學校機構(gòu)中的配角，沒能真正成為學校發(fā)展的“思想庫”。第二，職能劃分不規(guī)范，除了學校戰(zhàn)略規(guī)劃、學科建設與評估、高教政策研究三項核心職能外，部分學校將校園規(guī)劃、學校資源管理、學校品牌傳播等職能也交由發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)管理，導致組織內(nèi)權(quán)責不明，弱化了發(fā)展規(guī)劃的核心職能。第三，職能存在“缺位”和“越位”、主要是職能不到位和方式不合理問題，比如發(fā)現(xiàn)很多高校的中長期發(fā)展規(guī)劃和大學章程并非由發(fā)展規(guī)劃部門主導完成。

3.C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的人員

發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)是決策大學發(fā)展方向的核心決策支持部門，對于大學的長期發(fā)展至關重要。人是規(guī)劃的能動操作者，究竟誰在做規(guī)劃，卻少有人研究。本研究對于C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的人員組成、學歷、年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景等關鍵因素進行了挖掘。

表3 C9高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的人員構(gòu)成

對九校發(fā)展規(guī)劃部門的人員構(gòu)成的研究發(fā)現(xiàn)：第一，我國高校現(xiàn)有的發(fā)展規(guī)劃處規(guī)模一般偏小，15人以上的規(guī)劃機構(gòu)很少。人員過少就很難完成好數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析、政策分析、決策咨詢和規(guī)劃制定等諸多繁重的任務。C9高校規(guī)劃部門中人數(shù)最多的為浙江大學 （18人）、清華大學 （15人）和上海交通大學 （13人），最少的為南京大學和中國科技大學 （均為7人），規(guī)模一定程度上能夠反映高校戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)在本校內(nèi)的受重視程度。第二，從九校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)負責人的學歷來看，基本都具有博士學位和高級職稱，發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)負責人良好的學術(shù)訓練和職業(yè)聲望有助于工作的領導和開展。第三，從負責人的學科背景來看，管理學最多 （4人），經(jīng)濟、法學、教育學各1人，還有兩位為理工科背景，反映出九校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)整體上正在走向?qū)I(yè)化。

二、國外高校戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的建設與啟示

為借鑒世界一流大學戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)建設的先進經(jīng)驗，本文選擇了10所國外高校 （以美國為主）作為研究的范本。與中國高校略有不同，美國高校的戰(zhàn)略規(guī)劃職能一般包含在院校研究或財政預算機構(gòu)中，因此我們重點考察了它們是如何行使戰(zhàn)略規(guī)劃職能的。

1.國外戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的定位與組織設置

戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)在大學組織中的定位可以從兩個方面來分析：一是戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)在大學組織結(jié)構(gòu)中的位置；二是戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的組織設置。蔡國春（2004）根據(jù)加拿大管理學者明茲伯格在《結(jié)構(gòu)五因素——設計有效的組織》一書中提出的框架，院校研究機構(gòu)及其人員應屬于大學組織中的“技術(shù)結(jié)構(gòu)”或“支持機構(gòu)”的一部分［2］。而國外高校的院校研究機構(gòu)一般根據(jù)學校的規(guī)模、任務以及校長的愿望等因素來設置。沃克溫把美國院校研究機構(gòu)歸納為“個體手工藝人模式”、“專門小組模式”、“科層專業(yè)模式”、“豐富且復雜模式”四種形態(tài)［3］，其中“科層專業(yè)模式”是最有效的研究模型，它代表一種更加正式的院校研究組織。

高校中戰(zhàn)略規(guī)劃工作受主管部門的影響很大。對戰(zhàn)略規(guī)劃研究者來說，最常見的情形是向主管學術(shù)的官員，例如教務長或?qū)W術(shù)副校長報告，而一些辦公室名稱或個人工作描述出現(xiàn)“規(guī)劃”一詞的研究室則是直接向校長報告工作。由于戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)直接向校長或副校長負責，因此他們在開展工作時能夠很好地得到其他部門的支持。

表4 　國外10所大學規(guī)劃機構(gòu)的領導體制

由表4可以看出，上述10所大學的規(guī)劃機構(gòu)中有2所是直接向校長負責的，有3所大學的規(guī)劃機構(gòu)由常務副校長管理，另有5所大學的規(guī)劃機構(gòu)由分管規(guī)劃、財務、預算和管理的副校長管理。這也就意味著戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)是作為大學一個重要的職能部門而存在的，它既是大學的基本數(shù)據(jù)搜集和分析中心，又是大學的決策咨詢與審議中心，同時也是基于校本研究的院校研究中心，因而是大學發(fā)展的核心支持部門。

2.國外戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的職責范圍

美國高等教育管理專家杰夫瑞·A·塞伯特（1991）認為，院校研究的職能分為“基本職能”和“高級職能”兩個方面，基本職能是收集、處理和分析，高級職能是項目評估、論證和規(guī)劃［4］；美國喬治·凱勒 （2005）在《大學戰(zhàn)略規(guī)劃》著作中提出：要根據(jù)傳統(tǒng)與價值觀、學術(shù)與財政的優(yōu)缺點、領導能力、環(huán)境挑戰(zhàn)與趨勢、市場認識與發(fā)展方向、競爭形勢與機遇等六大要素的分析結(jié)果來制定大學的發(fā)展戰(zhàn)略［5］。

表5 　國外10所大學規(guī)劃機構(gòu)的職能

從表5可以看出，雖然各大學規(guī)劃機構(gòu)的具體職能有所不同，但都緊密結(jié)合學校的實際狀況開展工作，職責和功能主要包括：制定發(fā)展規(guī)劃、進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析、承擔大學預算任務、參與資源配置與管理、開展調(diào)查研究與政策分析、實施院系評估工作等。

3.國外戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的人員組成與素質(zhì)要求

如表5所示，10所大學的規(guī)劃機構(gòu)人員基本都在15人以上，最多的達到32人，只有兩個機構(gòu)少于10人。組織對于人員的職能分工十分清晰，除主任、副主任和助理等行政管理人員外，還配備有專業(yè)的信息搜集和分析人員、大數(shù)據(jù)庫管理人員、項目統(tǒng)籌人員等。通過人力資源的優(yōu)化配置，戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)能夠高效地完成各項任務，為學校提供高質(zhì)量的決策咨詢服務。

另一方面，國外一流大學的戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)非常重視人員的綜合素質(zhì)和不同學科人員的搭配。美國學者Sarah B.（1999）的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，美國高校院校研究機構(gòu)的工作人員約50%具有博士學位，專業(yè)背景呈現(xiàn)多樣化趨勢，教育領域?qū)W位約占40%，社會科學領域 （包括人文和藝術(shù)學科）學位的占30%，具有理工科和財務領域教育背景的人數(shù)也占到10～15%［6］。

三、優(yōu)化我國高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的政策建議

1.組織結(jié)構(gòu)規(guī)范化

組織機構(gòu)規(guī)范化的前提是明確高校發(fā)展規(guī)劃部門的屬性和定位。組織結(jié)構(gòu)是大學確立工作流程、部門劃分及功能職責等最基本的依據(jù)，管理學的基本觀點認為，管理者設計必須正確考慮6個關鍵因素：內(nèi)容專業(yè)化、部門化、命令鏈、職能跨度、集權(quán)與分權(quán)、標準化。

我國高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)規(guī)范化，就是要從制度上使其真正成為學校發(fā)展的重要參謀部門，從人員配備上做到規(guī)劃、研究、政策分析的三位一體。具體來講：第一，在部門性質(zhì)上，它是綜合性部門而非功能性部門，應該面向?qū)W校發(fā)展中的重大事項開展工作；第二，在工作方法上，應該以立足于信息收集、廣泛調(diào)研基礎上的研究性工作為主體；第三，在工作聯(lián)系上，應該強調(diào)內(nèi)外兼顧，以外部聯(lián)絡為主，積極聯(lián)結(jié)與學校發(fā)展密切相關的外部戰(zhàn)略性資源；第四，在管理模式上，應該以任務導向為主體，在履行日常職責的基礎上，側(cè)重于工作結(jié)果而非過程；第五，在成果輸出上，應該強調(diào)出思路、出模式、出影響、出人才。

2.組織職能清晰化

要想提高高校戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的效率，必須要把需要完成的復雜工作分解成獨立的、可操作的作業(yè)項目，將部門職能系統(tǒng)化與清晰化。

從功能定位上來講，高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)應該承擔三項主要職能：（1）高等教育政策的研究中心；（2）學校發(fā)展規(guī)劃的決策支持平臺；（3）學科評估與建設的咨詢單位。只有把這三項核心職能抓牢抓實，才能使發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)真正成為大學發(fā)展的思想庫和智囊團。隨著高等教育的發(fā)展，高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)又衍生出許多新的職能，如“2014年亞洲高等教育規(guī)劃會議 （HEPA）”涉及的分議題就包括大學的管理與倫理、規(guī)劃的持續(xù)性、大學領導與變革管理、大學教學發(fā)展的新方向（如MOOC）、大學的國際化、異地分校、大學聯(lián)盟、整體規(guī)劃和預算、高等教育排行榜、校園規(guī)劃等［7］。

高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的職能清晰化，就是既要鞏固傳統(tǒng)核心職能，又要面向高等教育與大學發(fā)展開發(fā)納入新的職能。要從研究機構(gòu)逐步過渡到執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)，加強數(shù)據(jù)分析，在預算與資源配置方面發(fā)表意見，強化院系評估、規(guī)劃監(jiān)控與落實功能。

3.組織人員專業(yè)化

目前，我國戰(zhàn)略規(guī)劃機構(gòu)的工作人員存在著研究方法訓練不過硬，定量研究不足，質(zhì)性研究不當，研究范式不規(guī)范等問題。人員的數(shù)量和素質(zhì)不足將直接影響到高校戰(zhàn)略規(guī)劃工作的正常開展。

要建立一支能夠勝任大學發(fā)展規(guī)劃工作的“專業(yè)化”隊伍，除了高學歷和豐富的工作經(jīng)驗外，高校戰(zhàn)略規(guī)劃人員還需要具有深厚的高等教育理論功底、專業(yè)的大數(shù)據(jù)分析能力、團隊交流合作的能力、發(fā)現(xiàn)并識別問題的敏銳性，并充分了解本校的歷史文化和管理特殊性，從而有效地參與大學的核心決策。

為保證我國高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的高效運轉(zhuǎn)，必須加強隊伍建設。第一，加快規(guī)劃機構(gòu)工作人員的職業(yè)化、專業(yè)化步伐，吸引高學歷、具有開放思維和國際視野的研究和管理人員從事發(fā)展規(guī)劃工作。第二，注意高校發(fā)展規(guī)劃工作人員的學科背景，經(jīng)濟學、管理學、法學、統(tǒng)計學方面的專業(yè)人員必不可少，也要注意吸納高等教育管理學科的科班研究人員。第三，高校發(fā)展規(guī)劃工作人員需要加以合理配置，除了管理人員與科研人員之外，還應配備專業(yè)的數(shù)據(jù)分析師、數(shù)據(jù)庫管理人員等。

參考文獻：

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［6］Sarah B.Lindquist：A Profile of Institutional Research from AIR National Membership Surveys.New directions of Institutional Research，No.104，1999，43.

［7］2014年亞洲高等教育規(guī)劃會議在北京大學舉行［J］.中國高教研究，2014，04：2.

（責任編輯：袁海軍）

［中圖分類號］G64

［文獻標識碼］A

［文章編號］1005－5843（2016）04－0001－06

［收稿日期］2015－09－19

［作者簡介］李威 （1985－），男，湖北蘄春人，復旦大學高等教育研究所博士研究生；研究方向：高等教育公共治理、高等教育國際化。查自力 （1977－），男，湖北浠水人，復旦大學高等教育研究所博士研究生；研究方向：高等教育管理、院校研究。

Strategic Planning of Colleges and Universities：What Is It，What Does It Do，Who Will Do It？——A Comparative Study of Chinese and Foreign First－class University Development Planning Organization

LI Wei，ZHA Zili
（Institute of Higher Education，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

Abstract：The strategic planning mechanism is an important decision－making and consultation department of university development，and its operating efficiency is closely related to the organization management of the department.This paper makes an investigation and study about organizational structure，functions and personnel of development planning agency in C9 University from the theory of organization and management，reveals some characteristics and problems existing in China＇s strategic planning in Colleges and universities＇organizational behavior in China.And then we find the differences of the concept and operation level，preliminary answer the questions of“What Is It，What Does It Do and Who Will Do It”through the comparison with foreign first－class university institutional development planning.

Key words：C9 university；universitystrategic planning；organization and management；the world first－class university