央地關(guān)系法治化：文本與實(shí)踐分析

郭廷暉

【摘要】在我國(guó)，中央與地方關(guān)系歷來(lái)是一個(gè)亙古不衰的話(huà)題。文章著重對(duì)我國(guó)中央與地方關(guān)系進(jìn)行憲法及法律層面的梳理，對(duì)現(xiàn)有的法律文本進(jìn)行規(guī)范性分析，對(duì)中央與地方關(guān)系非法治化導(dǎo)致的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并對(duì)西方國(guó)家的中央與地方關(guān)系法治化特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】中央與地方關(guān)系 法治化 分析

【中圖分類(lèi)號(hào)】D251 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在我國(guó)，中央與地方關(guān)系歷來(lái)是一個(gè)亙古不衰的話(huà)題，常常作為法學(xué)、政治學(xué)或是管理學(xué)的命題而加以研究和討論。然而中央與地方關(guān)系不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題，更是一個(gè)法律問(wèn)題。由于我國(guó)法治化程度不高，中央與地方關(guān)系并沒(méi)有完全在法律框架下予以規(guī)范和調(diào)整，因此中央與地方關(guān)系在集權(quán)和分權(quán)的過(guò)程中存在一些隨意性，在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。黨的十八大以來(lái)，在全面深化改革中強(qiáng)調(diào)“正確處理中央和地方關(guān)系”，標(biāo)志著中央與地方關(guān)系已成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大問(wèn)題。

央地關(guān)系的法律文本梳理

對(duì)中央與地方關(guān)系法治化的理解，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有的法律文本進(jìn)行規(guī)范性分析。通過(guò)梳理、整合中央與地方關(guān)系在法律文本中的相關(guān)規(guī)定，方能對(duì)現(xiàn)有狀況得出客觀(guān)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。

在新中國(guó)成立前夕，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議經(jīng)過(guò)討論，通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》。具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》對(duì)我國(guó)中央與地方關(guān)系作出了一系列規(guī)定。這些規(guī)定涉及職權(quán)的劃分、經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的分工合作、中央和地方的財(cái)政范圍、稅收制度等。

1954年，我國(guó)制定了第一部憲法（“五四憲法”），由于確立了高度集權(quán)體制，以及隨后的“七五憲法”和“七八憲法”，因此取消了《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方應(yīng)有職權(quán)劃分的規(guī)定。 改革開(kāi)放之后，我國(guó)重新修訂了憲法。1982年憲法在第三條對(duì)中央與地方關(guān)系作出總體性規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”；第五條對(duì)中央與地方的立法權(quán)作出規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”；第三十條對(duì)我國(guó)行政區(qū)域劃分作出了規(guī)定。同時(shí)憲法的六十二條、六十七條和八十九條分別對(duì)全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的職權(quán)也作出了規(guī)定。

除了上述《憲法》對(duì)中央與地方關(guān)系的界定外，我國(guó)的憲法性法律，如《立法法》第八條規(guī)定了十種事項(xiàng)只能由法律設(shè)定。而《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條和第六十一條對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府的各自職權(quán)分別作出了明確的規(guī)定。

央地關(guān)系的法理評(píng)析

現(xiàn)行憲法和法律文本對(duì)中央與地方權(quán)限規(guī)定概括性和隨意性強(qiáng)、強(qiáng)制性差。盡管我國(guó)憲法、地方組織法等法律規(guī)范對(duì)于中央與地方的職權(quán)劃分作出了一些規(guī)定，但這些規(guī)定帶有很強(qiáng)的原則性、概括性，無(wú)法有效規(guī)范和約束中央與地方政府的權(quán)力行為。由于缺乏強(qiáng)制性，加之中央與地方權(quán)限規(guī)定非常模糊，一旦對(duì)本級(jí)政府有利可圖，便爭(zhēng)先恐后；一旦對(duì)自己不利，則退避三舍。從而出現(xiàn)了地方政府相互推諉責(zé)任，政府惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。由于我國(guó)目前權(quán)力下放過(guò)程中并沒(méi)有制度化，權(quán)力下放容易走入“一放就亂、一統(tǒng)就死”的怪圈，同時(shí)對(duì)權(quán)力行使缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制，地方權(quán)力的濫用導(dǎo)致我國(guó)中央和地方關(guān)系長(zhǎng)期在“集權(quán)主義”和“地方主義”兩個(gè)極端之間搖擺。

立法、司法和行政的中央與地方關(guān)系法治化程度不一。通過(guò)對(duì)上述我國(guó)現(xiàn)行憲法及法律就中央與地方關(guān)系的文本梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在立法層面基本上實(shí)現(xiàn)法治化。在司法方面，我國(guó)也較早制定了《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。如《人民法院組織法》對(duì)最高人民法院和地方各級(jí)人民法院的案件管轄權(quán)作了明確的劃分。但是在行政方面，法治化程度較低。中央與地方職權(quán)表述重復(fù)，非但沒(méi)有明確各級(jí)政府的事權(quán)，反而將政府塑造成了一個(gè)從上到下的全能型政府。我國(guó)《憲法》第八十九條規(guī)定了國(guó)務(wù)院的職能和職權(quán)。同時(shí)，在第一百零七條又規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有上述幾近相同的權(quán)限。而《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》關(guān)于地方職權(quán)規(guī)定，更是對(duì)中央政府職權(quán)的翻版。

中央與地方關(guān)系法治化步入了法律化分權(quán)時(shí)代。自新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，我國(guó)一直采用中央高度集權(quán)的體制。以單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為依托，地方被動(dòng)依附于中央，國(guó)家利益取代了地方利益，國(guó)家意志代替了地方意志。改革開(kāi)放之后，我國(guó)逐步從行政上放權(quán)，實(shí)行財(cái)政分級(jí)包干制，擴(kuò)大了地方財(cái)權(quán)和企業(yè)自主權(quán)，中央將一部分直屬企事業(yè)單位下放給地方管理?？陀^(guān)上講，這一系列舉措都是行政分權(quán)。并且此類(lèi)分權(quán)產(chǎn)生的原因多是由于領(lǐng)導(dǎo)人的人格魅力和感召力。由于這種行政分權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的特殊形式，因此在法治尚未成為主導(dǎo)力量下，仍然是依靠行政主導(dǎo)中央與地方法治化的模式。隨著我國(guó)1999年將“依法治國(guó)”寫(xiě)入憲法，明確提出要建設(shè)法治國(guó)家，加之不斷對(duì)政府權(quán)限予以規(guī)定，中央與地方關(guān)系邁入了法律化分權(quán)的新時(shí)代。在這一時(shí)期，中央與地方關(guān)系通過(guò)憲法及其修正案、憲法性法律、地方組織法和部門(mén)行政法等一系列法律對(duì)中央與地方的立法、行政和司法權(quán)限加以制約，從而不再以領(lǐng)導(dǎo)人的意志來(lái)主導(dǎo)集權(quán)與分權(quán)。

當(dāng)前央地關(guān)系非法治化導(dǎo)致的問(wèn)題分析

由于中央與地方關(guān)系在法律治理上的缺失和不完善，導(dǎo)致中央政府在對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)和政治控制力方面有所減弱，同時(shí)由于中央與地方博弈的非制度化，諸如“駐京辦”和“跑步錢(qián)進(jìn)”等現(xiàn)象，滋生了腐敗和尋租。

削弱了中央對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)控制力。分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22%上升到50%左右。地方政府作為促進(jìn)本地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展（比如教育、醫(yī)療、文化和衛(wèi)生等）以及當(dāng)?shù)毓珯z法和公務(wù)員資金的支出者，支出比重卻較為龐大。加之我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度極不規(guī)范，所以導(dǎo)致了地方政府“又叫馬兒跑，又叫馬兒不吃草”的尷尬處境。這種“亞財(cái)政”的制度外收入使得地方政府大量債務(wù)急劇膨脹，從而削弱了中央政府運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的能力。地方政府沒(méi)有法律規(guī)定的貨幣發(fā)行權(quán)，則變相舉債，影響了中央的貨幣調(diào)控能力。一家地方政府如此，其他地方效仿，使得中央的貨幣政策達(dá)不到預(yù)期效果，從而削弱了中央對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)控制力。

削弱了中央對(duì)地方政府的政治控制力。由于中央與地方關(guān)系在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上并沒(méi)有以法律形式加以規(guī)定。特別是在財(cái)政法領(lǐng)域，更是缺乏規(guī)范性制度加以保證。較為明顯的便是地方政府利用預(yù)算外資金削弱中央政府對(duì)自身的控制和影響。地方政府巧妙地借用“法無(wú)明文規(guī)定不為罪、法無(wú)明文規(guī)定不處罰”的原則，運(yùn)用自己手中的行政權(quán)力，擴(kuò)大自己手中的預(yù)算外收入。這些地方的預(yù)算外收入來(lái)源復(fù)雜、透明程度較低，不同層及數(shù)據(jù)基本沒(méi)有公開(kāi)。因此地方政府在分稅制改革后陷入地方財(cái)政稅收不能滿(mǎn)足本地區(qū)發(fā)展的困境下，為了完成“保GDP”任務(wù)和實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)，勢(shì)必走一條預(yù)算外的“自力更生”道路。這種預(yù)算外收入由于沒(méi)有法律或者是行政法規(guī)相約束，因此地方政府實(shí)現(xiàn)了零付出成本、零違法成本的效益最大化。此舉卻極大地削弱了中央政府對(duì)地方政府的控制力。

削弱了中央對(duì)地方政府的法律控制力。近些年來(lái)，我國(guó)改革中一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，便是司法如何不受地方行政的干擾。由于我國(guó)地方各級(jí)司法資源的配置和司法經(jīng)費(fèi)都主要由各級(jí)政府予以提供，這勢(shì)必會(huì)在經(jīng)濟(jì)上受制于人，使得司法獨(dú)立不受地方行政的干預(yù)成為難題。地方各級(jí)政府的目的是維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重的是效率；而司法部門(mén)則更加注重地區(qū)社會(huì)秩序和公平正義。當(dāng)?shù)胤秸疄E用行政權(quán)力，司法部門(mén)“因?yàn)槌匀思业淖於獭倍硎境聊阌锌赡茉斐缮鐣?huì)的不公，這不得不使法律在執(zhí)行過(guò)程中大打折扣，從而削弱中央對(duì)地方的法律控制。

中央與地方的博弈非制度化滋生尋租。對(duì)于所有政府，尤其是法治政府而言，有效進(jìn)行政治運(yùn)作的關(guān)鍵在于其經(jīng)濟(jì)資源。公共選擇理論研究表明，地方政府作為當(dāng)?shù)孛癖娺x舉的，是實(shí)現(xiàn)本地區(qū)效益最大化的組織，是“理性的經(jīng)濟(jì)人”。由于中央與地方政府在制定政策和治理手段上出發(fā)點(diǎn)一個(gè)是全國(guó)，一個(gè)是本地區(qū)，造成了中央與地方在政府行為上出現(xiàn)了矛盾。而此類(lèi)矛盾的解決，通常是在中央與地方的非正式制度的條件下完成。各地方政府設(shè)立“駐京辦”的主要目的便是為本地區(qū)爭(zhēng)取資源和項(xiàng)目。若是地方政府或職能部門(mén)通過(guò)“駐京辦”在國(guó)家部委爭(zhēng)取到項(xiàng)目和資金，則本地區(qū)的就會(huì)發(fā)展迅速。因此“駐京辦”作為溝通地方和中央的聯(lián)系平臺(tái)逐漸過(guò)渡成了中央與地方博弈的平臺(tái)。由于缺乏法律和制度層面的規(guī)定，爭(zhēng)取資源完全依靠人的因素，因此在這一平臺(tái)上的運(yùn)轉(zhuǎn)不免滋生著各類(lèi)腐敗和尋租，同時(shí)也助長(zhǎng)了“跑部錢(qián)進(jìn)”的不良風(fēng)氣。

西方國(guó)家央地關(guān)系法治化的特點(diǎn)

縱觀(guān)西方國(guó)家發(fā)展，中央與地方關(guān)系也是一個(gè)永恒的話(huà)題。由于西方現(xiàn)代國(guó)家較早實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治，因此對(duì)現(xiàn)有的西方國(guó)家的中央與地方關(guān)系法治化進(jìn)行總結(jié)，可以看出有以下三個(gè)較為明顯的特點(diǎn)。

集分并重。中央與地方的關(guān)系歷來(lái)是在集權(quán)與分權(quán)之間平衡。集權(quán)與分權(quán)是現(xiàn)代西方國(guó)家中央與地方關(guān)系的基本構(gòu)架。資本主義壟斷國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和政治上強(qiáng)烈要求集權(quán)。但是隨著福利國(guó)家的興起，客觀(guān)上則推動(dòng)了地方分權(quán)。集分并存，并沒(méi)有完全使得各國(guó)中央與地方關(guān)系陷入“二律背反”的境地。在集權(quán)與分權(quán)相互并重的前提下，中央政府依然享有較為主動(dòng)的各種權(quán)力，從而引導(dǎo)地方；而地方自治也絕非完全、孤立的自治，它是在中央集權(quán)的前提下進(jìn)行有條件的分權(quán)和自治。即使是在美國(guó)這樣一個(gè)強(qiáng)調(diào)民主和獨(dú)立的國(guó)家，也十分重視中央集權(quán)的作用。弱化集權(quán)導(dǎo)致的后果則是國(guó)家動(dòng)蕩和國(guó)家分裂的局面出現(xiàn)。并且這種集權(quán)和分權(quán)通常情況下是通過(guò)憲法或者法律得以實(shí)現(xiàn)。

依賴(lài)法治。法治是西方各國(guó)在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系中所遵從的基本原則?，F(xiàn)代西方各國(guó)的中央與地方關(guān)系，不僅都確立在明確而廣泛的憲法和法律基礎(chǔ)之上，而且都通過(guò)法律化、制度化和程序化的手段協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系。中央政府不敢擅斷臆事，否則將會(huì)使中央陷于“本憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給人民行使之” 的尷尬境地。而地方也必須完全執(zhí)行國(guó)家的法律和法令，地方在法律的保護(hù)和限制下行使自己的權(quán)力、履行自己的義務(wù)。中央與地方在法律制度的框架下相互尊重，中央與地方政府各自不越雷池半步，不破壞現(xiàn)有的法律框架。從而使得國(guó)家處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。

財(cái)政控制。西方各國(guó)中央政府都建立了一套比較完整的財(cái)政控制機(jī)制，以此來(lái)調(diào)控地方的財(cái)政，引導(dǎo)地方政府的政策。這種控制機(jī)制無(wú)論在聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，都將大部分稅收權(quán)歸于中央政府，并且通過(guò)法律或者是憲法加以明確規(guī)定。而中央政府則通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等形式控制和促進(jìn)地方發(fā)展。這不僅是中央政府對(duì)地方政府在經(jīng)濟(jì)上的干預(yù)，也同時(shí)體現(xiàn)出中央政府運(yùn)用國(guó)家政策和宏觀(guān)調(diào)能力推動(dòng)全國(guó)發(fā)展。當(dāng)然這種財(cái)政集權(quán)的治理方式要想使得地方政府能夠充分發(fā)揮自身積極性，立法上的保證是必不可少的?！兜乱庵韭?lián)邦共和國(guó)基本法》在第十章用十九個(gè)條款對(duì)德國(guó)的財(cái)政制度加以詳盡規(guī)定，并且還制定了《德意志聯(lián)邦財(cái)政平衡法》對(duì)聯(lián)邦和各州之間的財(cái)政關(guān)系加以明確。因此中央對(duì)地方關(guān)系在財(cái)權(quán)上的控制和法律上保證使得西方國(guó)家中央與地方關(guān)系也趨于穩(wěn)定。

中央與地方關(guān)系法治化的選擇

要想使我國(guó)中央與地方關(guān)系，跳出“一放就亂、一統(tǒng)就死”的集權(quán)與分權(quán)怪圈，就必須尋求兼有穩(wěn)定性與強(qiáng)制性的高位階法律加以保障。而在中央與地方權(quán)限劃分上，側(cè)重強(qiáng)調(diào)法律的功能性，并且糾正集權(quán)和分權(quán)的一些偏見(jiàn)也是應(yīng)當(dāng)考慮的。

制度保障：憲法及憲法性法律。中央與地方關(guān)系的法治化必將通過(guò)法律的載體加以推動(dòng)。為了避免出現(xiàn)中央與地方關(guān)系博弈的非制度化所導(dǎo)致的巨額交易成本，以及促使中央與地方都能在規(guī)范的制度下運(yùn)用各自權(quán)力，必將通過(guò)法律制度予以規(guī)制，當(dāng)前我國(guó)采用“憲法+憲法修正案+法律”的立法例對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行規(guī)范已經(jīng)較為合適。現(xiàn)行憲法作為我國(guó)政治關(guān)系法律化的表現(xiàn)，保證社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的效力不容質(zhì)疑。筆者認(rèn)為只要在修正案中對(duì)中央與地方的權(quán)限有明確的劃分即可。如果對(duì)于其他基本制度比如財(cái)政、人事或者司法制度的權(quán)限劃分可以單獨(dú)立法，比如制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》；或者修訂和完善現(xiàn)有立法，比如修改《預(yù)算法》。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化較快，部門(mén)行政法和行政法規(guī)能及時(shí)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)做出判斷。因此從不同層面對(duì)各項(xiàng)權(quán)限劃分具有較強(qiáng)針對(duì)性。目前中央與地方關(guān)系法治化程度并不是很高，全國(guó)實(shí)施法治的基礎(chǔ)并不是很牢固。制定《中央與地方關(guān)系法》的條件并不成熟。中央與地方關(guān)系法作為準(zhǔn)憲法的性質(zhì)，一定要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)民的整體素質(zhì)相一致的情況下方能出臺(tái)。

核心問(wèn)題：中央與地方權(quán)限劃分。中央和地方的權(quán)限劃分是中央與地方關(guān)系法治化的核心。正確合理地劃分中央與地方政府的權(quán)限，可以為規(guī)范中央與地方的關(guān)系提供依據(jù)。但是人的認(rèn)識(shí)總是有限的理性，究竟對(duì)中央與地方的權(quán)限如何劃分，劃分到什么程度，即使是在政治發(fā)達(dá)的美國(guó)，也沒(méi)有哪一位學(xué)者明確告訴我們。

排除誤區(qū)：集權(quán)和分權(quán)是非意識(shí)形態(tài)。西方國(guó)家無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制，中央與地方法治化實(shí)現(xiàn)路徑上采用集權(quán)與分權(quán)并重。這說(shuō)明集權(quán)和分權(quán)只不過(guò)是國(guó)家治理手段而已。早在1956年毛澤東便在《論十大關(guān)系》中談到了中央與地方的分權(quán)問(wèn)題。在這篇文章中，毛澤東從一開(kāi)始就承認(rèn)中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾，要解決這個(gè)矛盾，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。因此，分權(quán)管理（毛澤東稱(chēng)為“兩個(gè)積極性”）比集權(quán)管理（“一個(gè)積極性”）要好。因此集權(quán)和分權(quán)絕非意識(shí)形態(tài)下的必然產(chǎn)物，就像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系一樣，絕非社會(huì)主義和資本主義的專(zhuān)利。社會(huì)主義國(guó)家有分權(quán)，資本主義也有集權(quán)。

黨的十八大以來(lái)，新一屆中央政府在以往行政審批制度改革基礎(chǔ)上，有序部署，不斷下放和取消一些行政審批事項(xiàng)，給中央與地方關(guān)系帶來(lái)了清新之風(fēng)。黨的十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。在新形勢(shì)下，如何汲取中國(guó)傳統(tǒng)的優(yōu)秀治理智慧，借鑒人類(lèi)政治文明的有益成果，憑借法治的公正性、權(quán)威性、穩(wěn)定性使中央與地方關(guān)系走上良性互動(dòng)的健康軌道，依然是我們需要下大力氣研究的課題。

（作者為中共朝陽(yáng)市委黨校法學(xué)教研部主任、副教授）

責(zé)編 /張蕾