公務員倫理法制建設滯后成因及解決路徑

李政寧

【摘要】當前，我國公務員職業(yè)倫理的迷茫與失范、公務員倫理制度的缺失與空白現(xiàn)象突出，亟需建立公務員行政倫理的法制規(guī)范體系。公務員倫理法可以重塑新時期黨員領導干部的道德價值觀念，并將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為他們的內(nèi)在品質(zhì)，從而達到加強公務員為政之德、預防腐敗的目的。

【關鍵詞】公務員 倫理法制建設 路徑

【中圖分類號】D659 【文獻標識碼】A

習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上強調(diào)指出：“一切國家機關工作人員，要克己奉公，勤政廉政，關心人民疾苦，為人民辦實事?！雹龠@是對公務員職業(yè)道德所提出的具體、明確的要求。自黨的十八大以來，習近平站在依法治國、從嚴治黨的高度，為推進中國特色社會主義事業(yè)的建設、實現(xiàn)“兩個百年”的奮斗目標，曾不止一次對廣大黨員干部特別是領導干部提出了要加強道德修養(yǎng)的要求，并強調(diào)了加強道德修養(yǎng)的重要性和緊迫性，是新時期我國公務員隊伍建設整體規(guī)劃的重要一環(huán)。

“德才兼?zhèn)洹笔俏尹h一直以來的干部選拔標準，尤其強調(diào)以“德”為先，并以具有黨性原則的“德”作為優(yōu)秀黨員干部的考核與評價標準。在這里，“德”就是“從政道德”、“為政之德”，也就是公務員從事公共行政事務時必須遵守的職業(yè)道德，或者叫做“行政倫理”。

當前的公務員道德建設之所以被頻繁關注，公務員倫理法制建設之所以被頻繁提出，其突出原因就在于公務員職業(yè)倫理的迷茫與失范，在于公務員倫理建設的制度缺失與法制空白。因此，要在新時期重塑領導干部的道德價值觀念，并將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為公務員的內(nèi)在品質(zhì)，就必須改變行政倫理建設滯后的狀況，從戰(zhàn)略高度加強對公務員行政倫理的法制化建設，從而達到加強公務員為政之德、預防腐敗的目的②。

公務員倫理法制建設的內(nèi)涵與作用

公務員倫理法制建設的內(nèi)涵。行政倫理的基本問題是權力與利益的關系問題，是公務員如何避免公共職權與個體利益發(fā)生因果關系的問題。在這里，行使公共權力是公務員執(zhí)行公務過程的必然方式，但權力運用的對象與目標均在于“公務”，與個體利益不能發(fā)生任何聯(lián)系，怎樣在理性思想與精神意志的作用下不逾越這條界限，就是行政倫理的關鍵與核心。然而，這條界限既不明顯、也不易把控，將一只腳踐踏上去非常容易，甚至充滿誘惑力—因為權力所帶來的不是“公仆”意識，而是“主人”之尊，是利益附帶。

馬克思和恩格斯在總結巴黎公社經(jīng)驗時，就特別重視“防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕边@種狀況的發(fā)生；鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的報告中也指出：總有一些黨員領導干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權，特殊化……?？梢?，只有加強公務員倫理法制建設，亦即要通過倫理規(guī)范、法律制定、執(zhí)行監(jiān)督等體系建設，將行政倫理的價值規(guī)范與要求轉(zhuǎn)化為公務員的內(nèi)在品質(zhì)，才能真正建立健全行政倫理的教育管理與制度規(guī)范相并重的預防體系和懲治措施。

公務員倫理法制建設的作用。首先，公務員倫理法制建設是公務員道德與法制的結合，倫理本來屬于道德的范疇，而法制屬于法律的范疇，二者的規(guī)范界限與要求并不相同。但道德與法律的淵源卻如出一轍，某些道德層面的東西隨著社會的變化與發(fā)展完全可以上升到法律的層面，反之亦然。所以，道德與法律的疊合與雙向流動可以使公務員倫理法制化成為可能，并產(chǎn)生比純粹道德約束與思想教育好得多的效果。

其次，加強公務員倫理法制建設有利于進一步明確公務員行政工作中的倫理價值取向。行政倫理的核心理念是增強公務員的“公仆意識”，即做社會的公仆，而不是做社會的主人。公仆的角色歸屬在于為社會、為人民服務，以我黨對廣大黨員領導干部的要求來說，就是執(zhí)政為公、執(zhí)政為民，樹立全心全意為人民服務的思想。在以往的干部隊伍建設中，這一思想基本成為我黨執(zhí)政的基本理念與宗旨；而在公務員倫理法制化建設中，通過法律的規(guī)定可以使之更加明確，也更加莊重與嚴肅，成為每個公務員必須懷有的價值理念追求。盡管倫理是一種內(nèi)化了的道德規(guī)范，但在法制的規(guī)范下，它必須最終呈現(xiàn)為人的行為自覺，外化為公務員規(guī)范、合理、公正、有效的行政行為。

再次，進行公務員倫理法制建設是建設廉潔性政府、預防與懲治腐敗的必要途徑。腐敗源于人的求利動機，但這一動機能否變?yōu)樾袆?，權力的作用是非常大的。公務員是否會偷偷的以權謀私？或者以權謀私以后怎樣？公務員倫理法制的建設既然能夠從動機的前邊進行預防，也就可以在行為之后進行懲罰，這一點恰是過去的干部管理所做不好的。

國外公務員倫理法制建設的現(xiàn)狀與借鑒。在行政倫理法制建設已成為國際性大趨勢的形勢下，我國公務員倫理法制建設問題業(yè)已引起全社會的廣泛關注。但公務員倫理法的設立并不是將原有行政道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定這么簡單，認真研究國外有關公務員倫理法的制定經(jīng)驗與方法也許更為迫切與需要。公務員倫理法在任何國家都不是一蹴而就的事情，但既然作為法律，就必須擁有規(guī)范詳細、判斷有據(jù)、操作可行的細則條文，而不是通常倫理道德中的范范規(guī)定。

在《韓國憲法》中，公職人員總的倫理標準，是把國民利益作為價值基礎，而不是為特定集團局部利益服務③。如1981年以總統(tǒng)令頒布的《韓國公職人員倫理法》規(guī)定，要把“公職人員、公職候選人的財產(chǎn)登記和財產(chǎn)登記公開予以制度化”，“防止公職人員不正當?shù)呢敭a(chǎn)增值，確保公務的公正性，確立為國民的服務者即公職人員的倫理準則?！雹芄?、服務國民、把國民利益作為價值基礎等，都是韓國公務員倫理法制中的核心規(guī)定與價值追求。而加拿大的公務員倫理法也比較注重操作性，也強調(diào)了公共服務的價值和倫理，這都為我國公務員倫理法的制定提供了可供參考的寶貴經(jīng)驗。

公務員倫理法制建設滯后的因素

公務員行政倫理道德政治化傾向突出。在我國，針對政府公職人員的倫理教育是缺失的，主要表現(xiàn)為：一是對行政倫理的認識或研究起步較晚，公務員的倫理意識非常淡薄，甚至不知道行政倫理這一概念；但總體來講，還并沒有在行政管理中形成實踐效應。二是政府部門對領導干部的任用選拔多以政治思想為重，關注的是政治化的道德或道德化的政治，這與公務員的職業(yè)道德或職業(yè)倫理并不相同。三是對黨員領導干部的道德要求比較抽象，其內(nèi)涵標準一般都放置在個體的為人修養(yǎng)、人格品質(zhì)等方面，與職業(yè)倫理的距離較大，同樣談不上是行政倫理要求。四是對黨員領導干部的有關制度法規(guī)也是圍繞反腐等領域制定，而真正的倫理制度并不存在。

在黑格爾看來，一個社會的健康和有序發(fā)展需要經(jīng)歷三個階段：第一階段是法階段，第二階段是道德階段，第三階段是倫理階段，并且，倫理是法與道德的統(tǒng)一、他律與自律的統(tǒng)一、客觀與主觀的統(tǒng)一⑤。對于黑格爾的這一觀點，恩格斯也是肯定的，這就告訴我們：我國針對公務員的現(xiàn)行法律對道德并沒有效果，而有關道德要求也與職業(yè)本身有出入，二者的分隔化也就造成了公務員倫理的缺失。

公務員行政倫理規(guī)范的制度化淡薄。依據(jù)黑格爾的觀點，因我國公務員道德規(guī)范的偏頗與法制化規(guī)范的缺失才導致了行政倫理建設的滯后，這應是行政倫理法制化落后的根源。但又不完全如此。在這里，我們首先要討論清楚的，就是法與道德的辯證關系在我國公務員行政工作中發(fā)揮著怎樣的作用。法作為客觀的意志，雖然在一開始不能很快成為人類的思想自覺，但法的威嚴總能對人的行為有所制約，并讓違背者為此付出法律的代價。

在我國長期的社會主義建設中，特別是改革開放以來的30多年間，黨對干部隊伍的廉政建設從沒有停止過，甚至是常抓不懈，為什么至今仍沒有解決好這個問題？而十八大以來的反腐工作在和依法治國結合起來以后，反腐工作卻收效頗大，這又怎樣解釋？很簡單，法制的作用是無可替代的，而長期以來的腐敗現(xiàn)象之所以不能根除甚至愈演愈烈，說到底還是法治的不健全、不完善所致，這是其一。

其二，在黨的純潔性建設和干部隊伍的管理教育中，黨對黨員領導干部的培養(yǎng)與教育一直非常重視，如“八項規(guī)定”、“四風建設”、“三嚴三實”等黨風廉政建設，都是銜接而不間斷的，而十八大的反腐高壓態(tài)勢仍然讓一些人毫不收手，仍然頂風而上，這又說明什么？除了說明黨員領導干部的道德教育并沒有深入骨髓，并沒有轉(zhuǎn)化為思想體認和行為自覺，更說明我們的公務員道德教育根本上沒有形成行政角色應有的職業(yè)價值取向，更是被如火如荼的行政改革遠遠拋在后方，這種前和法制建設脫節(jié)、后無法制建設保障的道德教育，充其量只是一種道德知識的認知而已。

公務員行政倫理研究滯后于行政改革。當前，我國的行政改革正在如火如荼地進行，政府職能的轉(zhuǎn)型及服務型政府建設都使這次行政改革煥發(fā)出一種新的生機與氣象，公務員倫理建設的法制化也被提升到了一定的高度。但是，行政改革不僅是政府體制的改革，還應有政府價值目標的改革⑥，并且，這些改革的順利完成也都離不開行政倫理理論的研究與指導。但總體來看，政府體制與職能的改革進展較快而且順利，但這并不等于說這項改革已經(jīng)成功，真正的難點還在于政府價值目標的制定與實現(xiàn)，還在于政府公務員倫理價值的培養(yǎng)與形成，并將之作為行政倫理規(guī)范體系的要求而轉(zhuǎn)化為公務員的內(nèi)在品質(zhì)。

從這一點來講，我國公務員倫理法制建設的進程是滯后于行政體制改革的，這也同時說明了公務員倫理理論的研究也沒有跟上改革的步伐。我國公務員并沒有樹立起國家公職人員應有的“公仆”意識，也就不能很好地為人民利益而服務。相反，由于職權在握，很多人的“主人”意識倒是相當濃厚，高高在上、以權謀私之行為反而成為一種常態(tài)。我國公務員既缺少正確的職業(yè)倫理價值觀，也缺乏中國特色社會主義建設事業(yè)中國家公職人員應有的公正、公平與正義，甚至形成官與民的階層區(qū)分與對立。

加強公務員倫理法制建設的有效路徑

加強研究，出臺適應我國現(xiàn)實的公務員倫理法。我國目前雖然也有相關于公務員的制度規(guī)范，但多以黨內(nèi)紀律、行政規(guī)章等形式存在，并不具備法律的清晰性、威嚴性、客觀性與可操作性。一旦國家公職人員出現(xiàn)了問題，先以黨紀進行評判與處理，然后再交由司法部門進行法辦，這樣做的缺陷往往導致人為因素的影響比較明顯，并限于各種復雜的社會階層及人際關系，使處分往往不能公開透明，也不夠嚴謹嚴格。一般性的道德失范者甚至不用擔心仕途前程受到影響，只有問題非常嚴重的才會交由司法部門進行處理，在這樣的體制下，公務員的倫理規(guī)范與自覺也就不免失效。

因此，必須將針對公務員的職業(yè)道德倫理上升到法的高度，才能有效抑制公務員對道德倫理的褻瀆與冒犯。進行專門的公務員倫理立法，就是要對公務員的組織形式、運作程序、基本權利和義務、個人財產(chǎn)與收入等進行全面涵蓋⑦，不僅要對公務員的職業(yè)行為內(nèi)容進行詳細的允許或者禁止的界定，還要對這些界定的監(jiān)督、考查、評價及處罰規(guī)定提出規(guī)范、嚴格的可操作性要求。

根據(jù)我國的公務員職業(yè)現(xiàn)狀與社會發(fā)展要求，行政倫理法規(guī)體系可包括三個層次的內(nèi)容：一是是公務員服務規(guī)定，二是行政倫理法，三是反腐敗法或曰廉政法，行政倫理法是其中的核心，并可在此基礎上再做更為明確、具體、詳細且操作性強的規(guī)程與規(guī)制。

把行政倫理價值作為公務員倫理法的追求目標。法制的規(guī)范相比于道德的約束是明確而嚴肅的，對于國家公務員人員的倫理塑造的確具有一定的強制作用。但正如黑格爾所說，法制的規(guī)范在層次上仍然處于第一層次階段，是低于道德層級的初級層次水平，這當然不是我們所追求的最高目標，因為任何在法治的強制規(guī)范之下而行使的權力都不是出于意識的潛在或意志力的形成，一旦其行蹤跳出法律監(jiān)控的視野，或者個體私欲膨脹到對法律的淡忘和無視，公務員的違法行為就依然會發(fā)生。所以，只有將道德制約上位至法律規(guī)范，再將法律規(guī)范升華為道德倫理，作為國家公務員的“公仆”意識、全心全意為人民服務的思想、公平公正與正義的原則、理解尊重與關愛的情感才能在一個人的大腦中生根發(fā)芽，才會內(nèi)化公務員的道德修養(yǎng)與人生價值觀，并將此作為人格心靈的內(nèi)在動力而使自己的行為成為一種自覺—這才是倫理法內(nèi)涵應有的境界，也是倫理法制建設的追求目標。

當然，我國有關“公務員行政倫理法”的制定要致力建設中國特色的行政倫理規(guī)范體系和機制體系，并突出以“公仆意識”為核心倫理理念。基于這樣一種認識，我國“公務員行政倫理法”的規(guī)范體系應包括三部分：一是行政倫理價值目標，即公務員應擁有的世界觀、人生觀、價值觀、權力觀、地位觀、利益觀、事業(yè)觀、政績觀、工作觀等；二是行政倫理界定范疇，包括理想、態(tài)度、責任、技能、紀律、良心、榮譽、作風等；三是行政倫理規(guī)范細則，即公務員必須遵循的行為準則。

成立專門的公務員倫理監(jiān)督與審查評價機構。行政倫理的法制化建設離不開相應的管理機構與運行機制，它是確保倫理法制與規(guī)則有效實施并取得理想效果必須的環(huán)節(jié)。根據(jù)我國的體制特點及實際需要，有關公務員倫理的監(jiān)督與審查評價權力應在黨的正確領導下，由獨立于政府機構及政府領導權領域之外的機構進行行使，可以建立以中央為最高層級的有關行政倫理管理的專門機構，并將相關職能賦予中央紀委、監(jiān)察部門，并垂直領導下屬派出機構。這樣做的優(yōu)勢就在于，免造成行政機關內(nèi)部的自我“監(jiān)督”，使公務員的行政倫理監(jiān)管工作具有最大化的公正度與公信力，使全社會都認可并支持這一制度方式；提高對公務員倫理失范的預防能力，增強對公務員倫理行為的監(jiān)督與制約效果，避免在倫理失范或違法行為已經(jīng)發(fā)生并對國家造成損失后再去作出后制性處理的現(xiàn)象發(fā)生，將倫理管理與違法防范前置于事發(fā)之前。

立法不是目的，而是手段，我們所希望看到的是：在國家公務員的倫理法制在立法的盡頭，最后弘揚出來的只有公務員作為人民公仆的高尚品德與人格力量；因為正是這些特質(zhì)的存在，才讓我們的國家、社會得以在健康、有序、和諧的環(huán)境中運轉(zhuǎn)。因此，公務員不僅不應該成為法律的約束者，而且應成為法律的執(zhí)行者與捍衛(wèi)者，正如麥金泰爾所言：只有擁有正義美德的人，才能知道如何去運用法則。

（作者為包頭師范學院政法學院副教授）

【注釋】

①習近平：“要求公務員克己奉公勤政廉政”，中國新聞網(wǎng)，2013年3月17日。

②③④王偉：“關于加強行政倫理法制建設的建議”，《人民論壇》，2010年第11期。

⑤王偉：“加強行政倫理法制建設”，新華網(wǎng)，2006年7月28日。

⑥“目前中國行政倫理建設中存在的一些問題”，百度文庫，http：//wenku.baidu.com。

⑦田文利，李云軒：“公務員倫理法制化的若干思考”，《陜西行政學院學報》，2011年第2期。

責編 /張蕾