輿論監(jiān)督模式創(chuàng)新與傳媒公共性
——基于溫州市民監(jiān)督團的探討

簡　婷　徐衛(wèi)華

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輿論監(jiān)督模式創(chuàng)新與傳媒公共性
——基于溫州市民監(jiān)督團的探討

簡婷徐衛(wèi)華

摘要：文章以溫州市民監(jiān)督團作為研究對象，對溫州市級新聞媒體在輿論監(jiān)督的模式創(chuàng)新方面所做的嘗試進行了剖析，提出市民監(jiān)督團將輿論監(jiān)督作為政府治理機制，促進了公眾與政府之間的協(xié)作與信任；將輿論監(jiān)督作為市民參與機制，為公民參與社會管理提供了管道；將輿論監(jiān)督作為傳媒公共性機制，展現(xiàn)了公民主體地位的回歸，為我國輿論監(jiān)督的實踐創(chuàng)新提供了有益的借鑒。

關鍵詞：輿論監(jiān)督；溫州市民監(jiān)督團；模式創(chuàng)新

徐衛(wèi)華，男，副教授，新聞傳播學博士。(溫州大學人文學院，浙江溫州，325035)

輿論監(jiān)督又稱為新聞輿論監(jiān)督，是指新聞工作者和新聞傳媒代表社會公眾，采取事實披露和意見言說的形式，對社會公共事務進行監(jiān)督。輿論監(jiān)督作為新聞傳媒的重要功能，一直是新聞傳播學領域研究的重大課題之一。中國學術文獻網(wǎng)絡出版總庫檢索結(jié)果顯示，1987年以來，以“輿論監(jiān)督”為題名的論文多達5591篇，且論文數(shù)量逐年增加，持續(xù)成為學界和業(yè)界共同關注的熱點。

除了經(jīng)驗總結(jié)材料之外，輿論監(jiān)督的學術研究主要從以下幾個方面展開：其一，輿論監(jiān)督的本體問題。學者們嘗試界定“輿論監(jiān)督”的概念，探討其主體、性質(zhì)、功能等問題，為輿論監(jiān)督研究奠定了基礎；其二，輿論監(jiān)督的制度研究。學者們檢視輿論監(jiān)督的話語變遷和制度演進，關注輿論監(jiān)督的制度建設問題；其三，輿論監(jiān)督與民主政治。學者們試圖勾聯(lián)輿論監(jiān)督與法制社會、民主政治的關系，同時探究了“媒介審判”、“人肉搜索”等新課題，拓展了輿論監(jiān)督的研究范圍?？梢哉f，輿論監(jiān)督研究取得了豐碩的成果，形成了一套較為系統(tǒng)的理論體系，對輿論監(jiān)督實踐給予了一定的支持。

從實踐來看，“輿論監(jiān)督在上世紀末達到一個小高峰后開始進入‘下行周期’，一度滑入谷底并困境重重”。[1]其中新聞尋租、新聞敲詐等現(xiàn)象妨礙了新聞傳媒正常發(fā)揮監(jiān)視環(huán)境的作用，嚴重地損害了新聞傳媒的公信力。輿論監(jiān)督迫切需要探索出一條適應中國國情的新模式。

溫州市民監(jiān)督團正是一次大膽的嘗試。2010年12月溫州日報報業(yè)集團面向全社會發(fā)起招募，成立城市綠化千人監(jiān)督團。該團后更名為報業(yè)破難攻堅市民監(jiān)督團，與2011年5月溫州廣電傳媒集團組建的廣電市民監(jiān)督團合稱為溫州市民監(jiān)督團。至2012年底，市民監(jiān)督團先后招募了包括人大代表、政協(xié)委員、機關干部、單位員工、社區(qū)干部、律師、私營企業(yè)主、大學生、熱心網(wǎng)友在內(nèi)的六千多名志愿者，在報業(yè)和廣電兩大市本級的基礎上，成立了42個監(jiān)督分團和分隊，圍繞政府中心工作，開展市民監(jiān)督活動535次，督促解決問題500多個，有效地推動了溫州城市建設與管理等民生熱點問題的解決?；诖?，筆者以溫州市民監(jiān)督團為對象，結(jié)合定性與定量的研究方法，對溫州市民監(jiān)督團的模式創(chuàng)新進行了剖析，為新聞媒體的輿論監(jiān)督實踐提供參考和借鑒。

一、作為政府治理的創(chuàng)新機制

溫州市民監(jiān)督團圍繞溫州市委市政府的中心工作，同時回應市民的重大關切，針對市域內(nèi)的重大問題，建設性地開展輿論監(jiān)督活動，成為政府治理的創(chuàng)新機制。

改革開放之初，溫州先聲奪人，以敢闖敢干的溫州人精神，創(chuàng)造了舉世矚目的“溫州模式”。但是，近十年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，溫州經(jīng)濟風光不再，城市環(huán)境、金融秩序等方面的問題日漸暴露，嚴重地影響了溫州社會發(fā)展，也引發(fā)了廣大市民的不滿。為了推動溫州的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展，2010年12月開始，溫州市委、市政府大刀闊斧、大張旗鼓地推行改革，提出“三生融合、幸福溫州”，并啟動了“六城聯(lián)創(chuàng)”、“去疤栽花”、“拆違建綠”、“互看互學”、“互學互比”等一系列活動。這些不僅是政府的中心工作，同時也是廣大市民的民生問題，因此不僅需要各責任部門通力協(xié)作，更需要社會力量的積極參與。

溫州市民監(jiān)督團正是在這樣的背景下誕生的。根據(jù)《溫州市市民監(jiān)督團管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，市民監(jiān)督團的宗旨是“堅持以科學發(fā)展觀為指導，按照市委、市政府的總體部署，落實‘六督聯(lián)查’機制，把群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來，著力構建大督查格局，形成大督查合力，營造強大輿論聲勢，推動市委、市政府各項重大決策、重要項目的落實，促進我市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，為建設‘三生融合，幸福溫州’提供強有力的輿論支持”。而市民監(jiān)督團的監(jiān)督重點則是：“(一)對‘2012破難攻堅大行動’中的項目建設攻堅、振興實體經(jīng)濟‘畝產(chǎn)論英雄’、土地開發(fā)提速、以城中村為突破口推進農(nóng)房集聚改造、拆違美化、市區(qū)交通暢通工程、歷史遺留問題化解等七個專項行動開展監(jiān)督；(二)對‘六城聯(lián)創(chuàng)’工作的實施和進展情況開展監(jiān)督；(三)對2011年‘互看互學’、‘互學互比’活動中各縣(市、區(qū))、功能區(qū)、各市直部門單位承諾的‘十大工程項目’或‘重點工程項目’的實施和進展情況開展監(jiān)督；(四)對社會反映強烈的熱點、難點問題進行監(jiān)督?！?/p>

為了全面地展示溫州市民監(jiān)督團的工作內(nèi)容，筆者曾以“市民監(jiān)督團”、“監(jiān)督團”為關鍵詞，逐一查閱了2010年12月1日至2013年12月31日溫州日報報業(yè)集團旗下的四報(即《溫州日報》《溫州晚報》《溫州都市報》《溫州商報》)，共找到相關樣本147份。其中，新聞報道共108份，占總樣本量的74%。*除新聞報道外，其余的39份樣本分別為宣傳、通告、倡議，分別占比14%、8%、5%。從內(nèi)容來看，市民監(jiān)督團所開展的活動主要涉及植被綠化、工程進度、環(huán)境衛(wèi)生、違建拆除、道路出行、交通生活秩序以及食品安全等7個主題。(見表1)

表1　溫州市民監(jiān)督團相關報道的主題構成

首先，上述報道中，涉及植被綠化的占25.93%，環(huán)境衛(wèi)生占21.30%，兩者相加達到47.23%。城市綠化和環(huán)境衛(wèi)生問題，一直是溫州城市建設的突出問題，也是溫州市民反映比較強烈的問題。2010年12月，溫州市政府發(fā)布市區(qū)公園綠地建設分布圖，明確提出6個月內(nèi)在城市建成區(qū)內(nèi)新增綠地282公頃，一場聲勢浩大的“綠色戰(zhàn)役”全面打響。為此，市民監(jiān)督團高度關注植被綠化和環(huán)境衛(wèi)生，以輿論監(jiān)督形式，推動了綠化和環(huán)境工作的開展。

其次，由于溫州城市基礎設施建設相對滯后，根據(jù)《溫州市城市總體規(guī)劃(2012—2030年)綱要》，近年來溫州開始啟動了較大規(guī)模的城市建設與改造，一些大型城建工程及其配套項目紛紛上馬。但是由于各種原因，一些涉及民生的重大工程進展緩慢，甚至出現(xiàn)了非正常停滯，引發(fā)了市民的議論和不滿。因此，市民監(jiān)督團主動回應市民關切，23.15%的輿論監(jiān)督活動涉及城市基礎設施建設，重點曝光道路橋梁等城市建設過程中出現(xiàn)的“攔路虎”、“絆腳石”，以推動相關建設單位和責任部門高效地開展工作。

同時，2011年4月25日，溫州市委、市政府啟動了“城市轉(zhuǎn)型發(fā)展破難攻堅大行動”，溫州違章建筑拆除工作開展得如火如荼，因此，13.89%的新聞報道涉及違建拆除。此外，對于道路出行、交通生活秩序、食品安全等市民關切的社會生活中的重大問題，新聞報道也都給予了回應。

現(xiàn)代公共管理學認為，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的背景下，政府不能再沿用過去的“統(tǒng)治”，而必須轉(zhuǎn)而采取“治理”模式?！爸卫怼迸c“統(tǒng)治”的不同在于，一是治理的主體不限于社會的公共機構，而既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作；二是治理的權力運行不再總是自上而下的，而是主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確立和認同共同的目標等方式實施對公共事務的管理，因此是一個上下互動的過程。[2]

在社會轉(zhuǎn)型期背景下，黨和政府推進中心工作的方法，除了傳統(tǒng)的體制內(nèi)動員、組織內(nèi)動員之外，還必須廣泛地動員社會力量，才能更好地凝聚民意，實現(xiàn)對公共事務的有效治理。從溫州市民監(jiān)督團的實踐來看，地方黨委和政府主動運用新聞輿論監(jiān)督，圍繞中心工作，回應公眾的重大關切，動員民眾、凝聚民意，把新聞傳媒作為公眾參與城市建設與管理的治理平臺，將自下而上的公眾參與和自上而下的政府管理相互結(jié)合，促進了公眾與政府之間的協(xié)作與信任，使輿論監(jiān)督成為政府治理機制的重要組成部分。

二、作為市民參與機制

香港中文大學王紹光教授曾對政府治理能力進行國際比較，發(fā)現(xiàn)中國的“政府效能”和“政治穩(wěn)定”水平比大多數(shù)國家略勝一籌，但“監(jiān)管質(zhì)量”、“法治”與“腐敗控制”則有較大提升空間，表現(xiàn)最弱的則是“民眾參與”。根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)，1996—2010年間，我國民眾參與國家治理方面不僅水平較低，并且呈下降趨勢。[3]如何創(chuàng)造公民的政治參與，提高公民參與水平，尤其是公民對政府的具體行政事務的參與和監(jiān)督，[4]是擺在中國各級政府面前的重要課題。

改革開放之初，溫州民眾從“前店后廠”的家庭作坊起步，創(chuàng)造了“小商品、大市場”的“溫州模式”。如今，溫州面臨社會與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關鍵時期，更需要發(fā)揮溫州民眾的智慧與力量。市民是城市的主人，是城市發(fā)展成果的創(chuàng)造者和享受者，也應該是城市建設管理活動的參與者。因此，市民監(jiān)督團通過招募志愿者的形式，廣泛地吸收了各界市民參與城市建設與管理，成為市民參與的重要管道。

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，溫州市民監(jiān)督團成員招募條件為：“(一)熱愛溫州城市、關注溫州發(fā)展、熱心公益事業(yè)；(二)遵守市民監(jiān)督團規(guī)章制度，積極參與監(jiān)督行動，正確行使監(jiān)督權，既為老百姓說話，又能客觀公正看待問題，并就問題提出建設性意見；(三)具有一定的口頭和文字表達能力；(四)年齡在18周歲以上。”同時，市民監(jiān)督團成員招募程序為：“(一)公開刊登(播)招募信息；(二)填表報名；(三)資格審查；(四)發(fā)放監(jiān)督證?！边@種招募制度有效地提高了市民參與的意愿，使市民監(jiān)督團具有廣泛的代表性。

與此同時，為了更好地開展輿論監(jiān)督活動，溫州市民監(jiān)督團搭建起獨特的組織架構。以報業(yè)市民監(jiān)督團為例，溫州市民監(jiān)督團采取嫁接方式建立骨干隊伍，即與16個志愿者團體直接對接，通過集體報名(要求每個團體至少10名成員)的方式，組建了16個市民監(jiān)督團分團。同時，將此16個分團編為五組，分別與集團下屬“四報一網(wǎng)”直接對接，并安排專人(包括部門主任和記者)對口聯(lián)系，有組織地開展輿論監(jiān)督活動。(詳見圖1)

圖1　溫州(報業(yè))市民監(jiān)督團組織架構

公民有效地參與公共事務，至少要具備兩個條件：一是公民本身具有參與公共事務的意愿和能力，二是穩(wěn)定的參與管道以及有效的引導和管理機制。溫州市民監(jiān)督團充分利用溫州社會組織發(fā)達的特點，直接與活躍的志愿者團體合作。這些志愿者團體的成員，具有多年的社會服務經(jīng)驗，具有高度的社會責任感和參與社會事務的能力。這保證了市民監(jiān)督團隊伍的穩(wěn)定性以及活動的有效開展。在此基礎上，市民監(jiān)督團被分編成組，對應于指定新聞傳媒和指定記者，從而形成了市民監(jiān)督團活動小分隊。在輿論監(jiān)督過程中，市民與記者相互合作，相互制衡。市民可以直接參與輿論監(jiān)督活動，同時市民參與也受到新聞傳媒(記者)的引導和制衡，以確保輿論監(jiān)督在合理的邊界以及建設性的框架內(nèi)進行。

總之，溫州市民監(jiān)督團是公眾事務性參與的創(chuàng)新機制，通過公民的自組織形式，凝聚社會力量，為公民參與政治創(chuàng)造管道，并將公民政治參與組織化、制度化、常規(guī)化；同時，這種建設性、合作性的政治參與，自下而上地維護著政黨政治的合法性和穩(wěn)定性，因而可以獲得政府的信任與支持。通過這種機制，輿論監(jiān)督不僅可以有效地推動黨委和政府的中心工作，而且有利于建立和維護政府與公眾之間的信任與互動關系。

三、作為傳媒公共性機制

傳媒的公共性是指“傳媒作為社會公器服務于公共利益而形成與表達的實踐邏輯”。[5]“在目前中國‘一元體制、二元運行’的公有制傳媒體制下”，“由于政治權力和市場權力的剛性和強勢，傳媒在政治權力所限定的框架內(nèi)追逐經(jīng)濟效益，三方力量博弈的結(jié)果自然是公共性理念的淪喪?！盵6]這種公共性的淪喪，突出地表現(xiàn)為公眾作為輿論監(jiān)督的第一主體[7]地位旁落，造成了傳媒監(jiān)督力量的膨脹與異化。

溫州市民監(jiān)督團則通過對線索征集—選題確立—活動開展—新聞報道四個主要環(huán)節(jié)引入公民參與，確保輿論監(jiān)督符合公共利益，并重建新聞傳媒的公共性。首先，從線索征集來說，市民監(jiān)督團不僅開通熱線接受來電投訴和舉報，而且以六千多名市民監(jiān)督團成員為觸角，密切關注社會熱點，以確保市民監(jiān)督團的活動及時回應社會的重大關切；其次，從選題確立來看，市民監(jiān)督團采取了自下而上的基本模式，即在熱線電話征集選題的基礎上，分團或分隊初選選題，報業(yè)、廣電集團復審選題，并上報市委宣傳部審核，形成了黨政主管部門與市民之間的互動與合作；再次，從活動開展來看，每次監(jiān)督活動由記者帶隊，十余名市民監(jiān)督員參與，到現(xiàn)場對事實進行調(diào)查取證，并由市民監(jiān)督員出面質(zhì)詢。記者—市民—監(jiān)督對象三者之間形成了相互制衡的關系，一方面既減輕了記者開展輿論監(jiān)督時可能承受的壓力，保護輿論監(jiān)督免受權力或暴力的干擾與侵害，另一方面記者與市民也相互監(jiān)督，確保輿論監(jiān)督活動符合公共利益；最后，從新聞報道來看，雖然記者是報道的寫作主體，但相關報道通常以市民的輿論監(jiān)督活動為主體內(nèi)容，市民成為消息、通訊、言論等報道中的主角，同時市民的意見也常常公開表達，出現(xiàn)在諸如 “讀者來電”、“現(xiàn)場監(jiān)督”、“部門解釋”、“市民聲音”等新聞欄目版塊之中，充分地體現(xiàn)出了市民的主體地位。(詳見圖2)

圖2　溫州市民監(jiān)督團公共性機制

在筆者看來，從某種意義上說，溫州市民監(jiān)督團是一次重建傳媒公共性的“公共新聞運動”。上世紀末在美國興起的“公共新聞運動”，是西方新聞界在重新審視傳媒的作用、傳媒與公眾之間的關系等問題的基礎上，重建傳媒公共性的實踐與理論探索。[8]“公共新聞”以報道內(nèi)容與報道方式的雙重“公共性”為特征，即包括報道對象是與公共利益相關的事件或問題，以及報道方式為“公眾參與方式”。[9]雖然具體的語境不同，但圍繞傳媒公共性問題，溫州市民監(jiān)督團與“公共新聞運動”呈現(xiàn)出驚人的相似之處：其一，關注“市民心聲”、“共同關心”的社區(qū)問題；其二，鼓勵公民參與社會事務和新聞報道活動；其三，傳媒作為組織者的身份參與社區(qū)事務，以實現(xiàn)傳媒良好的愿望或解決某個社會問題；其四，傳媒引導公眾達成共識負有特殊的責任或優(yōu)勢，因此傳媒有責任發(fā)動討論，促進社會和諧；[10]其五，以協(xié)商、交流而非沖突的方式建構事實，使版面或節(jié)目成為各種聲音交流的平臺。[11]由此，溫州市民監(jiān)督團作為傳媒公共性的創(chuàng)新機制，展現(xiàn)了公民主體地位的非對抗性回歸。

總之，溫州市民監(jiān)督團作為政府治理、公民參與、傳媒公共性的創(chuàng)新機制，推動了黨和政府、傳媒、公眾三者之間的協(xié)作與互動。因此，溫州市民監(jiān)督團榮獲“2015年度中國政府創(chuàng)新優(yōu)秀實踐”稱號。

四、結(jié)語

在輿論監(jiān)督遭遇困境的背景下，溫州市民監(jiān)督團基于溫州的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實條件，對輿論監(jiān)督的模式創(chuàng)新作出了有益的嘗試。雖然溫州市民監(jiān)督團未必完美，也未必能夠簡單地復制和移植，但其表現(xiàn)出來的三個特點，可以為我國輿論監(jiān)督的模式創(chuàng)新提供借鑒：

其一，輿論監(jiān)督的導向性。在社會加速轉(zhuǎn)型的背景下，社會結(jié)構分層以及由此而形成的社會輿論多元化，導致了主流輿論影響力的下降。尤其是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各種輿論在網(wǎng)上相互疊加，民間和官方的兩個輿論場呈現(xiàn)出分離態(tài)勢，加劇了社會矛盾和風險，嚴重地影響了社會整合。因此，輿論監(jiān)督應該主動回應社會公眾的重大關切，通過市民、新聞傳媒與黨委和政府的良性互動，在重大問題上與黨委和政府保持高度一致，積極引導社會公共輿論，合理釋放不良情緒，糾正、消弭那些小道消息、不實言論，強化新聞傳媒的輿論引導功能，提升主流輿論對社會的影響力。

其二，輿論監(jiān)督的建設性。在社會矛盾日益凸顯的背景下，新聞媒體開展輿論監(jiān)督要富于建設性，要站在黨和人民的立場上，從改進工作、解決問題、扶正祛邪、激濁揚清、維護穩(wěn)定、服務大局出發(fā)，密切配合黨和政府的中心工作，將社會輿論向積極的方面引導，力求好的結(jié)果。也就是說，輿論監(jiān)督應該以解決問題作為出發(fā)點和落腳點，發(fā)現(xiàn)群眾反響強烈的重大問題。客觀、系統(tǒng)地檢視這些問題形成的復雜原因，在黨委和政府的支持下，積極協(xié)調(diào)各方力量解決這些問題。這不僅可以推動黨委和政府的中心工作，而且可以更好地促進社會和諧。

其三，輿論監(jiān)督的參與性。“在中國，輿論監(jiān)督涉及到執(zhí)政黨和政府、媒體、公眾三者之間的關系，三者之間的關系在理論上是統(tǒng)一的”，“三者之間的利益在本質(zhì)上是一致的，他們統(tǒng)一于人民的利益”。只不過，“在不同的社會語境中，在不同的時間和空間上，輿論監(jiān)督涉及黨和政府、媒體和公眾三者的關系存在著不平衡?！盵12]輿論監(jiān)督應該搭建起協(xié)作和互動的制度性橋梁，使公眾有機會參與社會公共事務管理，更好地實現(xiàn)公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，最終達到黨和政府、新聞傳媒、公眾之間關系的平衡。

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〔責任編輯：詹小路〕

基金項目：2010年湖南省哲學社會科學基金項目“廣告行業(yè)自治研究”(2010YBB237)，2010年湖南省高等學?？茖W研究項目“和諧社會視閾下的廣告行業(yè)自治研究”(10C0921)，2011年中國博士后科學基金項目資助“國家與社會的合作與互動：廣告行業(yè)自治研究”(20110491251)的研究成果之一。

作者簡介：簡婷，女，講師，歷史學博士。(中共溫州市委黨?？蒲刑帲憬瓬刂?，325038)

中圖分類號：G206.2

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6552(2016)03-0048-06