糧食收購(gòu)政策重大決策引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的思考

文//吳碩林

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糧食收購(gòu)政策重大決策引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的思考

文//吳碩林

開(kāi)展重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是有效預(yù)防和控制社會(huì)不穩(wěn)定的重大措施。糧食收購(gòu)面對(duì)廣大糧農(nóng)，涉及千家萬(wàn)戶。收購(gòu)政策重大決策是否可行，事關(guān)廣大糧農(nóng)的切身利益，事關(guān)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定與社會(huì)穩(wěn)定。因此，在糧食收購(gòu)政策重大決策中，引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制頗具現(xiàn)實(shí)意義。

一、糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的含義

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、與社會(huì)公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲?，?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，目的是為了有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項(xiàng)實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，確保重大事項(xiàng)能夠順利實(shí)施。

糧食收購(gòu)政策重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在糧食收購(gòu)決策中的運(yùn)用，是指在糧食收購(gòu)重大政策出臺(tái)前，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，其目的是為了讓糧食收購(gòu)政策能切合糧農(nóng)的心理預(yù)期，更好地保護(hù)糧農(nóng)利益，防止因糧食政策決策不當(dāng)而損害糧農(nóng)利益，進(jìn)而引發(fā)糧農(nóng)對(duì)政府、對(duì)糧食部門(mén)的不滿，影響社會(huì)穩(wěn)定。

二、糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意義

開(kāi)展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是維穩(wěn)工作的必然要求。在穩(wěn)定壓倒一切的大背景下，糧食收購(gòu)政策重大決策引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，既是大勢(shì)所趨，也是現(xiàn)實(shí)要求。

（一）可以提高糧食收購(gòu)政策決策的準(zhǔn)確性

糧食收購(gòu)是糧農(nóng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的直接途徑。每季的糧食收購(gòu)政策出臺(tái)前，糧農(nóng)對(duì)政府和糧食部門(mén)的糧食收購(gòu)政策總是抱有很高的期望，但糧食收購(gòu)政策如何才能做到合理可行，一直是困擾政府和糧食部門(mén)的一個(gè)大問(wèn)題。開(kāi)展糧食收購(gòu)政策決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就是要按照社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)程序和要求，在進(jìn)行農(nóng)本調(diào)查、基本摸清糧農(nóng)對(duì)收購(gòu)價(jià)格心理預(yù)期的基礎(chǔ)上，對(duì)擬作出的收購(gòu)政策與糧農(nóng)進(jìn)行一個(gè)交底互動(dòng)，聽(tīng)取糧農(nóng)的意見(jiàn)和建議，并根據(jù)這些意見(jiàn)建議再進(jìn)行必要的修改完善，使收購(gòu)政策能夠更好地滿足或者接近糧農(nóng)的心理預(yù)期，切實(shí)地維護(hù)廣大糧農(nóng)利益，有效地穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，從而更好地保障糧食安全。

（二）可以摸準(zhǔn)糧食收購(gòu)政策決策的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

每一項(xiàng)重大決策都有可能存在影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。在以往的糧食收購(gòu)政策決策中，有關(guān)部門(mén)雖幾經(jīng)周折，也花了大量的人力物力，但對(duì)所制定的政策是否對(duì)社會(huì)穩(wěn)定存在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)有多大模糊不清。由于對(duì)政策決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，或者對(duì)政策決策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的漠視，常常使一些政策不能很好地推行，或者在實(shí)施過(guò)程中引發(fā)群眾的不滿。開(kāi)展糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一個(gè)重要的任務(wù)，就是將擬定的政策在實(shí)施前，對(duì)可能引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)而完整的梳理，并對(duì)梳理出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐個(gè)進(jìn)行分析，分清不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的不同特點(diǎn)，便于提出科學(xué)的應(yīng)對(duì)性措施。

（三）可以避免不當(dāng)決策帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

任何決策都不可能完美，即使做再細(xì)致、再充分的調(diào)查論證，也難保證一定是合理的，或者完全能夠被公眾認(rèn)可與接受，尤其是糧食收購(gòu)政策決策，由于主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶（合作社）與一般中小糧農(nóng)、豐年與災(zāi)害性年份的情況不一，在政策實(shí)施過(guò)程中肯定會(huì)有不確定因素和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。從以往的政策決策看，雖然也能預(yù)見(jiàn)一定的風(fēng)險(xiǎn)，但還是缺乏系統(tǒng)的排查，尤其對(duì)如何預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題考慮不多。開(kāi)展糧食收購(gòu)政策重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的另一個(gè)作用，就是對(duì)已經(jīng)摸排出的可能影響社會(huì)穩(wěn)定的存在風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)性的預(yù)案，用積極的對(duì)策措施，預(yù)防和控制因政策不當(dāng)可能引發(fā)的群體性矛盾，保證政策的執(zhí)行效率。

（四）可以提高糧食收購(gòu)政策重大決策的透明度

開(kāi)展糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，改變了過(guò)去由政府部門(mén)直接定政策的做法，并通過(guò)組織糧農(nóng)座談會(huì)、向糧農(nóng)征詢意見(jiàn)的形式，讓糧農(nóng)參與糧食收購(gòu)政策的制定。這種做法于糧農(nóng)的積極意義體現(xiàn)在：一是讓糧農(nóng)了解了糧食收購(gòu)政策制定的導(dǎo)向和原則及政策制定的過(guò)程，能夠消除既往存在的思想疑慮，提前消化政策實(shí)施的負(fù)面因素；二是讓糧農(nóng)在糧食收購(gòu)政策決策中有了話語(yǔ)權(quán)，能夠使糧農(nóng)切身感受到制定政策的參與感；三是讓糧農(nóng)在參與政策制定的過(guò)程中，增加對(duì)政府和糧食部門(mén)的信任感，進(jìn)一步提高對(duì)糧食收購(gòu)政策的認(rèn)可度。

三、糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難點(diǎn)

開(kāi)展糧食收購(gòu)政策重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)全新的工作，之前也沒(méi)有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因此，對(duì)糧食部門(mén)來(lái)說(shuō)存在不少的困難和問(wèn)題。

（一）思想認(rèn)識(shí)不夠

對(duì)糧食收購(gòu)政策的決策，現(xiàn)行的做法是糧食部門(mén)搞個(gè)農(nóng)本調(diào)查，參考?xì)v年資料和周邊區(qū)域做法，提些政策建議，再由政府牽頭，召集財(cái)政或者物價(jià)等相關(guān)部門(mén)商議，最后正式出臺(tái)具體的糧食收購(gòu)政策。由于長(zhǎng)期沿用這樣一種政策形成模式，而且從以往的情況看，收購(gòu)政策的實(shí)施一直都較為平穩(wěn)，所以，業(yè)內(nèi)幾乎都認(rèn)為這主要得益于糧農(nóng)對(duì)政府、對(duì)糧食部門(mén)出臺(tái)的收購(gòu)政策有較高的認(rèn)可度。出于這個(gè)原因，一些人認(rèn)為，對(duì)糧食收購(gòu)政策決策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，無(wú)非是過(guò)過(guò)場(chǎng)、走走形式、多了一個(gè)程序而已，對(duì)政策的決策和實(shí)施沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響，沒(méi)有必要進(jìn)行。

（二）工作目標(biāo)不清

開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)十分專業(yè)的工作，具有嚴(yán)格的工作程序和要求。如果要在糧食收購(gòu)政策重大決策中引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)糧食部門(mén)來(lái)說(shuō)，不知從何入手。對(duì)于評(píng)估的目的是什么、有哪些具體內(nèi)容、采取什么方法、需要經(jīng)過(guò)多少環(huán)節(jié)、最后要達(dá)到什么目標(biāo)都不是很清楚，容易導(dǎo)致評(píng)估工作方向不明、程序混亂、調(diào)查不細(xì)、聽(tīng)取意見(jiàn)不夠充分、評(píng)估結(jié)論不夠客觀、應(yīng)急對(duì)策不夠完備等問(wèn)題。

（三）隊(duì)伍力量缺乏

糧食部門(mén)長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策決策途徑，養(yǎng)成了決策者的定向思維模式。對(duì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這種將擬出臺(tái)的政策交由糧農(nóng)和專家討論的逆向工作流程，會(huì)感到不適應(yīng)。而且風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，涉及到公共安全、維穩(wěn)管理等很多方面的內(nèi)容，糧食部門(mén)干部普遍缺乏這方面的專業(yè)知識(shí)，更缺少這方面的實(shí)踐。所以，對(duì)糧食部門(mén)自身而言，評(píng)估工作存在著人才不足、評(píng)估能力低下的突出問(wèn)題。這也是造成糧食收購(gòu)決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作難以積極主動(dòng)開(kāi)展的一個(gè)重要原因。

四、糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的途徑

對(duì)糧食收購(gòu)政策重大決策進(jìn)行評(píng)估，必須嚴(yán)格按照社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的規(guī)定程序和要求進(jìn)行。

（一）成立領(lǐng)導(dǎo)組織

一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子。為加強(qiáng)對(duì)評(píng)估工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，并明確各職能部門(mén)的工作職責(zé)。同時(shí)建立工作班子，以糧食部門(mén)為主，負(fù)責(zé)日常工作與管理。二是成立專家組。邀請(qǐng)糧食、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門(mén)和政策研究、平安維穩(wěn)等方面的專家參加。如果采用簡(jiǎn)易程序評(píng)估，則由糧食部門(mén)自己組織，或由糧食部門(mén)邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)單位專業(yè)人員共同參與即可。

（二）制定工作方案

工作方案是實(shí)施政策的藍(lán)圖。因此，要根據(jù)糧食收購(gòu)工作的實(shí)際和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，認(rèn)真制定好工作方案，明確評(píng)估的目的、采取的方式、具體的任務(wù)和相關(guān)的工作程序與要求，做到重點(diǎn)突出，環(huán)環(huán)相扣。由于糧食收購(gòu)具有季節(jié)性的特點(diǎn)，時(shí)間要求比較強(qiáng)，所以，工作方案中對(duì)組織糧農(nóng)座談、開(kāi)展民意問(wèn)卷調(diào)查和組織專家論證的時(shí)間安排必須科學(xué)合理。

（三）開(kāi)展民意調(diào)查

民意調(diào)查的目的是檢驗(yàn)擬定的糧食收購(gòu)政策價(jià)值取向與糧農(nóng)對(duì)當(dāng)季糧食收購(gòu)政策心理預(yù)期的摩合度，這是開(kāi)展評(píng)估的必要環(huán)節(jié)。主要通過(guò)兩種方法：一是召開(kāi)好糧農(nóng)代表座談會(huì)，重點(diǎn)是種糧大戶、糧食合作社代表，同時(shí)也要兼顧一般農(nóng)戶代表；二是進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，按照突出產(chǎn)區(qū)、兼顧一般的原則或按一定比例，向糧農(nóng)分發(fā)民意調(diào)查問(wèn)卷。無(wú)論是座談會(huì)，還是民意調(diào)查問(wèn)卷，都必須將擬出臺(tái)的糧食收購(gòu)政策及一些原則規(guī)定和要求向糧農(nóng)講清楚，便于糧農(nóng)進(jìn)行衡量。當(dāng)然，最主要的是要將糧農(nóng)的意見(jiàn)建議進(jìn)行梳理、歸類和分析，為正式出臺(tái)政策提供民意依據(jù)。三是進(jìn)行聽(tīng)證程序，適用于特別重大的糧食收購(gòu)決策，并按照聽(tīng)證程序的相關(guān)要求組織。

（四）組織專家論證

專家論證是整個(gè)評(píng)估過(guò)程中一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。它的主要任務(wù)是對(duì)擬出臺(tái)的糧食收購(gòu)政策作一個(gè)系統(tǒng)的、全面的分析研究，摸排出有可能影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出預(yù)防和控制這些風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)和建議，并作出政策是否可行的初步結(jié)論。因此，必須高度重視專家論證的組織工作，盡可能邀請(qǐng)齊與糧食收購(gòu)政策制定相關(guān)部門(mén)和各方面專家，充分聽(tīng)取各位專家的意見(jiàn)和建議，尤其是專家們摸排出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和提出的應(yīng)急對(duì)策，都要認(rèn)真記錄，并進(jìn)行綜合歸類。

（五）撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告

撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告是整個(gè)評(píng)估工作的最后環(huán)節(jié)，評(píng)估報(bào)告的結(jié)論如何、質(zhì)量如何，直接影響到?jīng)Q策的實(shí)施。因此，糧食收購(gòu)政策重大決策評(píng)估報(bào)告的撰寫(xiě)必須認(rèn)真細(xì)致、客觀嚴(yán)謹(jǐn)。要綜合糧食生產(chǎn)形勢(shì)、農(nóng)本情況和糧農(nóng)的心理預(yù)期、聽(tīng)證綜述或?qū)＜艺撟C的意見(jiàn)建議，權(quán)衡利弊，分析得失，對(duì)本決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)得出高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)結(jié)果，并最終得出不予實(shí)施、暫緩實(shí)施、可以實(shí)施的結(jié)論。

（六）落實(shí)應(yīng)急對(duì)策

應(yīng)急對(duì)策是為政策實(shí)施提供的有力的保障，對(duì)政策的順利實(shí)施有著極為重要的意義。因此，糧食收購(gòu)政策決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的另一項(xiàng)任務(wù)，就是根據(jù)糧農(nóng)對(duì)擬定政策的反應(yīng)程度和專家提出的對(duì)策建議，落實(shí)好相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。一是建立政策實(shí)施情況信息收集系統(tǒng)，重點(diǎn)是政策實(shí)施中，即糧食收購(gòu)過(guò)程中碰到的困難和問(wèn)題，包括糧農(nóng)在基層糧站的反應(yīng)，或通過(guò)市長(zhǎng)熱線、網(wǎng)上輿情及來(lái)信來(lái)訪等的信訪與投訴；二是建立矛盾化解工作機(jī)制，落實(shí)好專人，便于及時(shí)處理有關(guān)的信訪、投訴，及時(shí)處理有關(guān)的爭(zhēng)執(zhí)，化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

五、糧食收購(gòu)政策重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求

一個(gè)好的評(píng)估流程和一份好的評(píng)估報(bào)告，能為重大政策的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這就要求整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作必須做到：

目的要明確。為什么要開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要達(dá)到什么目的都要做到心中有數(shù)。不能為了評(píng)估而評(píng)估，也不能把評(píng)估作為一種走過(guò)場(chǎng)的形式。

方法要得當(dāng)。必須制訂嚴(yán)密的工作方案，并根據(jù)評(píng)估的內(nèi)容，正確選擇綜合評(píng)估或簡(jiǎn)易評(píng)估的方式，防止評(píng)估簡(jiǎn)單化或復(fù)雜化。

程序要規(guī)范。評(píng)估的另一個(gè)目的就是為了決策的規(guī)范。因此，與評(píng)估相關(guān)的調(diào)查摸底、民意調(diào)查、座談會(huì)、專家論證等諸多程序都不能少，必須按照規(guī)定的環(huán)節(jié)逐步推進(jìn)。

意見(jiàn)要客觀。要根據(jù)實(shí)地調(diào)查、民意調(diào)查和糧農(nóng)座談會(huì)、專家論證會(huì)情況，充分考慮各方代表的意見(jiàn)，實(shí)事求是地作出評(píng)估意見(jiàn)。特別要強(qiáng)調(diào)，不能先有結(jié)論后再作評(píng)估。

對(duì)策要完備。很多不確定因素會(huì)影響政策的實(shí)施，這就要求所提出的應(yīng)對(duì)措施是系統(tǒng)的、完整的，不僅要有極強(qiáng)的可操作性，而且具有完備的應(yīng)對(duì)能力。

（作者單位：浙江省紹興市上虞區(qū)糧食局）