城鎮(zhèn)化背景下合肥市農(nóng)地“三權分置”問題研究

李有群

(中共肥西縣委黨校,安徽 合肥 231200)

?

城鎮(zhèn)化背景下合肥市農(nóng)地“三權分置”問題研究

李有群

(中共肥西縣委黨校,安徽 合肥 231200)

農(nóng)地產(chǎn)權從“兩權分離”過渡到“三權分置”是巨大的政策飛躍。“三權分置”使土地要素優(yōu)化配置的問題得到了解決,放活了土地經(jīng)營權。當前,合肥市正處在新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期,對土地的占用逐漸增加,文章主要研究了合肥市農(nóng)地“三權分置”工作存在的主要問題及對策措施,這已成為可持續(xù)利用土地的緊要課題。

三權分置；問題；對策

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,農(nóng)地產(chǎn)權制度日益呈現(xiàn)出創(chuàng)新的必要。以所有權和承包經(jīng)營權“兩權分離”為特征的農(nóng)地產(chǎn)權制度,調整為所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的制度格局,已成大勢所趨。農(nóng)地三權分置“有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展,強化對農(nóng)民土地承包權益的物權保護,健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障體系,讓農(nóng)民放心流轉土地、安心進城落戶,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程”。

1 城鎮(zhèn)化建設中合肥市農(nóng)地“三權分置”工作存在的主要問題

1.1 宣傳力度不夠,農(nóng)民對相關問題認識不清

1.1.1 農(nóng)民普遍缺乏土地產(chǎn)權意識

通過對合肥市轄縣(市)區(qū)(主要是肥西縣)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居的走訪調查,農(nóng)民對土地問題的看法和態(tài)度,認為其所承包土地歸國家、集體所有的分別占約三成和四成,認為歸自己所有的占約兩成多,還有不到一成的農(nóng)民不清楚歸誰所有。農(nóng)民雖然擁有承包地,但很多人不了解所有權與承包經(jīng)營權的區(qū)別,將兩者混為一體。這表明,土地承包制度雖然保證了農(nóng)民有地可種,但農(nóng)民并不關心土地歸誰所有,因而缺乏清晰、強烈的產(chǎn)權意識,即使政府相關部門不斷宣傳農(nóng)村土地新政,很多農(nóng)民也只是模糊感覺到自己對承包地享有更多一點的權利而已。

1.1.2 農(nóng)業(yè)轉移人口市民化未得到積極響應

農(nóng)業(yè)人口市民化是推進新型城鎮(zhèn)化建設和全面建成小康社會的必然要求。但據(jù)合肥市行政學院王永龍副教授2014年調研數(shù)據(jù),合肥市多縣區(qū)和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)達八成農(nóng)業(yè)人口不愿轉為“非農(nóng)”戶口。究其原因,多數(shù)農(nóng)民對土地懷有很深的感情,認為這不僅是先人傳承的財富,更是土地兼?zhèn)淞嘶镜纳鐣Ｕ瞎δ?是他們賴以生存的根本,一旦離開土地,可能在教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房保障等方面受到影響,這是農(nóng)民群體從心理上難以接受“非農(nóng)”的直觀原因之一。合肥市的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化形勢不容樂觀,當前急需大膽改革,不斷創(chuàng)新,積極探尋破圍之路。

1.2 政府服務功能尚不到位,農(nóng)民土地利益難以保障

1.2.1 農(nóng)地產(chǎn)權確權認證工作有待加快

農(nóng)地產(chǎn)權要實現(xiàn)“三權分置”,關鍵是分離的產(chǎn)權能否交易。國家現(xiàn)行的法律和相關文件明確了可以進行土地權益交易的是農(nóng)地承包經(jīng)營權的流轉和抵押,這首先要對農(nóng)民所承包的土地進行確權、登記及頒證,使農(nóng)地產(chǎn)權得以固定。為做好此項工作,依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權,依據(jù)《合肥市人民政府辦公廳關于印發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作實施意見的通知》(合政辦〔2014〕14號)精神,合肥市轄各縣(市)區(qū)自2014年始,陸續(xù)開展農(nóng)地確權登記頒證工作,但從調查結果看,各區(qū)域進展緩慢,工作進度和工作質量都有待進一步加強。

1.2.2 在土地征遷環(huán)節(jié),農(nóng)民土地權益受到侵害

土地征收為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了廣闊的空間,也帶來諸多問題。法律雖然對土地征收條件和程序做了規(guī)定,但由于立法的缺陷和政府對土地財政的過度依賴,征地過程中違法違規(guī)的事件時有發(fā)生,農(nóng)民不滿安置補償導致的群體性事件和上訪事件在合肥市轄各縣(市)區(qū)近幾年都相繼發(fā)生過。媒體披露,合肥市“征地拆遷安置亂象迭出,貪腐案件多發(fā)”,蜀山區(qū)在實施“大建設”征遷改造安置中腐敗現(xiàn)象也是多發(fā)。在低價征收和高價出讓之間,農(nóng)民沒有享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果,土地財產(chǎn)權益受到侵害,給農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定留下了隱患。

1.3 在土地規(guī)劃和利用方面,思路不夠科學嚴謹

1.3.1 土地規(guī)劃的科學性有待進一步完善

城市的打造離不開對土地的規(guī)劃利用。當前,合肥市已制定“1331”城市規(guī)劃藍圖,打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”,依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》的規(guī)定,合肥市在政策許可的范圍內會不斷增加城鎮(zhèn)建設用地的供給。但規(guī)劃之間不協(xié)調,重建設、輕規(guī)劃的弊端在市轄各縣(市)區(qū)都相繼出現(xiàn)過,相關部門對具體案例也進行過查處。整體規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃間的不協(xié)調、不銜接,既影響城鎮(zhèn)的科學發(fā)展,也不利于保護有限的耕地。

1.3.2 土地資源粗放利用,浪費嚴重

城鎮(zhèn)化建設中,合肥市城鄉(xiāng)建設用地存在粗放利用現(xiàn)象。征收的土地多用來進行房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設,以致住宅用地和工業(yè)用地占的比例過大,甚至還有大量土地由于缺少資金得不到有效開發(fā)處于閑置狀態(tài)。據(jù)2015年媒體報道,合肥市26個已經(jīng)供地的房地產(chǎn)項目逾期未開工,其中包括萬科、奧特萊斯、合肥城投、合肥寶能等知名房企。土地的長期閑置,侵害的是農(nóng)民利益,浪費的是土地資源,損害的是政府形象。另外,在農(nóng)用耕地的占補方面,存在重數(shù)量輕質量,占水田補旱地,占優(yōu)地補劣地的問題,無形中導致耕地和未利用地的減少,直接威脅糧食安全和生態(tài)安全。

2 解決合肥市農(nóng)地“三權分置”工作存在問題的對策建議

2.1 充分尊重農(nóng)民意愿,切實保障農(nóng)民權利

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體,農(nóng)民與土地制度的創(chuàng)新和發(fā)展具有必然的聯(lián)系。合肥市在農(nóng)地產(chǎn)權“三權分置”的過程中,一定要充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位,切實保障農(nóng)民的根本權利,做好宣傳,讓農(nóng)民群體理解并接受“三權分置”的目的意義,使農(nóng)地產(chǎn)權確權登記頒證工作得以順利開展。要大力宣傳農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的意義,嚴格落實中央及地方出臺的有關城鎮(zhèn)化的政策,力求各項政策落地生根、開花結果、造福人民,各縣(市)區(qū)政府要結合市政府戶改意見,落實各項保障措施,促使農(nóng)業(yè)轉移人口進城有序發(fā)展。作為省會城市,合肥市更要改革創(chuàng)新、率先垂范,在農(nóng)村轉移人口市民化的進程中走在全省的前列。

需要強調的是,農(nóng)村產(chǎn)權交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、集體林地經(jīng)營權為主,不涉及農(nóng)村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權,這一點必須向廣大農(nóng)民解釋清楚。

2.2 加強農(nóng)地流轉服務平臺建設

建立健全農(nóng)村土地交易平臺,形成健康的土地經(jīng)營權流轉市場,是農(nóng)地“三權分置”工作有序開展的重要內容。目前,各地農(nóng)村土地經(jīng)營權價值評估體系還不健全,缺乏專業(yè)的土地經(jīng)營權價值評估參考標準及評估專業(yè)人才。主要表現(xiàn)為：首先,政企定位不清。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場由政府主導,又充斥為數(shù)較多的事業(yè)法人和企業(yè)法人,導致農(nóng)村產(chǎn)權交易市場法人性質多種多樣；其次,制度滯后,確權掣肘。表現(xiàn)在交易規(guī)則、交易流程、產(chǎn)權評估、糾紛調處、收費標準等還未作出具體的規(guī)定,市場管理和交易機制仍需加強和完善；最后,運營機制不定性,導致在提供服務的同時沒有將公共服務與市場化運作模式有效分開。

2015年7月,安徽省政府辦公廳發(fā)布《關于推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設的實施意見》(以下簡稱《意見》),指導推進全省農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設。依據(jù)《意見》精神,合肥市可立足實際,結合當前的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,可以以縣為單位,也可以以市為單位,構建覆蓋市域、三級聯(lián)動的市場體系,穩(wěn)步推進,優(yōu)化流程,整合資源,鼓勵和引導農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等擁有的產(chǎn)權入市交易,還可借鑒國內其他地方的成功經(jīng)驗,通過土地入股、土地托管、土地承包權的互換和轉讓等方式,擴大經(jīng)營規(guī)模。

2.3 以規(guī)劃為引領,合理利用土地資源

合肥市城鎮(zhèn)化建設必須始終堅持以人為本這一核心理念,要加強規(guī)劃的科學性和可操作性,加大政府宏觀調控力度,發(fā)揮規(guī)劃對城鎮(zhèn)土地利用的管制與引領作用。目前,《合肥市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》和《合肥市新型城鎮(zhèn)化試點實施方案》均已頒布,全市各級政府相關部門要將編制好的土地利用規(guī)劃及時公示,組織學習、解讀,讓全市人民了解規(guī)劃,并以規(guī)劃的內容作參照,加強對全市土地利用的監(jiān)管。合肥市及市轄各縣(市)區(qū)直至鄉(xiāng)鎮(zhèn),在制定部門或區(qū)域規(guī)劃時,一定要與合肥市總體規(guī)劃相銜接,使之適應當前的合肥市城鎮(zhèn)化建設需要。

作為同是泛長三角西翼中心城市,江蘇省南京市的土地規(guī)劃和利用策略值得我們借鑒。他們的做法主要體現(xiàn)在四個方面：一是提升拓展。整合更新城市資源,調整盤活存量用地；二是節(jié)約集約。提高產(chǎn)業(yè)用地準入門檻,提高土地投資—產(chǎn)出標準；三是統(tǒng)籌協(xié)調。統(tǒng)籌江南與江北、城市和農(nóng)村、城區(qū)和郊區(qū)土地利用,實行差別化土地管理；四是生態(tài)和諧。關鍵土地資源和戰(zhàn)略生態(tài)空間實行永久性保護等。南京市的規(guī)劃思路我們不可能原樣照抄,但他們的方法可以給我們很多啟發(fā)。

2.4 創(chuàng)新管理制度,依法管控土地

要切實做好農(nóng)村耕地質量保護和農(nóng)民權益保護工作。依據(jù)《安徽省土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》文件精神,制定合肥市的管理措施和辦法,從保護與建設、耕作與養(yǎng)護、監(jiān)測與評價等多個方面規(guī)定耕地質量保護和建設的任務、責任及權利。鼓勵利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施土地整治,落實耕地占補平衡,將耕地保護責任目標考核列為所轄縣(市)區(qū)直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第一責任人業(yè)績考核。完善征地補償制度和被征地農(nóng)民多元保障機制,讓農(nóng)民直接參與土地增值收益分配,使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利得以彰顯,共享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展成果。

關于農(nóng)村宅基地管理,依據(jù)《合肥市新型城鎮(zhèn)化試點實施方案》及省政府剛頒布的《關于去庫存促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》精神,嚴格堅持一戶一宅和標準控制,在此基礎上,合肥市可積極探索農(nóng)村宅基地改革辦法及實施步驟,探尋允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間流轉,甚至讓小產(chǎn)權房合法化的路徑,確保農(nóng)民利益不受侵害,使合肥市新型城鎮(zhèn)化建設穩(wěn)步推進。

當前,合肥市正處在新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期,要認真分析準確判斷新型城鎮(zhèn)化建設中面臨的機遇和挑戰(zhàn),走出一條適合合肥市特點的以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。按照安徽省統(tǒng)一部署,嚴密組織,完善制度,做好合肥市的農(nóng)地產(chǎn)權“三權分置”工作,最大限度維護廣大農(nóng)民的根本利益,提升城市新市民對城市的歸屬感和認同感,使合肥市在安徽省新型城鎮(zhèn)化建設中處于引領地位,發(fā)揮對全省的輻射示范作用。

[1]熊飛雄.農(nóng)村土地“三權分置”的權利內容配置[J].中國市場，2016(17).

[2]楊帆.城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)地三權分置探析[J].中國市場，2016(21).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.203

本文為中共合肥市委黨校2016年度科研課題,課題名稱“城鎮(zhèn)化背景下合肥市農(nóng)地‘三權分置’問題研究”(項目編號：HFDXKT201614),參與本課題人員還有：胡申法、王福霞、蘆葦。

李有群(1969—),男,漢族,安徽肥西人,中共肥西縣委黨校,高級講師。研究方向：經(jīng)濟管理及法學。