排污許可證發(fā)展趨勢及我國排污許可設(shè)計(jì)思路

紀(jì)志博，王文杰*，劉孝富,2，田石強(qiáng)，許超,4，劉柏音，陳運(yùn)帷，邱文婷，羅鐳

1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京　1000122.北京師范大學(xué)環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京　1008753.湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，湖南 長沙　4100044.北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京　100875

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排污許可證發(fā)展趨勢及我國排污許可設(shè)計(jì)思路

紀(jì)志博1，王文杰1*，劉孝富1,2，田石強(qiáng)3，許超1,4，劉柏音1，陳運(yùn)帷1，邱文婷1，羅鐳1

1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京1000122.北京師范大學(xué)環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京1008753.湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，湖南 長沙4100044.北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京100875

摘要排污許可是控制污染物排放總量一種有效的制度。總結(jié)了發(fā)達(dá)國家和地區(qū)排污許可證制度的實(shí)施方式和特點(diǎn)：歐盟主要以綜合污染防治(IPPC)作為支柱法規(guī)，基于最佳可行技術(shù)(BAT)約束各成員國污染物排放量；日本的排污許可是根據(jù)不同行業(yè)和設(shè)施規(guī)定各種污染物的控制標(biāo)準(zhǔn)值，結(jié)合生產(chǎn)工藝和污水處理技術(shù)，最終決定污染物排放控制量；美國實(shí)行“基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”與“基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”相結(jié)合的NPDES(national pollutant discharge elimination system)排污許可體系?，F(xiàn)階段，我國的排污許可證制度主要采取總量控制與濃度控制相結(jié)合的方式，但在實(shí)施過程中存在國家總量控制與容量總量不銜接，行業(yè)污水處理技術(shù)限值與環(huán)境容量不匹配等問題。通過比較各發(fā)達(dá)國家排污許可證制度，并結(jié)合我國排污許可證制度的特點(diǎn)提出了設(shè)計(jì)思路與建議：以“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合為基本原則；結(jié)合目標(biāo)總量控制、行業(yè)總量控制和容量總量控制；采取源頭治理、全過程污染防控措施構(gòu)建我國排污許可證制度體系。

關(guān)鍵詞排污許可；總量控制；NPDES(national pollutant discharge elimination system)；排放標(biāo)準(zhǔn)；技術(shù)思路

20世紀(jì)50年代后期—70年代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家相繼發(fā)生了重大環(huán)境污染事件，環(huán)境問題日益突出。隨著人們對(duì)環(huán)境保護(hù)尤其是固定點(diǎn)源污染治理越來越重視，為解決面臨的諸多環(huán)境問題，美國、日本等發(fā)達(dá)國家開始以污染預(yù)防、常規(guī)性監(jiān)督管理和危機(jī)控制與救濟(jì)的理念作為指導(dǎo)思想，通過整合相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，構(gòu)建相關(guān)的環(huán)境管理體系[1]，排污許可證制度也應(yīng)運(yùn)而生。

經(jīng)過多年的發(fā)展，各國為保障排污許可證制度價(jià)值的時(shí)效性，通過立法的方式對(duì)其加以規(guī)范，并使排污許可成為排污者守法、維護(hù)自身合法權(quán)益的工具，環(huán)境管理的重要手段以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法管理環(huán)境問題的法律依據(jù)[2]。隨著科技的進(jìn)步及環(huán)境管理體系的建設(shè)，排污許可證制度日臻完善，并在許多歐洲國家及日本得到廣泛的認(rèn)可和應(yīng)用，美國也依據(jù)排污許可的環(huán)境保護(hù)價(jià)值制定了以國家污染物排放削減制度(national pollutant discharge elimination systems，NPDES)為核心的排污許可證制度體系。目前，排污許可證制度已然成為環(huán)境污染防治與管理的基本制度。

然而，我國現(xiàn)階段主要通過濃度控制和總量控制實(shí)現(xiàn)對(duì)點(diǎn)源污染的管控，尚未全面實(shí)施排污許可證制度。總量控制是指以控制一定時(shí)段內(nèi)、一定區(qū)域中所有排污單位排放污染物的總量為核心的環(huán)境管理方法體系[3]，但這種單一的總量控制要求并不足以應(yīng)對(duì)環(huán)境嚴(yán)重惡化的問題。同時(shí)，由于目前相關(guān)環(huán)境法規(guī)制度不完善，環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)環(huán)境管理制度之間銜接不足，我國在解決當(dāng)前環(huán)境污染問題上遇到瓶頸。筆者擬通過比較一些發(fā)達(dá)國家構(gòu)建相關(guān)制度的原則和方法，總結(jié)各發(fā)達(dá)國家排污許可體系建設(shè)與實(shí)施路線，以流域水體污染物排放控制為例，提出了我國構(gòu)建排污許可證制度的基本架構(gòu)與設(shè)計(jì)思路，以期為改善我國環(huán)境質(zhì)量、提高環(huán)境管理效力提供技術(shù)支撐。

1發(fā)達(dá)國家及地區(qū)排污許可證制度概況

20世紀(jì)70年代，瑞典最早開始應(yīng)用排污許可證制度[4]；同期，歐盟制定了《歐洲水法》；美國國會(huì)也于1972年通過了《聯(lián)邦水污染防治法》修訂案，第一次將NPDES許可證計(jì)劃作為國家水污染控制的工作中心；1977年10月日本環(huán)境廳向中央公害對(duì)策審議會(huì)提出了《關(guān)于水質(zhì)污染總量控制制度》的咨詢，并于1980年6月制定了總量控制標(biāo)準(zhǔn)[5]；1987年，美國國會(huì)對(duì)《清潔水法》(Clean Water Act，CWA)的《水質(zhì)法案》(Water Quality Act，WQA)進(jìn)行修訂，為NPDES的實(shí)施提供保障；2000年10月歐盟各成員國簽署了《歐盟水框架指令》，要求各國嚴(yán)格按照指令標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行水資源管理體系[6]。

1.1歐盟

歐盟的環(huán)境管理政策一般分為歐盟層面和成員國層面。歐盟層面指令規(guī)定了歐盟地區(qū)及某類污染源的環(huán)境目標(biāo)或污染物排放的管理要求，各成員國可在歐盟指令的基礎(chǔ)上，自主實(shí)施滿足指令要求的環(huán)境保護(hù)防控措施[7]。歐盟自1975年開始，致力于對(duì)歐洲各國水資源保護(hù)，并制定《歐洲水法》；在此基礎(chǔ)上于1996年通過了綜合污染防治(integrated pollution prevention and control，IPPC)指令。IPPC指令規(guī)定了對(duì)空氣、水和土壤的污染管理中能源的使用、廢物處理及事故防范等內(nèi)容，并對(duì)相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備實(shí)行操作許可認(rèn)證。IPPC的排污許可證制度要求歐盟各成員國基于最佳可行技術(shù)(BAT)降低污染物排放量。BAT作為排污限值和設(shè)施許可的基礎(chǔ)，綜合考量經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)鏈接和成本數(shù)據(jù)，從而使污染物的排放實(shí)現(xiàn)IPPC的目標(biāo)要求[8]。德國、英國等國遵循歐盟指令制定相應(yīng)水污染物排放總量控制管理方法后，使排入萊茵河的污廢水得到了處理，并取得一定的成效，充分說明歐盟排污許可證制度具有較高的實(shí)用性及可操作性[10]。

歐盟排污許可證制度的特點(diǎn)：1)基于最佳可行技術(shù)。歐盟的排污許可證制度以BAT指導(dǎo)文件中不同設(shè)備污染物的排放水平作為設(shè)置排污許可的條件。2)靈活的排放限值與許可期限。針對(duì)特殊的環(huán)境條件、工藝設(shè)備、成本效益等情況，歐盟允許排污許可證的排放限值存在暫時(shí)性偏離，這對(duì)鼓勵(lì)新興技術(shù)及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)起到很大的推動(dòng)作用。3)公眾參與。確保民眾在排污許可證審批過程中的參與權(quán)和排污許可證持證企業(yè)環(huán)境監(jiān)測結(jié)果的知情權(quán)。

1.2日本

日本采取污染物總量控制。水污染物總量控制始于1973年瀨戶內(nèi)海的《環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》。日本的總量控制策略是以廣域閉鎖性水域?yàn)閷?duì)象，以保護(hù)水環(huán)境、改善水質(zhì)為目標(biāo)的環(huán)境管理制度[9]。通過實(shí)施水質(zhì)總量減排措施，使污染極為嚴(yán)重的海域和河川的水質(zhì)得到了改善，惡臭現(xiàn)象減少，成功削減了相關(guān)水域的污染負(fù)荷量。在水污染物總量控制過程中，根據(jù)不同行業(yè)和不同設(shè)施(共215個(gè)大類)分別規(guī)定了各種污染物的控制標(biāo)準(zhǔn)濃度值(C值)，并由生產(chǎn)工藝和污染治理技術(shù)水平確定污染物允許排放量；然后由每個(gè)行業(yè)的C值和特定行業(yè)允許排水總量(日均允許排水量)計(jì)算各海域中各行業(yè)每年的污染物總量控制目標(biāo)值，并通過各行業(yè)處理技術(shù)決定其C值和總量目標(biāo)[10-12]。

日本總量控制目標(biāo)值的確定是一個(gè)“自下而上”、技術(shù)水平?jīng)Q定總量控制目標(biāo)的過程。區(qū)域總量控制目標(biāo)是由國家、地方和企業(yè)在技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，并充分考慮各地方和企業(yè)的執(zhí)行能力所提出的目標(biāo)控制量?？偭靠刂埔蟾髋盼燮髽I(yè)達(dá)到其所屬行業(yè)和設(shè)施類型的C值，并不涉及具體的減排任務(wù)。本質(zhì)上，日本的水污染物排放總量是種允許排放濃度和排放水量標(biāo)準(zhǔn)“乘積”的污染物排放量。

1.3美國

自20世紀(jì)以來，NPDES一直是美國河流、湖泊和近海水體水質(zhì)保護(hù)與恢復(fù)的主要法律基礎(chǔ)和重要手段。NPDES經(jīng)過30多年的相關(guān)立法、執(zhí)法及司法發(fā)展，已經(jīng)具備了相當(dāng)豐富的內(nèi)涵[13]。

美國NPDES許可證類型可分為個(gè)體許可證和一般許可證；個(gè)體許可證適用于不具有共性的單一企業(yè)點(diǎn)源污染排放的個(gè)體設(shè)施；而一般許可證是針對(duì)特定類型企業(yè)中具有共同要素的處理設(shè)施或在特定地理、行政區(qū)域里特定類別而設(shè)立的排放許可。美國國家環(huán)境保護(hù)局(US EPA)在CWA的授權(quán)下，可直接頒布和執(zhí)行NPDES許可，也可授權(quán)州、地區(qū)或部落相關(guān)部門執(zhí)行全部或部分的國家項(xiàng)目[14]。

美國NPDES許可證的實(shí)施需要滿足污染物處理技術(shù)要求和受納水體水質(zhì)條件，即基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(technology-based standards)和基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(water quality-based standards)。基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排放限值在國家廢水限制指導(dǎo)方針(ELGs)和最佳專業(yè)判斷(BPJ)基礎(chǔ)上發(fā)展而來，該標(biāo)準(zhǔn)旨在利用現(xiàn)有廢水處理技術(shù)使污染物達(dá)到允許排放的最低要求?；诩夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排放限值首先參照ELGs進(jìn)行制定，若某項(xiàng)污染物在ELGs中沒有相應(yīng)的排放限值或不在管理范圍內(nèi)時(shí)，可用BPJ確定其排放限值，包括現(xiàn)有最實(shí)用控制技術(shù)(BPT)、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)(BCT)和BAT。與基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排放限值相比，基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的排放限值則更為嚴(yán)格。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)主要由以恢復(fù)受污水體的指定用途為出發(fā)點(diǎn)的水體每日最大負(fù)荷(TMDL)計(jì)算所得[15]，即水體達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的條件下能承受的污染物的最大排放量以及污染物排放總量分配到各污染源的比例[16]。最后，通過水質(zhì)模型所得結(jié)果與基于人類健康的許可限值相結(jié)合，制定基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的排放限值。

對(duì)于排污許可的執(zhí)行與監(jiān)督，主要通過執(zhí)行監(jiān)測、強(qiáng)制執(zhí)行、公眾參與等方式進(jìn)行，執(zhí)行監(jiān)測與強(qiáng)制執(zhí)行是US EPA或各州相關(guān)部門監(jiān)督NPDES許可實(shí)施的主要手段。公眾參與是公民參與執(zhí)行過程許可法令的復(fù)審和評(píng)論，包括提供信息和社會(huì)交流、反映民主的基本價(jià)值、為環(huán)境決策的質(zhì)量和實(shí)施提供保障[17]，保障公眾參與也是美國主要環(huán)境法規(guī)之一[18]。

NPDES要求許可證持有者遵守《清潔水法》規(guī)定，使企業(yè)排水水質(zhì)達(dá)到各類出水限值、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、有毒污染物出水標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)等，并由此提出水污染排放許可限值和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。NPDES許可證適用于任何向美國流域水體排放的點(diǎn)源設(shè)施，并對(duì)污染物及受納水體的定義也做了明確的分類與規(guī)定。從排污許可證的監(jiān)管與實(shí)行來看，法律賦予NPDES許可證頒發(fā)機(jī)構(gòu)諸多權(quán)利和義務(wù)。CWA通過建立完善的法律機(jī)制，使US EPA和授權(quán)頒發(fā)NPDES許可證的各州、部落等享有廣泛的管理、檢查和監(jiān)督的權(quán)力，為NPDES許可證制度提供了法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

2我國排污許可證制度的發(fā)展及存在問題

我國部分城市于20世紀(jì)80年代中期開始探索并引入排污許可證這一環(huán)境管理制度，天津、蘇州、廈門等城市在排污申報(bào)的基礎(chǔ)上，向企業(yè)發(fā)放水污染物排放許可證；1988年，原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》；“九五”期間開始“自上而下”的污染物排放總量控制，并開始由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。2000年3月，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，地方環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，發(fā)放水污染物排放許可證，至此，從行政法規(guī)的層面上正式確立了水污染物排放許可證制度[19]；同年4月，《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府通過劃定主要大氣污染物排放總量控制區(qū)實(shí)施排污管理，我國從此開始建立以排污總量控制為目的的排污許可證制度[20]。2008年2月，修訂后的《水污染防治法》明確規(guī)定，國家實(shí)施排污許可證制度，標(biāo)志著我國排污許可證制度的發(fā)展進(jìn)入了實(shí)質(zhì)階段[21]；2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求完善污染物排放制度，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制；經(jīng)過多年的發(fā)展，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》以及2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》都對(duì)排污許可證制度作了原則上的規(guī)定，但仍存在與其他污染源管理核心制度銜接不夠，可操作性不足，未建立以固定點(diǎn)源為管理對(duì)象的污染源協(xié)同管理機(jī)制等問題[22-23]；2015年4月，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(水十條)明確提出全面推行排污許可、加強(qiáng)許可證管理等相關(guān)具體要求[24-25]。至此，國家開始開展國控重點(diǎn)污染源試點(diǎn)地區(qū)排污許可證核發(fā)工作，逐步建立并完善了覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可證制度。

比較國內(nèi)外排污許可證制度的發(fā)展歷程(圖1)可以看出，許多發(fā)達(dá)國家及地區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成比較完善的環(huán)境管理體系。

圖1　國內(nèi)外排污許可證制度發(fā)展歷程Fig.1　The development progress of emission permit system at home and abroad

由于我國對(duì)排污許可證制度的探索研究起步較晚，重視程度不夠，目前，仍在國家對(duì)污染物總量控制，企業(yè)污水處理技術(shù)水平排放限值控制以及流域與環(huán)境容量控制上存在著不匹配、交互不足等諸多問題：1)當(dāng)前排污許可體系不能滿足發(fā)展要求。我國目前的污染物總量控制是以指令性減排來實(shí)現(xiàn)排污總量控制與濃度控制管控目標(biāo)；排污許可證的頒發(fā)要求排污企業(yè)達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并符合有關(guān)重點(diǎn)污染物排放的總量控制要求[26]。2)適用范圍不完善。我國的排污許可證僅適用于企業(yè)事業(yè)單位，并不包含個(gè)體工商戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，對(duì)污染源和污染物的范圍規(guī)定也不完善。3)規(guī)范對(duì)象范圍較窄，對(duì)于其他非重點(diǎn)水體污染物要求不甚嚴(yán)格。我國排污許可證只強(qiáng)調(diào)針對(duì)污染物末端排放濃度、數(shù)量、排放方式、排放途徑等要素的評(píng)估和許可，對(duì)于決定和影響產(chǎn)污量的行業(yè)類型、原料類型、工藝類型、技術(shù)裝備水平以及產(chǎn)品類型要素等指標(biāo)過程許可內(nèi)容關(guān)注甚少，且未納入許可證執(zhí)行和監(jiān)管內(nèi)容[27]；由于末端治理忽略了技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性，也易造成裝得起、用不起的現(xiàn)象。4)缺乏相關(guān)法律制度銜接。我國雖然出臺(tái)了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》和《行政許可法》，但法律之間以及法律與法規(guī)之間明顯不協(xié)調(diào)，法律對(duì)排污許可證制度的定位不夠清晰[28]。5)監(jiān)督管控力度不足。我國的監(jiān)管和管理排污許可證并不嚴(yán)密，監(jiān)管措施定義模糊，法律手段制裁力度不夠，導(dǎo)致許可證條規(guī)的實(shí)施得不到有力的保障。

3我國排污許可核定思路及總體設(shè)計(jì)

“十三五”規(guī)劃提出以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，亟需實(shí)施排污許可證制度，為固定點(diǎn)源環(huán)境管理提供支撐與保障。通過對(duì)比借鑒各國排污許可證制度實(shí)施方式、法律支撐及適應(yīng)性等(表1)，結(jié)合我國排污許可證制度的特點(diǎn)與問題，從流域水污染物治理與管控角度出發(fā)，提出我國排污許可體系制定的設(shè)計(jì)思路。

表1　各國排污許可比較

3.1設(shè)計(jì)原則與方案

我國排污許可證制度設(shè)計(jì)思路是以“自上而下”的國家宏觀環(huán)境管理與“自下而上”以流域、行業(yè)企業(yè)為主的環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量及行業(yè)污染物排放限值的污染物排放管控措施相結(jié)合為基本原則，參照環(huán)境質(zhì)量、容量總量控制等目標(biāo)要求確定污染物排污許可量，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。同時(shí)，結(jié)合環(huán)境功能區(qū)劃、控制單元?jiǎng)澐?、社?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及水體污染物削減能力等相關(guān)因素，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性為執(zhí)行基礎(chǔ)，參考地區(qū)和企業(yè)的執(zhí)行能力，并考察、評(píng)估持證企業(yè)的排污處理工藝的技術(shù)水平，從而核定排污企業(yè)的污染物排放限值。在環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，可根據(jù)污染物治理標(biāo)準(zhǔn)及排污許可限值與環(huán)境質(zhì)量之間的響應(yīng)關(guān)系，以環(huán)境質(zhì)量約束排污許可量，進(jìn)而達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，充分體現(xiàn)對(duì)固定點(diǎn)源的事中事后管理及長效管理。

我國排污許可證制度方案可分為5步實(shí)施：1)需要對(duì)污染物來源、控制單元內(nèi)污染物排放及流域水體納污能力等排污現(xiàn)狀進(jìn)行分析，即通過水環(huán)境功能區(qū)劃確定流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測分析以確定當(dāng)前水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀；2)核查控制流域內(nèi)固定點(diǎn)源污染物排放總量、農(nóng)村和城鎮(zhèn)生活污水排放量，并依據(jù)排放污染物類別與總量控制標(biāo)準(zhǔn)選取控制因子，如工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)污水、規(guī)?；B(yǎng)殖場等排放的化學(xué)需氧量、氨氮等污染物，作為污染物排放限值控制要素；3)根據(jù)現(xiàn)階段“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“三同時(shí)”、“環(huán)境監(jiān)理”等各項(xiàng)環(huán)境管理制度對(duì)產(chǎn)排污企業(yè)生產(chǎn)工藝、污染物治理措施等進(jìn)行監(jiān)測評(píng)價(jià)，確定各企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)限值；4)當(dāng)基于排放標(biāo)準(zhǔn)的排污調(diào)控措施不能滿足控制流域水環(huán)境質(zhì)量要求時(shí)，則需要基于環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量確定的污染物排放限值，重新確定流域內(nèi)各企業(yè)排污許可證發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以流域水環(huán)境容量約束流域內(nèi)各排污企業(yè)的污染物排放；5)以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)限值作為環(huán)境監(jiān)控基準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)的污染物排放濃度、污染物排放總量及流域水環(huán)境質(zhì)量等進(jìn)行動(dòng)態(tài)環(huán)境監(jiān)控，建立環(huán)境監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)采取有效管控措施。此外，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物總量控制目標(biāo)，將流域允許納污量分配至控制流域內(nèi)各級(jí)行政區(qū)，明確各級(jí)行政區(qū)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)固定點(diǎn)源工業(yè)企業(yè)等的治理與管控。在制度銜接上，將排污許可證制度與各項(xiàng)環(huán)境管理制度有機(jī)結(jié)合，有針對(duì)性、集中地體現(xiàn)在每個(gè)排污單位的排污許可證上，約束企業(yè)的污染物排放行為，使污染物實(shí)現(xiàn)合理、合法地排放。通過排污許可證制度的建設(shè)，使污染物排放標(biāo)準(zhǔn)限值及水環(huán)境容量與國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、政策等有效結(jié)合，充分體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)污源頭及污染物排放全過程的防控與治理(圖2)。

圖2　我國排污許可體系設(shè)計(jì)思路Fig.2　The emission permit system design ideas of China

3.2基于行業(yè)排放限值的排污許可設(shè)計(jì)

基于行業(yè)排污限值的排污許可設(shè)計(jì)思路是依據(jù)行業(yè)總量控制發(fā)展而來的。行業(yè)總量控制是指通過最佳經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性評(píng)價(jià)，制定基于污染治理技術(shù)的污染物排放總量控制方案。在企業(yè)執(zhí)行層面上，通過實(shí)施基于行業(yè)排放限值的排污許可調(diào)控措施，將以達(dá)標(biāo)排放為目的的排污濃度控制升級(jí)為產(chǎn)污全過程防控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)污染物排放控制目標(biāo)。

基于行業(yè)排污限值的排污許可方案的實(shí)施是以現(xiàn)有的污染物處理技術(shù)為前提，綜合考慮生產(chǎn)工藝、污染治理措施等要求，進(jìn)而確定各相關(guān)企業(yè)的污染物排放限值的方法體系。對(duì)于排污許可證的發(fā)放，需對(duì)申請(qǐng)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地考察，以確定該企業(yè)排污出口位置、主要排放污染物類型及有毒污染物去向和排放時(shí)段、頻率等。同時(shí)，依據(jù)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“環(huán)境監(jiān)理”等環(huán)境管理制度，綜合評(píng)估生產(chǎn)工藝和污染物處理措施，根據(jù)不同的污染物種類和性質(zhì)，確定企業(yè)污染物排放限值。最后結(jié)合企業(yè)水資源利用方式，污染物處理技術(shù)、效率及成本等因素對(duì)排污限值進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性評(píng)價(jià)。當(dāng)污染治理措施技術(shù)可行、但經(jīng)濟(jì)不可行時(shí)，政府可根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)工藝、經(jīng)濟(jì)效益及產(chǎn)排污情況等進(jìn)行綜合評(píng)估，并施用相應(yīng)鼓勵(lì)措施，促使污染物得到優(yōu)先治理。同時(shí)，可根據(jù)企業(yè)資源利用水平以及生產(chǎn)工藝，鼓勵(lì)產(chǎn)排污企業(yè)合理利用資源、實(shí)行清潔生產(chǎn)、推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、淘汰落后工藝，從而達(dá)到污染物排放限值控制目標(biāo)。

3.3基于環(huán)境質(zhì)量-容量總量目標(biāo)的排污許可設(shè)計(jì)

當(dāng)行業(yè)污染處理技術(shù)的排放限值不能滿足流域環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境容量控制目標(biāo)時(shí)，則施用基于環(huán)境質(zhì)量-容量總量目標(biāo)的排污許可設(shè)計(jì)方案，約束流域內(nèi)各企業(yè)污染物的排放。在滿足流域環(huán)境質(zhì)量管理與水環(huán)境容量總量控制目標(biāo)上，實(shí)施以流域管理為主，結(jié)合水環(huán)境功能區(qū)劃與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量總量環(huán)境管理體系，規(guī)范控制流域內(nèi)的污染物排放總量，確定流域內(nèi)產(chǎn)排污企業(yè)污染物排放限值。

現(xiàn)行的容量總量控制主要是采用行政干預(yù)和人為管理的宏觀控制措施，將控制單元污染物排放總量控制在管理目標(biāo)規(guī)定的污染削減范圍內(nèi)。基于環(huán)境質(zhì)量-容量總量目標(biāo)的排污許可體系的設(shè)計(jì)，則要求參照更為嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)流域污染物排放量控制目標(biāo)。首先根據(jù)水體特征確定流域水功能區(qū)劃，并參照不同功能區(qū)域及相應(yīng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定流域水體污染程度。根據(jù)流域水體參數(shù)及水質(zhì)特征，利用相關(guān)的水環(huán)境計(jì)算模型對(duì)流域水體納污能力和污染物排放總量控制進(jìn)行核算，如熊風(fēng)等[29]利用維穩(wěn)態(tài)水質(zhì)模型(Thomas模型)計(jì)算不同條件下的有機(jī)物水環(huán)境容量；李克先[30]利用“徑流-納污能力”耦合模型對(duì)徑流資料匱乏區(qū)域的中小河流納污能力進(jìn)行了系統(tǒng)計(jì)算；閻非等[31]提出把排污口權(quán)重引入到水環(huán)境容量綜合模型等。此外，根據(jù)控制區(qū)域內(nèi)水環(huán)境容量及企業(yè)污染物排放總量，參照污染源的環(huán)境屬性與經(jīng)濟(jì)屬性，將流域污染物削減量具體分配到各固定污染點(diǎn)源。當(dāng)排污許可調(diào)控措施及行政管理決策等滿足經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性時(shí)，可對(duì)產(chǎn)排污企業(yè)發(fā)放排污許可證。對(duì)于已發(fā)證的企業(yè)，依據(jù)控制單元內(nèi)環(huán)境質(zhì)量要求，建立完善的環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)排污水平的環(huán)境監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)固定點(diǎn)源污染物排放的有效管控和預(yù)警。通過對(duì)污染企業(yè)實(shí)施更為嚴(yán)格的基于環(huán)境質(zhì)量-容量總量控制的標(biāo)準(zhǔn)限值，降低各污染源排污總量，實(shí)現(xiàn)控制單元內(nèi)污染物總量的調(diào)控，改善水環(huán)境質(zhì)量。

4結(jié)論與建議

我國排污許可證制度的設(shè)計(jì)，以國家宏觀環(huán)境管理與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量及行業(yè)污染物排放限值相結(jié)合為基本原則，并融入水環(huán)境功能區(qū)劃與控制單元?jiǎng)澐值乃枷?。通過劃定控制流域水生態(tài)功能分區(qū)，識(shí)別水體特征，劃分控制單元，建立涵蓋企業(yè)污染物排放限值和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的排污許可體系。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“環(huán)境監(jiān)理”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等環(huán)境管理制度，對(duì)排污企業(yè)的生產(chǎn)工藝、處理措施等進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，確定各行業(yè)、企業(yè)污染物排放限值，并對(duì)污染物治理措施和排放限值進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性評(píng)價(jià)分析。對(duì)于排污許可證的核發(fā)，首先施用行業(yè)排放限值對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行污染物總量控制，當(dāng)流域環(huán)境質(zhì)量及水環(huán)境容量仍不能滿足控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則施用基于環(huán)境質(zhì)量-容量總量控制劃定污染物排放限值，管控控制單元內(nèi)污染物的排放。對(duì)于已發(fā)放排污許可證的企業(yè)實(shí)施環(huán)境污染監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警，建立行之有效的環(huán)境監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建完善的排污許可證制度，為我國環(huán)境管理提供制度支撐。

通過對(duì)比借鑒各發(fā)達(dá)國家排污許可證制度，結(jié)合我國排污許可的特點(diǎn)與問題，對(duì)我國污染物排放許可體系提出三點(diǎn)建議。

(1)在排污許可體系建設(shè)上，進(jìn)一步研究和完善各級(jí)總量分配原則，充分考慮地區(qū)差異，確立科學(xué)合理的國家、省及城市總量控制指標(biāo)；在環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量控制的基礎(chǔ)上，完善總量核定、分配方法，加強(qiáng)對(duì)污染排放控制及技術(shù)體系規(guī)范的研究，建立環(huán)境容量與固定點(diǎn)源污染排放控制相結(jié)合，以點(diǎn)源環(huán)境管理為核心，與環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)相銜接的排污許可證制度，使之與環(huán)境質(zhì)量、容量總量控制掛鉤，充分發(fā)揮排污許可證制度在點(diǎn)源環(huán)境管理中的統(tǒng)領(lǐng)作用；在國控、省控、市控污染源監(jiān)測監(jiān)管基礎(chǔ)上，建立具有精細(xì)化管理能力的點(diǎn)源綜合監(jiān)管體系，擴(kuò)大污染物排放的種類及范圍，增加對(duì)氮磷等引起水體富營養(yǎng)化的水體污染物管控。

(2)在制度建設(shè)與執(zhí)行監(jiān)督上，積極制定排污許可證條例，完善配套的有關(guān)規(guī)定，對(duì)各級(jí)環(huán)境相關(guān)部門的責(zé)任與權(quán)利進(jìn)行有效分配；推動(dòng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性與污染物排放許可管理相結(jié)合，限制淘汰落后的生產(chǎn)技術(shù)，鼓勵(lì)發(fā)展應(yīng)用新技術(shù)；以排污許可證制度為基礎(chǔ)，整合、銜接、優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、環(huán)境監(jiān)理等相關(guān)管理制度，實(shí)施排污許可“一證式”管理，并將排污許可證制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度；與此同時(shí)，建立司法獨(dú)立、意見一致的環(huán)境法庭及裁決機(jī)構(gòu)，專門審理環(huán)境保護(hù)案件，監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行；積極推動(dòng)公眾廣泛參與及監(jiān)督，提高管理效率，建立公眾環(huán)境救濟(jì)與參與機(jī)制，從而進(jìn)一步加強(qiáng)污染源監(jiān)測和排污監(jiān)督。

(3)我國排污許可證制度的構(gòu)建，以完備的環(huán)境管理機(jī)制為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督效力，在總量控制、排污技術(shù)限值與環(huán)境質(zhì)量三者互為補(bǔ)充、互為基礎(chǔ)、互相依托的基礎(chǔ)上，制定適用于我國國情的排污許可證制度，從而實(shí)現(xiàn)流域污染物管控需求及生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

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Emission Permit System Development Trend and Thinking of Emission Permit Design in China

JI Zhibo1, WANG Wenjie1, LIU Xiaofu1,2, TIAN Shiqiang3, XU Chao1,4,LIU Baiyin1, CHEN Yunwei1, QIU Wenting1, LUO Lei1

1.Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China2.Ministry of Education Key Laboratory of Environmental Change and Natural Disaster, Beijing Normal University, Beijing 100875, China3.Hunan Research Academy of Environmental Sciences, Changsha 410004, China4.Academy of Disaster Reduction and Emergency Management, Beijing Normal University, Beijing 100875, China

AbstractThe emission permit system is an effective way to control the total amount of pollutants. The paper summarizes the modes and characteristics of the emission permit system of the developed countries and regions. The EU adopts IPPC as the supporting regulations and constraints emission reduction targets of member states based on the best available techniques (BATs). The emission permit in Japan has emission standards developed based on the pollutant total control, and determines the control standard values for various pollutants according to different industries and facilities and decides the emission control amount of pollutions on the basis of production processes and wastewater treatment technologies. The United States implements the national pollutant discharge elimination system(NPDES) emission permit system in combination of "water quality-based standards" and "technology-based standards". At the present, China′s emission permit system takes the model of the combination of total amount control and concentration control, with the problems of mismatching of the state′s total amount control, enterprises wastewater treatment technology limits and environmental capacity, etc. By comparing the emission permit systems in various foreign countries and in combination with the characteristics of China′s emission permits system, the design ideas and suggestions were proposed, including taking the combination of "top-down" and "down-top" as the basic principle, integrating targeted total amount control, industry total amount control and capacity total amount control, taking source control and whole-process pollution prevention and control measures to build China′s emission permit system.

Key wordsemission permit; total amount control; NPDES; discharge standard; technical route

收稿日期：2016-03-24

基金項(xiàng)目:污染物總量控制技術(shù)體系、績效評(píng)估、宣傳教育與信息平臺(tái)建設(shè)(2025003006)

作者簡介：紀(jì)志博(1992—)，男，碩士研究生，主要從事非點(diǎn)源污染控制、環(huán)境遙感應(yīng)用研究，jizb@craes.org.cn *責(zé)任作者：王文杰(1970—)，男，研究員，博士，主要從事區(qū)域生態(tài)評(píng)價(jià)與規(guī)劃、環(huán)境遙感應(yīng)用研究，wangwj@craes.org.cn

中圖分類號(hào):X322

文章編號(hào):1674-991X(2016)04-0323-08

doi:10.3969?j.issn.1674-991X.2016.04.048

紀(jì)志博，王文杰，劉孝富,等.排污許可證發(fā)展趨勢及我國排污許可設(shè)計(jì)思路[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào),2016,6(4):323-330.

JI Z B, WANG W J, LIU X F, et al.Emission permit system development trend and thinking of emission permit design in China[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2016,6(4):323-330.