開發(fā)區(qū)財政管理體制創(chuàng)新研究

史麗芳

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開發(fā)區(qū)財政管理體制創(chuàng)新研究

史麗芳

摘要：我國開發(fā)區(qū)建設(shè)形成了較大的規(guī)模，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，但隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，開發(fā)區(qū)在財政管理體制中的弊端逐漸彰顯，與時代發(fā)展越發(fā)不相適應(yīng)，阻礙了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。為此，本文首先介紹了開發(fā)區(qū)財政管理體制的基本原則，而后指出了開發(fā)區(qū)在財政管理體制方面存在的問題，并提出了財政管理體制創(chuàng)新措施。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)；財政管理體制；基本原則；問題；創(chuàng)新

一、財政管理體制確定基本原則

（一）財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則

合理確定開發(fā)區(qū)的財政收支范圍，并給予開發(fā)區(qū)一定的財權(quán)和事權(quán)，從而實現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，實現(xiàn)權(quán)責(zé)的有機統(tǒng)一。

（二）統(tǒng)籌兼顧、適當(dāng)傾斜的原則

對于財力，做到城區(qū)與開發(fā)區(qū)之間的合理分配，在確保城區(qū)財政支出的前提下，盡可能保證新增財力更多地向開發(fā)區(qū)財政傾斜，以實現(xiàn)開發(fā)區(qū)正常的資金收入。

（三）科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定、公平的原則

開發(fā)區(qū)收支的合理劃分應(yīng)充分考慮其經(jīng)濟發(fā)展階段、財政收支情況等實際，核定與之相適應(yīng)的基數(shù)，滿足開發(fā)區(qū)建設(shè)的最低之處需求，以從根本上提高開發(fā)區(qū)的財政積極性，實現(xiàn)其財政的平穩(wěn)較快增長。

二、開發(fā)區(qū)財政管理體制中存在的問題

（一）管理體制不完善，開發(fā)區(qū)綜合服務(wù)能力不足

1.財權(quán)與事權(quán)的不匹配

多數(shù)一級財政開發(fā)區(qū)在財權(quán)和事權(quán)的劃分中均存在一些不合理之處，如開發(fā)區(qū)承擔(dān)的義務(wù)中包含一些本該由市級承擔(dān)的義務(wù)，而市級卻承擔(dān)了本該由開發(fā)區(qū)承擔(dān)的義務(wù)，但不能得到相應(yīng)的財權(quán)，這難免對開發(fā)區(qū)的綜合服務(wù)能力造成一定的影響。

2.管理體制不利于開發(fā)區(qū)的發(fā)展

多數(shù)開發(fā)區(qū)采用的管理體制為縱向協(xié)調(diào)型管理體制，即開發(fā)區(qū)由市政府主導(dǎo)，通過設(shè)置管委會實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的管理工作。這種管理體制與條塊管理模式基本一致，對于管委會而言，其擁有的職權(quán)非常有限，束縛了管委會的工作創(chuàng)新能力。此外，開發(fā)區(qū)管委會受到多個部門的多重管理，權(quán)力重疊，易出現(xiàn)推諉扯皮問題，影響開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。如某些開發(fā)區(qū)財政收入歸市級所有，而開發(fā)區(qū)沒有財權(quán)，只能通過一定的資金申請程序獲得，申請周期長，嚴重影響了開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展。

（二）開發(fā)區(qū)留存收入減少，激勵機制不完善

開發(fā)區(qū)制定合理的財政體制主要考慮以下兩種因素：第一，市級的宏觀調(diào)控情況；第二，開發(fā)區(qū)本身的發(fā)展實際。與城區(qū)相比，開發(fā)區(qū)可在留存收入方面占有明顯的優(yōu)勢，即開發(fā)區(qū)可獲得較高的留存收入比例。但由于城市進一步發(fā)展和相關(guān)政策的要求，開發(fā)區(qū)財力逐漸歸于市級，且力度還有進一步加大的趨勢。同時，開發(fā)區(qū)事權(quán)范圍不斷擴大。開發(fā)區(qū)財政在激勵機制方面存在很多不足，需要投入較大的剛性支出，且該收入逐年增加，使得開發(fā)區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟的同時，也背負著較大的財政負擔(dān)。雖然經(jīng)濟發(fā)展速度較快，但經(jīng)濟發(fā)展成果卻不能有效分享，從而造成開發(fā)區(qū)的發(fā)展無法實現(xiàn)帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期目標。

（三）資金缺口巨大，資金需求壓力長期存在

1.建設(shè)資金缺乏

開發(fā)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要較大的投入，如沒有相應(yīng)的財權(quán)，只是通過申請程序獲得財政資金，管委會難免會出現(xiàn)資金不足問題，從而影響了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。我國某開發(fā)區(qū)在進行公路、綜合辦公大樓等項目建設(shè)過程中需要資金17億元，但通過財政和吸引社會資金的方式僅籌到8.6億元，建設(shè)資金僅籌到一半，嚴重影響了開發(fā)區(qū)的建設(shè)進程和經(jīng)濟發(fā)展。

2.國家政策調(diào)控導(dǎo)致融資困難

盡管某些開發(fā)區(qū)通過相關(guān)渠道設(shè)立了一些融資平臺，一般為向銀行貸款，或通過相關(guān)程序向上級申請資金，或通過出讓土地獲得資金，合理分配資金，進行相關(guān)項目的建設(shè)。若在上述融資的基礎(chǔ)上，仍存在資金缺口，可通過BT等方式來進一步籌集資金，以解決項目的資金缺口，但這種方式存在一個問題，即主體不明確，國家相關(guān)政策（清理融資平臺或改革重組）進一步限制了開發(fā)區(qū)的融資。由于貸款需要較多的手續(xù)，剛開始建設(shè)的企業(yè)項目建設(shè)受到資金的限制，需要改造的較大規(guī)模項目也缺少改造費用。

三、創(chuàng)新開發(fā)區(qū)財政管理體制的措施

（一）理順財權(quán)、事權(quán)劃分，保障高效運轉(zhuǎn)

合理劃分市級與開發(fā)區(qū)之間的財權(quán)和事權(quán)，對于推動開發(fā)區(qū)財政體制改革、促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。要解決市級與開發(fā)區(qū)在財權(quán)和事權(quán)之間的不匹配問題，必須嚴格按照法律原則，合理劃分市級與開發(fā)區(qū)在財權(quán)和事權(quán)的分配，科學(xué)確定開發(fā)區(qū)的財政支出范圍與責(zé)任。事權(quán)范圍明確后，細化財政的支出職責(zé)，以財權(quán)與事權(quán)相匹配為原則，保證開發(fā)區(qū)與市級責(zé)任明確化，以減輕由于開發(fā)區(qū)承擔(dān)較大事權(quán)范圍而增加的財政壓力。

結(jié)合某些開發(fā)區(qū)的先進管理經(jīng)驗，采用合理的行政管理體制，確定合理的區(qū)內(nèi)與區(qū)外關(guān)系?？刹捎贸菂^(qū)與開發(fā)區(qū)的聯(lián)合，兩者為兩個整體，但在同一領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)下，在開發(fā)區(qū)管委會設(shè)置一定數(shù)量的分支機構(gòu)，負責(zé)開發(fā)區(qū)各領(lǐng)域的經(jīng)濟、社會管理工作，這樣就可以全力進行開發(fā)區(qū)建設(shè)，也可使開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會有條不紊發(fā)展，同時杜絕了推諉扯皮問題的發(fā)生。對于規(guī)模較小的開發(fā)區(qū)，可采用市政府派出機構(gòu)對開發(fā)區(qū)進行經(jīng)濟社會管理，并賦予開發(fā)區(qū)一定的經(jīng)濟管理權(quán)限。

（二）建立激勵性財政體制

市級可在財政體制方面采取宏觀調(diào)控措施，但需要考慮到各開發(fā)區(qū)的具體行政管理體制，確定與各開發(fā)區(qū)相應(yīng)的財政管理體制。某些開發(fā)區(qū)并未實現(xiàn)“收入全留”，政府可出臺相關(guān)政策，給予開發(fā)區(qū)一定的特別政策，對于某些增長較快的稅種，可按一定比例在市級與開發(fā)區(qū)之間分配甚至全部分配給開發(fā)區(qū)，這樣可增強開發(fā)區(qū)的建設(shè)活力。此外，在支付領(lǐng)域確定激勵性制度，既要充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的發(fā)展建設(shè)積極性，又要結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，采取獎懲措施，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)較好發(fā)展。

（三）創(chuàng)新資金投入方式，增強開發(fā)區(qū)發(fā)展后勁

1.確定合理的資金撥付方式

對于我國多數(shù)開發(fā)區(qū)而言，財政資金在開發(fā)區(qū)建設(shè)中起著主導(dǎo)作用，因此，財政資金的撥付效率直接影響到開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。由于各開發(fā)區(qū)對資金的需求不同及發(fā)展階段不同等，因此，在撥付財政資金時應(yīng)考慮到這些因素，確定合理的撥付方式。

2.確定合理的財政資金撥付渠道，加快撥付速度

撥付財政資金時，需要確定合理的撥付渠道，以直接通過財政系統(tǒng)下?lián)転橐?，提高資金撥付速度。對于資金的撥付流程加以規(guī)范，資金撥付前，首先確定資金的用途等，從而確定資金的撥付多少、時間等。此外，還應(yīng)縮減資金撥付環(huán)節(jié)，簡化程序，提高撥付速度。

3.創(chuàng)新投融資模式

目前，中小企業(yè)普遍面臨“融資難”的問題，而入住開發(fā)區(qū)的企業(yè)多為中小企業(yè)，這些企業(yè)尚處于發(fā)展中階段，企業(yè)的發(fā)展需要大量的資金，因此，這些中小企業(yè)的發(fā)展受到了資金的限制。積極建立一系列融資平臺勢在必行，可通過投資公司來提供開發(fā)區(qū)的建設(shè)資金，通過相關(guān)優(yōu)惠政策積極吸引投資公司入住開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)內(nèi)進行建設(shè)。同時，也可通過第三方積極進行招商。通過股份合作模式，即開發(fā)區(qū)與第三方采取合作的方式，由雙方采取股份合作方式，雙方持有一定股份，按股劃分利益。

四、結(jié)束語

無論何種財政管理體制，隨著時代的發(fā)展，均會表現(xiàn)出一些與時代不相適應(yīng)的問題，因此，應(yīng)結(jié)合時代對財政的要求來確定合理的財政管理體制，以實現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會的較好發(fā)展。

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作者單位：（太原經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局）