更新城市

文‖《上海國資》記者 孫玉敏

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更新城市

文‖《上海國資》記者 孫玉敏

存量工業(yè)用地盤活和“城中村”改造是目前最為現(xiàn)實的路徑

特大城市新一輪土地管理新政持續(xù)發(fā)酵。

2016年初，上海市委發(fā)布《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），明確“資源環(huán)境底線約束更加趨緊，生態(tài)環(huán)境質量與市民期盼有較大差距”將成為上海市未來五年重點解決的問題。

《綱要》強調，“十三五”期間要嚴控建設用地規(guī)模。轉變土地利用方式，優(yōu)化用地結構，以盤活存量、功能融合、地上地下統(tǒng)籌為主要路徑，釋放發(fā)展空間。

“到2020年，全市規(guī)劃建設用地總量實現(xiàn)負增長，建設用地總量控制在3185平方公里內，現(xiàn)狀低效建設用地減量50平方公里?！?/p>

一方面是建設用地總量負增長，一方面是城市繼續(xù)發(fā)展的需求，業(yè)內專家指出，要破解矛盾，只有通過城市更新。

存量工業(yè)用地盤活和“城中村”改造是目前最為現(xiàn)實的路徑。

容量

在上海市約6340.5平方公里的土地面積中，在上海各大國企名下的工業(yè)用地，大概占到上?？偯娣e的1/10強。

2010年3月，上海市國資委制訂下發(fā)了《關于開展國有企業(yè)土地監(jiān)管情況專項檢查工作的意見》，對市國資委當時的52家出資監(jiān)管單位（共4180戶國有、國有控股企業(yè)），啟動專項檢查。重點檢查土地存量、位置、性質、用途、使用狀況以及地上建筑物等內容，并對各單位國有土地管理制度及其執(zhí)行情況進行檢查，全面了解企業(yè)在土地權證管理、轉讓審批、出租及抵押等方面的內控制度建設和執(zhí)行情況，以及企業(yè)土地操作管理中的違法違規(guī)問題查糾情況等。

紡織集團通過老廠房改造等方式，盤活了180萬平方米的舊廠房

專項檢查在2010年10月底結束。通過此次調查，上海國企土地家底基本摸清：52家出資監(jiān)管企業(yè)中，出讓土地占土地總量26.8%，劃撥土地占土地總量72.8%，另有少量集體使用權土地。

相關專家表示，盤活利用好這部分土地，對于盤活國資、改革重組等均具有重要意義?！耙驗榭偭枯^大，管起來本身就是效益。”

手中握有大量工業(yè)用地的國企，將面臨巨大的發(fā)展機會和空間。

事實上，不少有先見之明的國企已進行了多種嘗試。

2008年開始，上海儀電集團對旗下土地和房產進行了大規(guī)模市場化、專業(yè)化開發(fā)。

紡織集團亦通過老廠房改造等方式，盤活了180萬平方米的舊廠房、舊倉庫，創(chuàng)辦了55個園區(qū)，培育出M50、尚街LOFT、國際時尚中心等著名園區(qū)，成為滬上最具影響力與規(guī)模效應的文化創(chuàng)意園區(qū)“批量制造商”。

地產集團則憑借上海市政府功能性平臺定位，與各區(qū)縣合作，在改造當?shù)亍俺侵写濉敝校纬伞叭忠欢壜?lián)動開發(fā)模式”“顧村產城融合模式”等“城中村”改造模式。

上海儀電集團副總裁毛辰認為，盤活存量的重要性顯而易見，可行性也有?！耙ゾo進行。”

在毛辰看來，將原有工業(yè)土地通過產業(yè)調整、規(guī)劃調整、招商引資，最終達到城市更新、區(qū)域改變、能級提高、稅收增加等發(fā)展目標，這不僅是政府想做的，也是企業(yè)愿意做的。

“從現(xiàn)在的政策看，盤活存量是可行的?！泵綇娬{。

路徑

現(xiàn)實中，存量工業(yè)用地利用，有三種路徑。

最理想的方式是地塊重建，這也被稱為“正式更新”。這種方式可使閑置土地得到最為經濟高效的利用。但由于土地退出的制度困境原因，加上其他一些因素，這種方式并未成為主流。

第二種方式是改造，這是存量工業(yè)用地的過渡性方式，也被稱為“非正式更新”。改造方式或者是做研發(fā)、總部、辦公樓這樣圍繞工業(yè)的生產性服務業(yè)，也就是“2.5產業(yè)”；或者是不改變土地性質的出租，也就是一些文化創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)已采用的辦法。這是目前國企盤活工業(yè)用地的主要方式。這種方式下，土地使用并未達到最高的經濟效益，但比保持原狀好很多。

第三種可能是“保持原狀”。也就是土地繼續(xù)閑置。這是經濟效益最差的方式。

在國企手中的存量工業(yè)用地，要實現(xiàn)這三種方式的利用，通常有幾大路徑。

一是交給政府，拿補償金；二是自己利用，或出租或開發(fā)，開發(fā)需給政府補繳土地出讓金。

將土地使用權集中交給政府處理的辦法叫做“土地收儲”。政府收儲土地使用權后，按照城市規(guī)劃確定的土地用途和使用條件，經營性用地采取公開招拍掛方式，通過市場配置土地資源；或按照城市規(guī)劃確定的綠地、學校、醫(yī)院、道路等公益性用途進行建設。對于企業(yè)，按照原土地用途、建筑物價值評估得到補償后，還可以在收儲補償?shù)幕A上，按照土地儲備收益的一定比例再補償。

如果企業(yè)自己利用，在土地性質不變的情況下，企業(yè)可能只能自己持有。如果希望出售，就要先將工業(yè)用地變性為辦公用地、商業(yè)用地、研發(fā)用地等，然后依據(jù)當下同類地塊的市場價格和最初拿地成本的差額，也就是土地的升值部分，向政府補繳土地出讓金。

2014年3月，上海出臺兩項工業(yè)用地新政——《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）和《關于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》，前者針對已有的存量工業(yè)用地，后者則適用于新政后新供應的工業(yè)用地，兩份試行文件有效期均為兩年。

在土地收儲以外，政策給予企業(yè)兩個新的盤活途徑：區(qū)域整體轉型和有條件的零星開發(fā)。

區(qū)域整體轉型，主要是指工業(yè)用地變?yōu)檠邪l(fā)總部類用地，和商務辦公等經營性用地。在這個轉變過程中，可以按照城市規(guī)劃改變土地性質，企業(yè)付出的“成本”是存量地價，也就新的土地用途（如商業(yè)用地或研發(fā)總部類用地）地價與原工業(yè)用地剩余年期地價的差額。

其中，研發(fā)總部產業(yè)類用地的評估價，外環(huán)以外地區(qū)，不低于同地段工業(yè)用途基準地價的150%；外環(huán)內地區(qū)，不得低于同地段辦公用途基準地價的70%。也就是說，郊區(qū)外是工業(yè)用地的1.5倍；市內是商業(yè)用地的“7折”。研發(fā)總部通用類，同樣是不低于同地段辦公用途基準地價的70%。

為鼓勵產業(yè)轉型發(fā)展，《實施辦法》規(guī)定，工業(yè)用地轉型為研發(fā)總部產業(yè)類的，以自用為主，規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊（即104區(qū)塊）內轉型為通用類的，須持有70%以上物業(yè)，剩余部分可分割轉讓；轉為商務辦公用地類的，整體轉型區(qū)域內的開發(fā)單位須持有50%以上的物業(yè)產權自用，零星工業(yè)用地的開發(fā)單位須持有60%以上；轉型為教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老用地的，房屋不得分割轉讓。

《實施辦法》鼓勵多方參與、共建共享的開發(fā)機制，允許單一主體或聯(lián)合開發(fā)體采取存量補地價的方式自行開發(fā)，又規(guī)定對于采取收儲后公開出讓的工業(yè)用地，原土地權利人可以分享一定比例的土地收儲收益，并明確具體比例由區(qū)縣政府集體政策確定。

除了上述兩項政策，2014年至2015年，上海市政府還出臺了《上海市人民政府印發(fā)關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見的通知》《上海市城市更新實施辦法》《關于中國（上海）自由貿易試驗區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點意見》等多個文件，均支持低效存量工業(yè)用地變更用地性質，加快城市更新。

難題

上海市流通經濟研究所常務副所長汪亮發(fā)現(xiàn)，政策在實際推進過程中進展緩慢，獲得工業(yè)用地整體轉性成功的案例少之又少。

此中，利益平衡是難題。

因為一些區(qū)縣政府在多年前出讓工業(yè)用地使用權時價格偏低，而近幾年因為土地價格一路飚升，也相應影響到工業(yè)用地價格的上浮，若是讓用地企業(yè)通過用地性質變更補繳用地差價的方式自行按規(guī)劃開發(fā)，那么區(qū)縣財政便不能夠通過招拍掛的傳統(tǒng)方式，實現(xiàn)土地出讓的利益最大化。“是否有國有資產流失的嫌疑？”

出于這些考慮，汪亮表示，一些區(qū)縣政府開始考慮采取措施將存量土地重新收回。

他總結了區(qū)縣政府采取的三種措施：或是根據(jù)土地增值幅度，將土地回購儲備，再通過變更土地使用性質后，以招拍掛的方式予以出讓；或是通過嚴格控制用地企業(yè)的股權轉讓，限制用地企業(yè)邀約合作方組團開發(fā)，希望用地企業(yè)將土地交由政府回購；或是政府與企業(yè)之間博弈不能形成任何結果，將地塊暫且規(guī)劃為綠地。

汪亮認為，這些舉措，影響了用地企業(yè)的利益，也因此降低了企業(yè)的參與積極性，進而導致存量工業(yè)用地建設得不到優(yōu)化調整。

《上海國資》多方采訪亦發(fā)現(xiàn)，上海市政府激活存量用地的初衷雖好，政策也具針對性與操作性，但現(xiàn)實情況仍然相當復雜。

一些受訪對象告訴《上海國資》，與此前“退二進三”等政策相比，《實施辦法》實際提高了存量工業(yè)用地二次開發(fā)的成本?！皩τ阡N售和持有比例的規(guī)定，尤其是產業(yè)類研發(fā)總部要求100%持有自用，使得企業(yè)預期收益下降、資金成本增大。尤其是外環(huán)以內的產業(yè)類研發(fā)總部，要求補交的土地出讓金不低于同地段辦公用途基準地價的七成，實際并不利于外環(huán)內相關產業(yè)的產業(yè)升級和轉型。”

另有受訪對象告訴《上海國資》，國企手中的工業(yè)用地，雖然賬面成本不高，但由于國企承擔了大量人員調整成本，這部分調整成本在存量土地二次開發(fā)時需要計入，會使得其預期收益下降，打消土地更新念頭。

亦有受訪對象強調，目前上海商業(yè)、辦公類物業(yè)已出現(xiàn)飽和，市場面臨著巨大的挑戰(zhàn)，貿然入市會加大企業(yè)經營風險，而工業(yè)用地轉住宅用地的口子目前并未明確打開。這也使得存量土地擁有者對存量工業(yè)用地的更新積極性不高。

未來

專家表示，城市更新的關鍵，是調動存量土地擁有者加入更新大軍的積極性。

2016年3月，經過兩年試行，上海市規(guī)劃和國土資源管理局修訂完善了《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》和《關于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》，于4月1日起正式施行。這標志著上海度過土地新政試點運行階段，以工業(yè)用地為主要抓手的存量更新之路駛入快車道。

上海市規(guī)土局土地利用處處長魏子新表示，《實施辦法》通過明確存量補地價、物業(yè)持有率、公益性責任和低效閑置違法用地處置等管理事項，為不同轉型路徑制訂了詳細的開發(fā)機制和管理要求，以“引”“逼”結合的方式挖掘工業(yè)用地存量更新的內在動力。

《上海國資》比較前后兩份《實施辦法》發(fā)現(xiàn)，新修訂完善的《實施辦法》，細則更多，更具操作性，部分利益已明確讓渡給存量土地持有人。新《實施辦法》更鼓勵產業(yè)轉型發(fā)展，并將區(qū)縣作為土地節(jié)約集約利用的責任主體，要求閑置土地處置情況納入?yún)^(qū)縣政府考核內容。

比如，新《實施辦法》取消了“外環(huán)以內的產業(yè)類研發(fā)總部，要求補交的土地出讓金不低于同地段辦公用途基準地價的七成”的規(guī)定，對于產業(yè)類研發(fā)總部的評估價，不再區(qū)分內外環(huán)，而統(tǒng)一規(guī)定為“不得低于相同地段工業(yè)用途基準地價的150%”。研發(fā)總部通用類用地的市場評估地價，則仍要求“不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%”。

新《實施辦法》更明確土地價款繳納方式細則，提出“土地價款可以按照土地出讓合同約定，采取一次性付款或分期付款方式”。

對工業(yè)用地提高容積率的，原來規(guī)定按照不低于相同地段工業(yè)用途基準地價的市場評估價補繳土地價款，新《實施辦法》則明確“區(qū)縣政府可以根據(jù)產業(yè)類型和土地利用績效等情況，按照一定比例收取土地出讓價款，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產業(yè)轉型升級”，“應補繳的土地價款，可按照分期方式繳納，或在項目竣工后房地產登記前繳納，最長時間不得超過兩年”。

新《實施辦法》更明確了劃撥工業(yè)用地轉為出讓工業(yè)用地的，可按照“存量補地價”方式辦理劃撥轉出讓手續(xù)。

此外，新《實施辦法》還強化了以土地全生命周期管理為主要途徑的長效管理機制，一方面提出了按照工業(yè)用地全生命周期管理的有關規(guī)定，加強存量工業(yè)用地盤活開發(fā)管理，另一方面加大閑置、違法用地處置和查處力度，倒逼存量土地權利人實施盤活開發(fā)。比如明確提出，“區(qū)縣政府應按照有關規(guī)定，建立閑置土地處置的共同責任機制，區(qū)縣規(guī)劃土地管理部門應及時開展閑置土地調查和認定工作，制定閑置土地處置方案，經區(qū)縣政府批準后組織落實”。

“新《實施辦法》針對存量工業(yè)用地，提出統(tǒng)籌規(guī)劃、提質增效、利益平衡，更強調調動原土地權益人的積極性，健全利益平衡機制。這是建立在博弈和妥協(xié)基礎上的雙贏?！毕嚓P專家表示。