美國燃油消費(fèi)稅政策及啟示

蘇穗燕（ 中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院 ）

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美國燃油消費(fèi)稅政策及啟示

蘇穗燕
（ 中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院 ）

摘 要：美國政府長期監(jiān)控汽油和柴油消費(fèi)稅稅率變化，稅費(fèi)在汽油和柴油零售價(jià)中所占比例一直處于較低水平。美國各州征收的汽油和柴油稅費(fèi)水平存在較大差異，東部和西部沿海各州征收的汽油和柴油消費(fèi)稅稅率普遍較高，中南部和油氣生產(chǎn)州的汽油稅費(fèi)相對(duì)較低。聯(lián)邦政府和各州政府的征收環(huán)節(jié)也各不相同。中美兩國國情不同，中國成品油消費(fèi)稅制度改革，可借鑒與參考美國燃油消費(fèi)稅征管做法：1）將成品油消費(fèi)稅調(diào)整為中央和地方共享稅；2）將成品油消費(fèi)稅征收調(diào)整至零售環(huán)節(jié)；3）建立成品油消費(fèi)稅稅率調(diào)整機(jī)制；4）加強(qiáng)中央和地方兩級(jí)政府稅收征收管理體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：美國；燃油消費(fèi)稅；汽油柴油消費(fèi)稅；稅率稅費(fèi)

隨著營業(yè)稅改征增值稅的全面完成，曾經(jīng)作為地方稅收主體稅種的營業(yè)稅將不復(fù)存在。由于地方主體稅種缺失，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的矛盾日益突出。為增加地方政府的財(cái)政收入，國內(nèi)許多專家學(xué)者提出將消費(fèi)稅由中央稅改為地方的主體稅種。根據(jù)剛剛公布的《“十三五”規(guī)劃綱要》，國家將在“十三五”期間對(duì)消費(fèi)稅制度進(jìn)行改革。中國的消費(fèi)稅稅目中，成品油消費(fèi)稅改革涉及面廣，受到廣泛關(guān)注。美國燃油消費(fèi)稅征收已久，聯(lián)邦、各州都可對(duì)燃料類特定商品征收消費(fèi)稅，并且在稅收政策、稅率稅費(fèi)、征收環(huán)節(jié)等方面的規(guī)定均有所不同，值得中國的成品油消費(fèi)稅改革借鑒與參考。

1 美國的燃油消費(fèi)稅

1.1 消費(fèi)稅在美國的地位逐漸下降

美國的消費(fèi)稅（Excise Tax）始于1789年，作為政府針對(duì)特定商品或勞務(wù)所征收的稅，曾是美國聯(lián)邦政府最早征收的兩個(gè)稅種之一，在美國聯(lián)邦稅收收入中占重要地位。但隨著個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅的興起，消費(fèi)稅在美國的地位逐漸下降，近10年來美國的消費(fèi)稅占稅收總額的比例不到4%（見表1），已變?yōu)槊绹鴩鴥?nèi)稅收的輔助稅種。

美國從1919年開始征收燃油消費(fèi)稅，是較早征收燃油消費(fèi)稅的國家。作為消費(fèi)稅的重要稅目，燃料類消費(fèi)稅主要包括汽油、柴油、煤油、航空燃料、液化石油氣、壓縮天然氣、混合燃料等。燃料類消費(fèi)稅采用從量定額征收的方式。消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，包含在燃料商品（例如汽油或柴油）的零售價(jià)格中，稅款最終由消費(fèi)者承擔(dān)。

表1 2005-2014年美國的消費(fèi)稅占總稅收的比例

表2 2015年美國與歐亞地區(qū)主要國家的汽柴油稅負(fù)對(duì)比

1.2 實(shí)行低汽柴油稅收政策

汽油和柴油零售價(jià)格主要由原油成本、煉制成本、銷售和運(yùn)輸成本以及稅費(fèi)四部分組成。在英美等發(fā)達(dá)國家，汽柴油的原油成本、煉制成本、銷售和運(yùn)輸成本完全由市場自動(dòng)調(diào)節(jié)，各國政府征收的稅費(fèi)高低成為影響汽油和柴油價(jià)格的主要因素。2015年，美國的汽油和柴油稅前零售價(jià)格分別為1.951美元/加侖和2.169美元/加侖，與歐亞等地區(qū)主要國家汽油和柴油的稅前零售價(jià)格相差并不大，但由于政府所征收的汽油和柴油稅費(fèi)較低，美國的汽油和柴油市場零售價(jià)格遠(yuǎn)低于英、法、德等國。2015年，美國的汽油和柴油零售價(jià)格中稅費(fèi)所占比例為20%（見表2），英國、法國和德國的汽油稅費(fèi)在零售價(jià)中的占比都超過60%，柴油稅費(fèi)占比都超過50%，韓國的汽油稅費(fèi)和柴油稅費(fèi)在零售價(jià)中的占比都超過50%，日本的汽油稅費(fèi)在零售價(jià)中的占比接近50%，日本的柴油稅費(fèi)在零售價(jià)中的占比為35%。

由于美國政府長期監(jiān)控汽油和柴油消費(fèi)稅稅率變化，稅費(fèi)在汽油和柴油零售價(jià)中所占比例一直處于較低水平。例如，1997年，美國政府規(guī)定聯(lián)邦汽油消費(fèi)稅稅率為0.184美元/加侖，柴油消費(fèi)稅稅率為0.244美元/加侖，2015年這兩項(xiàng)消費(fèi)稅稅率維持不變。雖然每年美國各州對(duì)征收的汽柴油消費(fèi)稅稅率都有所調(diào)整，但幅度并不大。2015年，美國各州汽油消費(fèi)稅平均稅率為0.2088美元/加侖，比2000年增長4.6%，同期汽油價(jià)格上漲63.6%；柴油消費(fèi)稅平均稅率為0.2021美元/加侖，比2000年增長1.3%，同期柴油價(jià)格上漲81.5%（見表3）。

1.3 各州汽柴油稅費(fèi)政策差異較大

根據(jù)美國相關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦、各州都可對(duì)燃料類特定商品征收消費(fèi)稅，各州及市縣地方政府還可征收其他稅費(fèi)，因此，美國的汽油和柴油等燃料的零售價(jià)格中包含了聯(lián)邦消費(fèi)稅、州消費(fèi)稅以及州（市縣）其他稅費(fèi)。其中，美國聯(lián)邦政府對(duì)汽油和柴油等燃料采用全國統(tǒng)一的消費(fèi)稅稅率；各州則根據(jù)州法律和法規(guī)，自行確定汽油和柴油消費(fèi)稅稅率水平和征收環(huán)節(jié)；各州及市縣地方政府征收的其他稅費(fèi)種類較多，各不相同，主要包括銷售稅、油品檢驗(yàn)費(fèi)、地下儲(chǔ)油罐費(fèi)、環(huán)境稅和污染稅等。

表3 美國聯(lián)邦和州政府的汽柴油消費(fèi)稅稅率

根據(jù)美國石油學(xué)會(huì)公布的美國各州汽柴油稅費(fèi)報(bào)告，2015年，美國全國的汽油和柴油平均稅費(fèi)分別為0.4799美元/加侖和0.5378美元/加侖（見表4）。聯(lián)邦政府征收的汽油和柴油消費(fèi)稅在美國各州相同，汽油消費(fèi)稅稅率為0.184美元/加侖，柴油消費(fèi)稅稅率為0.244美元/加侖，在每加侖汽油和柴油稅費(fèi)收入中，聯(lián)邦政府的稅收收入均低于州和地方政府，汽油消費(fèi)稅占全部稅費(fèi)的38%，柴油消費(fèi)稅占全部稅費(fèi)的45%；美國各州征稅的汽油消費(fèi)稅平均為0.2088美元/加侖，占全部稅費(fèi)的44%，柴油消費(fèi)稅平均為0.2021美元/加侖，占全部稅費(fèi)的38%；在各州征收的其他稅費(fèi)中，汽油平均為0.0871美元/加侖，占全部稅費(fèi)的18%，柴油為0.0916美元/加侖，占全部稅費(fèi)的17%。

表4 2015年美國汽油和柴油稅費(fèi)　單位：美元/加侖

盡管美國采用全國統(tǒng)一的聯(lián)邦汽油和柴油消費(fèi)稅稅率，但由于各州的汽油和柴油消費(fèi)稅稅率不同，加上有其他另征稅費(fèi)，因此，美國各州征收的汽油和柴油稅費(fèi)水平存在較大差異（見圖1）。美國東部和西部沿海各州征收的汽油和柴油消費(fèi)稅稅率普遍較高。例如，賓夕法尼亞、紐約、華盛頓等州的汽油稅費(fèi)都超過0.60美元/加侖（見表5），遠(yuǎn)高于美國全國的平均水平。而美國中南部和油氣生產(chǎn)州的汽油稅費(fèi)相對(duì)較低，阿拉斯加、新澤西、南卡羅來納等州的汽油稅費(fèi)均不到0.40美元/加侖。在美國50個(gè)州中，賓夕法尼亞州的汽油和柴油稅費(fèi)水平最高，比稅費(fèi)水平最低的阿拉斯加州高出一倍之多。另外，各州對(duì)汽油和柴油所征收的稅費(fèi)內(nèi)容不盡相同，例如，賓夕法尼亞州對(duì)汽油和柴油不征收州汽油和柴油消費(fèi)稅，而是用其他稅費(fèi)代替。

圖1 2015年美國各州汽油稅費(fèi)構(gòu)成情況

表5 2015年美國部分州的汽柴油稅費(fèi)構(gòu)成　單位：美元/加侖

1.4 美國聯(lián)邦政府和各州政府的汽柴油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)有所不同

在對(duì)燃油征收消費(fèi)稅時(shí)，美國聯(lián)邦政府和各州政府的征收環(huán)節(jié)各不相同。

聯(lián)邦政府規(guī)定的燃油消費(fèi)稅征收對(duì)象主要包括汽油、柴油、煤油、機(jī)油、航空燃料、液化石油氣、壓縮天然氣、醇類燃料、混合燃料等。美國聯(lián)邦法律對(duì)燃油消費(fèi)稅的每個(gè)子稅目都詳細(xì)規(guī)定了征收對(duì)象、征收環(huán)節(jié)、納稅人以及繳稅期限等內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)邦法律，燃料消費(fèi)稅的征收采用多環(huán)節(jié)征收而非單一環(huán)節(jié)征收，不同征收對(duì)象的征收環(huán)節(jié)也有所不同，汽油、柴油和煤油的消費(fèi)稅征收主要在油氣儲(chǔ)存庫（站）、煉廠、進(jìn)口、油氣管道或油輪、批發(fā)和零售等環(huán)節(jié)；特殊燃料（例如天然氣、乙醇等）的消費(fèi)稅征收則主要在零售環(huán)節(jié)。美國聯(lián)邦燃油稅的納稅人主要包括煉廠、油氣儲(chǔ)存庫（站）、分銷商、進(jìn)口商、混合燃料的生產(chǎn)商、油氣管道運(yùn)營商、油輪運(yùn)營商等。消費(fèi)稅的納稅人必須按季度填報(bào)“720”表繳納消費(fèi)稅，申報(bào)期限分別為4月30日（申報(bào)1、2、3月）、7月31日（申報(bào)4、5、6月）、10月31日（申報(bào)7、8、9月）以及次年1月31日（申報(bào)10、11、12月）。

根據(jù)美國相關(guān)法律，各州可自行確定汽油和柴油消費(fèi)稅稅率和征收方式，因此美國各州的汽油和柴油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)不盡相同。多數(shù)州主要在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)征收汽油、柴油消費(fèi)稅，也有部分州在煉廠、銷售和進(jìn)口等多環(huán)節(jié)征收汽油、柴油消費(fèi)稅。例如，紐約州的法律規(guī)定，在全州銷售汽油和柴油須繳納燃油消費(fèi)稅，生產(chǎn)、進(jìn)口（包括從其他州購入）汽油或柴油時(shí)征收消費(fèi)稅，在征收消費(fèi)稅的同時(shí)還要征收石油營業(yè)稅。

2 對(duì)中國成品油消費(fèi)稅改革的啟示與建議

美國燃油消費(fèi)稅經(jīng)過近百年的發(fā)展，形成了較為完善的燃油消費(fèi)稅征管體系。中美兩國國情不同，中國成品油消費(fèi)稅制度改革，可借鑒與參考美國燃油消費(fèi)稅征管的做法。

2.1 將成品油消費(fèi)稅調(diào)整為中央和地方共享稅

目前，中國的成品油消費(fèi)稅是中央稅，由國稅部門征收。未來中國的成品油消費(fèi)稅改革可參考美國的做法，將成品油消費(fèi)稅改為中央與省市（自治區(qū)）兩級(jí)政府的共享稅，成品油消費(fèi)稅收入在中央與省市（自治區(qū)）地方政府之間按一定比例分配，可參照增值稅分成做法，中央和地方五五分配，或者分配給地方政府更高的比例。

2.2 將成品油消費(fèi)稅征收調(diào)整至零售環(huán)節(jié)

中國的成品油消費(fèi)稅由國稅部門在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，納稅人是煉油企業(yè)。對(duì)于煉油企業(yè)，以消費(fèi)稅作為稅基征收的增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加，加重了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。另外，由于中國的煉油企業(yè)分布不均衡，個(gè)別省市（自治區(qū)）沒有煉油企業(yè)，將成品油消費(fèi)稅調(diào)整為中央和地方共享稅后，如果仍在煉廠環(huán)節(jié)征收成品油消費(fèi)稅，沒有煉油企業(yè)的省市（自治區(qū)）將面臨成品油消費(fèi)稅的缺失，因此，中國的成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的改革可考慮由生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)。

2.3 建立成品油消費(fèi)稅稅率調(diào)整機(jī)制

目前，中國的成品油消費(fèi)稅稅率由國家統(tǒng)一制定，不定期進(jìn)行調(diào)整。未來成品油消費(fèi)稅稅率改革可考慮由中央稅和地方稅兩部分組成，其中，由國家確定全國統(tǒng)一的中央成品油消費(fèi)稅稅率，中央成品油消費(fèi)稅水平應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，不宜根據(jù)成品油價(jià)格變化頻繁調(diào)整；同時(shí)可考慮給予各省市（自治區(qū)）地方政府一定的權(quán)限，地方政府在國家規(guī)定的范圍內(nèi)確定成品油地方消費(fèi)稅稅率。

2.4 加強(qiáng)稅收征管體系建設(shè)和配套措施

目前，中國的成品油消費(fèi)稅主要在煉廠環(huán)節(jié)征收，征管辦法簡單易行。如果將成品油消費(fèi)稅改為中央與地方共享稅，征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，則將會(huì)有更多的零售企業(yè)成為消費(fèi)稅的納稅人，稅收征管難度將增加，目前的征管體制、征管辦法和征管手段都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，因此，必須加強(qiáng)中央和地方兩級(jí)政府稅收征收管理體系建設(shè)。

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編 輯：陳治君

編 審：夏麗洪

收稿日期：2016-04-13

Fuel oil excise tax policy in the United States

SU Suiyan
（CNPC Economics & Technology Research Institute）

Abstract：The U.S. government has monitored the changes of gasoline and diesel excise tax rates for long term； the proportion of the tax in the retail price of gasoline and diesel has been in a low level. The great diference exist in imposing gasoline and diesel excise tax and fees between American states， higher in the coastal states in the East and West and lower in the Southcentral states and those states where oil and gas are produced. The imposing process is diferent between the federal government and state governments. In spite of the diferent national conditions， the experiences of the United States can be references to China's oil excise tax system reform as the follows:1） oil excise tax can be adjusted to the sharing tax of central and local government；2） oil excise tax can be imposed in retail； 3） oil excise tax adjustment mechanism can be established； 4） the central and local tax management system construction can be strengthened.

Key words：the United States； fuel excise tax policy； gasoline and diesel excise tax； rate of taxes and fees