中期財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算管理制度改革

任偉峰 單文濤

中期財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算管理制度改革

任偉峰 單文濤

為深化預(yù)算管理制度改革，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，需要改變傳統(tǒng)年度預(yù)算，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。本文首先闡述中期財(cái)政規(guī)劃的基本內(nèi)容，然后分析當(dāng)前年度預(yù)算存在的問題和中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施意義，最后提出實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的對策建議。

預(yù)算管理制度；年度預(yù)算；中期財(cái)政規(guī)劃

中期財(cái)政規(guī)劃是我國"深化預(yù)算管理制度改革，改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的重要舉措之一。財(cái)政部于2015年4月3日，印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（財(cái)預(yù)[2015]43號），明確中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的必要性、總體思路、主要內(nèi)容和組織實(shí)施辦法。中期財(cái)政規(guī)劃與部門預(yù)算相結(jié)合，將對我國的預(yù)算管理體系和部門預(yù)算編制產(chǎn)生重大影響。

一、中期財(cái)政規(guī)劃概述

中期財(cái)政規(guī)劃，是一種將預(yù)算收支的安排超過一個(gè)年度的財(cái)政計(jì)劃，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，世界上眾多發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和發(fā)展中國家積極探索預(yù)算制度改革，并于20世紀(jì)中后期，創(chuàng)立的一項(xiàng)改革措施，其核心理念是改變年度預(yù)算的管理體制，指導(dǎo)政府科學(xué)理財(cái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上已有超過70％的國家實(shí)施了中期財(cái)政規(guī)劃。當(dāng)前我國推出的中期財(cái)政規(guī)劃改革，在國際社會，又被稱為"中期預(yù)算框架”或"中期支出計(jì)劃”。在國際貨幣基金組織的《財(cái)政透明度手冊》（2007）中，對中期財(cái)政規(guī)劃的定義是：“中期預(yù)算框架，如果能得到嚴(yán)格實(shí)施，不僅可以說明維持現(xiàn)行政策對國家收支的影響，而且還有助于控制推出的新政策，并對一年以上的預(yù)算實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤。它為增進(jìn)行政部門責(zé)任的透明度提供了依據(jù)，并為編制以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算奠定了必要基礎(chǔ)?！?/p>

作為中期預(yù)算的一種過渡性改革措施，我國推行的中期財(cái)政規(guī)劃要求，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，結(jié)合社會政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，考慮基期年度的社會發(fā)展情況，預(yù)測未來3～5年經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展態(tài)勢和主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，在國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策下，進(jìn)一步預(yù)測未來3～5年的財(cái)政收入和支出情況，在科學(xué)預(yù)判財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究財(cái)政收支政策，分析現(xiàn)行收支政策問題，制定財(cái)政收入和支出改革方案，并進(jìn)行綜合平衡，在保持財(cái)政主要政策相對穩(wěn)定的前提下，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃向中期預(yù)算的平衡過渡。

中期財(cái)政規(guī)劃規(guī)劃期的長短，以三至五年為宜，實(shí)踐中各國以制訂三年期預(yù)算收支計(jì)劃的居多，我國中期財(cái)政規(guī)劃的規(guī)劃期也是三年。簡單說，就是將預(yù)算安排的時(shí)間從一年擴(kuò)展到三年，按照三年滾動(dòng)方式編制規(guī)劃，每年向前延伸一年，在時(shí)間上實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)管理。在三年期的財(cái)政規(guī)劃中，每一年的規(guī)劃都約束指引對應(yīng)年度的預(yù)算。在編制三年財(cái)政規(guī)劃時(shí)，各部門可以在預(yù)算年度執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支預(yù)算最新情況，結(jié)合財(cái)政支出上限對后兩年規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)添加一個(gè)新的下一年度，形成一輪新的中期規(guī)劃，使規(guī)劃內(nèi)容適應(yīng)實(shí)際情況的變化。

在全國范圍內(nèi)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃前，財(cái)政部就積極探索改革試點(diǎn)，在全國選擇部分地區(qū)推動(dòng)制訂中期滾動(dòng)預(yù)算。2009年，河北、河南焦作市、安徽蕪湖縣成為全國首批進(jìn)行中期滾動(dòng)預(yù)算的試點(diǎn)地區(qū)，在試點(diǎn)成功實(shí)施的基礎(chǔ)上，很多地方又積極開展了項(xiàng)目庫試點(diǎn)，這些試點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、年度預(yù)算管理制度存在的問題

（一）與國家長期規(guī)劃結(jié)合不緊密，導(dǎo)致政府短期行為

財(cái)政預(yù)算源于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，而在年度預(yù)算下，對宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測僅局限于一年，使得年度預(yù)算在編制與執(zhí)行中，具有一定的臨時(shí)性和隨意性，對未來可能發(fā)生的收支變化因素考慮不足，重大改革政策難以在預(yù)算中做長遠(yuǎn)考慮，預(yù)算編制也與政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃脫節(jié)，難以避免政府的短期行為，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外，許多政府支出項(xiàng)目是跨年度執(zhí)行的，只制訂年度預(yù)算，根本不適應(yīng)跨年執(zhí)行的實(shí)際情況，導(dǎo)致資金安排缺乏前瞻性和可持續(xù)性，尤其在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)往往難以有效發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的作用。

（二）預(yù)算約束力弱，影響財(cái)政支出績效

各部門在編制年度預(yù)算時(shí)，要較多考慮以往年份實(shí)際發(fā)生的支出，一旦當(dāng)年預(yù)算未完成很可能會影響到部門或單位未來年度可支配的財(cái)政資源，但政府預(yù)算支出進(jìn)度受到多種因素的影響，不可控的市場環(huán)境等各種不確定性因素都可能導(dǎo)致預(yù)算支出進(jìn)度的變化，當(dāng)原計(jì)劃的支出水平可能被降低時(shí)，資金使用單位或部門在年末時(shí)，通常會采取的做法是，不再根據(jù)項(xiàng)目支出需要合理用款，而是為完成預(yù)算進(jìn)度集中花錢，導(dǎo)致預(yù)算資金低效率配置，削弱了政府預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性。如果能夠突破年度預(yù)算的局限性，在編制預(yù)算時(shí)，綜合考慮政府很多項(xiàng)目跨年度執(zhí)行的實(shí)際情況，只要在項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)完成支出進(jìn)度，就不會影響到未來預(yù)算的安排，不會影響預(yù)算執(zhí)行單位今后年度的可支配財(cái)政資源，那么就有望在很大程度上緩解各部門、單位在年末集中花錢的問題。

三、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的重要意義

中期財(cái)政規(guī)劃，從表面上看是將政府的收支預(yù)算從一年延長到三年，但實(shí)際上，他并不是簡單的時(shí)間上的延伸，他是為彌補(bǔ)年度預(yù)算存在的不足，在分析預(yù)測未來重大財(cái)政收支情況的基礎(chǔ)之上，結(jié)合政策目標(biāo)，涵蓋更多內(nèi)容，從多個(gè)角度和內(nèi)容上對年度預(yù)算的補(bǔ)充。在中期財(cái)政規(guī)劃的三年規(guī)劃內(nèi)容中，以第一年規(guī)劃的內(nèi)容為基礎(chǔ)形成當(dāng)年預(yù)算，財(cái)政規(guī)劃的后兩年內(nèi)容對應(yīng)以后兩個(gè)年度的預(yù)算，是在后兩年規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整形成的。而且，后兩年的規(guī)劃是具有預(yù)算性質(zhì)的規(guī)劃，必須在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化調(diào)整才能轉(zhuǎn)化為當(dāng)年度的預(yù)算。

中期財(cái)政規(guī)劃，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期制訂財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策由當(dāng)年收支平衡向跨年度平衡的轉(zhuǎn)變，在制訂三年滾動(dòng)規(guī)劃時(shí)，通過充分研究規(guī)劃期內(nèi)的重大財(cái)政收支，重要政策的項(xiàng)目目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價(jià)辦法，增強(qiáng)中期規(guī)劃對年度預(yù)算執(zhí)行的約束力，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和前瞻性，促進(jìn)政府施政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和提高財(cái)政資金使用績效。

四、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的對策建議

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是當(dāng)前我國預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容?？茖W(xué)編制中期財(cái)政規(guī)劃，既需要深化財(cái)政制度內(nèi)部改革，也需要跟進(jìn)外部配套措施。

（一）科學(xué)編制中期財(cái)政規(guī)劃

中期財(cái)政規(guī)劃的順利實(shí)施，必須以科學(xué)編制規(guī)劃內(nèi)容為前提，以三年為周期編制中期財(cái)政規(guī)劃和部門預(yù)算中期規(guī)劃，并逐年向前滾動(dòng)。在三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容的編制中，每一年的規(guī)劃內(nèi)容對應(yīng)一年的財(cái)政預(yù)算，并約束指引對應(yīng)年度的預(yù)算。首先根據(jù)第一年規(guī)劃內(nèi)容制訂當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最新形勢，結(jié)合財(cái)政收支的實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整后兩年規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上添加一年新的規(guī)劃，形成一輪新的三年財(cái)政規(guī)劃。具體在編制時(shí)，為使三年滾動(dòng)規(guī)劃科學(xué)可靠，既要預(yù)判部門總體收支，又要研究影響重大的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，逐步建立起一套動(dòng)態(tài)優(yōu)化的調(diào)整機(jī)制。

（二）做好規(guī)劃間的銜接

三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃的編制，不是毫無依據(jù)的孤立規(guī)劃，各部門在編制規(guī)劃內(nèi)容前，應(yīng)首先制訂部門的中長期發(fā)展規(guī)劃，明確事業(yè)領(lǐng)域的中長期發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向，財(cái)政規(guī)劃既要與社會發(fā)展及國家宏觀調(diào)控重要政策相銜接，也要與國民經(jīng)濟(jì)重大財(cái)政收支項(xiàng)目和行業(yè)規(guī)劃指標(biāo)相銜接，據(jù)此估算經(jīng)費(fèi)需求，編制年度預(yù)算，對規(guī)劃框架內(nèi)的延續(xù)性項(xiàng)目要統(tǒng)籌考慮多個(gè)年度，提升財(cái)政預(yù)算的前瞻性；對根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要產(chǎn)生的新增項(xiàng)目，必須與規(guī)劃內(nèi)容相銜接，提高預(yù)算的財(cái)政透明度，提升財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算的約束力。

（三）積極推進(jìn)相關(guān)配套改革

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，需要推動(dòng)政府會計(jì)基礎(chǔ)制度改革，變收付實(shí)現(xiàn)制為權(quán)責(zé)發(fā)生制，全面反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用等相關(guān)信息，為政府預(yù)算管理提供更為全面、豐富的財(cái)務(wù)信息，再利用這些基礎(chǔ)信息，測算政府運(yùn)行成本，編制中期財(cái)政規(guī)劃和中期預(yù)算；加快構(gòu)建財(cái)政預(yù)算管理信息系統(tǒng)，并提供良好的硬件和軟件支持，使中期財(cái)政規(guī)劃管理運(yùn)行更為順暢。

（四）夯實(shí)規(guī)劃相關(guān)基礎(chǔ)工作

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，一要做好頂層制度設(shè)計(jì)，出臺中期財(cái)政規(guī)劃管理指南。根據(jù)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）要求，財(cái)政部應(yīng)及時(shí)出臺中期財(cái)政規(guī)劃管理的具體指南，各部門、地區(qū)也應(yīng)積極制訂編制中期財(cái)政規(guī)劃的意見和實(shí)施方案，明確規(guī)劃編制的具體方法和程序；二是加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫的建設(shè)和管理。在中期預(yù)算框架下，建立項(xiàng)目庫，對入庫項(xiàng)目要通過篩選、論證，完善預(yù)算審核；加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，做好項(xiàng)目的分類和清理工作，并進(jìn)行項(xiàng)目提前儲備，逐年滾動(dòng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫與中期規(guī)劃的信息對接、同步更新，增強(qiáng)財(cái)政資金使用的前瞻性和可持續(xù)性；三是修訂預(yù)算管理相關(guān)制度。中期財(cái)政規(guī)劃，是預(yù)算管理制度的偉大創(chuàng)新，中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施后，原有預(yù)算的編制方法、編制內(nèi)容和編制技術(shù)都將發(fā)生重大變革，原有預(yù)算管理規(guī)章制度將不再適用，各部門或單位要調(diào)整修訂原預(yù)算管理制度，重新建立和完善預(yù)算調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)中期財(cái)政規(guī)劃的要求。

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