國外社會(huì)保障立法制度對(duì)我國的借鑒意義

畢亞斐

（河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校 繼續(xù)教育學(xué)院，河南 鄭州 451464）

國外社會(huì)保障立法制度對(duì)我國的借鑒意義

畢亞斐

（河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校 繼續(xù)教育學(xué)院，河南 鄭州 451464）

文章通過對(duì)英、德、美等三個(gè)發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障立法制度的分析，總結(jié)了各國在社會(huì)保障立法方面的經(jīng)驗(yàn)。并在闡述了我國社會(huì)保障立法中存在的問題及剖析根源的基礎(chǔ)上，通過借鑒發(fā)達(dá)國家比較完善、成熟的社會(huì)保障體系經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)發(fā)展和完善中國社會(huì)保障立法制度提出相關(guān)建議。

社會(huì)保障；立法制度；借鑒

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.156

社會(huì)保障制度在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會(huì)保障制度比較成熟的國家，都是通過社會(huì)保障立法，使社會(huì)保障制度得以確立；通過《社會(huì)保障法》的實(shí)施，使社會(huì)保障制度得以規(guī)范。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，貧困化、老齡化、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在不斷地增加，而人民物質(zhì)生活水平的提高使得他們對(duì)社會(huì)保障改善其生活質(zhì)量的需求也日益迫切起來。若我國沒有完備的社會(huì)保障法律體系，可能就無法實(shí)現(xiàn)人們的這一迫切愿望了。因此社會(huì)保障制度的立法并不是憑空，我們必須從其他國家在立法過程中總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而建立與我國國情相適應(yīng)的社會(huì)保障立法制度。

1 發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障立法制度分析

1.1 英國社會(huì)保障制度的內(nèi)容和特點(diǎn)

英國的社會(huì)保障制度是迄今世界上歷史最悠久的社會(huì)保障制度之一。1601年的《濟(jì)貧法》，實(shí)施了以救濟(jì)平民和失業(yè)者為主的社會(huì)政策。1908年，英國創(chuàng)立了社會(huì)保障制度。1942年，英國又根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇有關(guān)實(shí)行社會(huì)保障制度的報(bào)告，對(duì)每個(gè)公民提供7個(gè)方面的保險(xiǎn)，包括兒童補(bǔ)助、養(yǎng)老金、殘廢津貼、喪葬補(bǔ)助、婦女福利、失業(yè)、喪失生活來源等內(nèi)容。在1942年后，英國又相繼通過了一系列有關(guān)社會(huì)保障的法律，在世界上率先建立了比較完整的社會(huì)保障制度。英國一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的普遍性，其保障的范圍和對(duì)象都是相當(dāng)廣泛的，可以說是“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ现贫取?/p>

它的特點(diǎn)是：以公民福利權(quán)利為核心，以國家為主體；以國民的充分就業(yè)和收入均等化為社會(huì)保障的目標(biāo)；社會(huì)保障原則傾向于社會(huì)公平；社會(huì)保障的內(nèi)容覆蓋面廣，保障標(biāo)準(zhǔn)高；不過分強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)原則，主張福利的普遍性和統(tǒng)一性；社會(huì)保障的主要形式是國家支付，社會(huì)保障基金主要由國家稅收來解決，在最大限度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)全體人民公平利益的保障。但這種普遍的社會(huì)福利制度致使了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。

1.2 德國社會(huì)保障法律制度分析

德國是世界上第一個(gè)以比較完備的立法確立社會(huì)保障制度的國家。19世紀(jì)80年代，德國首相俾斯麥頒布了《疾病保險(xiǎn)法》（1883年）、《工業(yè)傷害保險(xiǎn)》（1884年）以及《老年及殘疾保險(xiǎn)》（1889年）等社會(huì)保險(xiǎn)法律，初步創(chuàng)立了以社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度。

德國社會(huì)保障制度包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、家庭補(bǔ)貼等三個(gè)方面，但以社會(huì)保險(xiǎn)為核心內(nèi)容。德國的社會(huì)保險(xiǎn)模式主要特點(diǎn)是：以面向勞動(dòng)者建立各種保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)；強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、雇主、個(gè)人共同擔(dān)負(fù)社會(huì)保障責(zé)任；要求權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一；保險(xiǎn)基金以保險(xiǎn)費(fèi)為主，一般稅收只起補(bǔ)充作用；社會(huì)補(bǔ)助成為一種重要的補(bǔ)充形式。

1.3 美國的社會(huì)保障立法方式研究

美國是世界上最早實(shí)行系統(tǒng)的社會(huì)保障法律制度的國家。1935年羅斯?？偨y(tǒng)簽署了《社會(huì)保障法》，其主要內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共補(bǔ)助、兒童保健和福利服務(wù)等四類，分為國家、地方政府和民辦形式。這個(gè)法案也是美國第一個(gè)全國性的由聯(lián)邦政府承擔(dān)義務(wù)以解決老年和事業(yè)問題為主體的社會(huì)保障立法。

美國是一個(gè)移民國家、自由是其最根本理念。美國實(shí)行以政府所控制的公共賬戶為主的自由保險(xiǎn)式社會(huì)保障制度。政府僅對(duì)特定對(duì)象提供社會(huì)保障，社會(huì)救濟(jì)或公共補(bǔ)貼是政府所采用的主要手段，而其余社會(huì)成員通過市場(chǎng)途徑謀求個(gè)人保障方式。美國個(gè)人保障的完成很大程度上要依賴于私人年金制度，這是一種市場(chǎng)型的保障制度。從上所述中，美國社會(huì)保障法制度更強(qiáng)調(diào)自我負(fù)責(zé)精神，充分體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，政府只提供制度框架，主要還是需要自身的努力。美國實(shí)行的是差別化的社會(huì)保障，政府項(xiàng)目偏向于兒童、老人，對(duì)勞動(dòng)年齡人口更強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，政府作為很小。這與歐洲以福利作為目標(biāo)的理念不同，在美國，福利只是作為手段。

2 發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障立法制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

由于社會(huì)歷史發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)水平以及社會(huì)文化傳統(tǒng)的不同，社會(huì)保障體系呈現(xiàn)多樣性特征，筆者通過對(duì)各發(fā)達(dá)國家的會(huì)社會(huì)保障立法制度的研究，歸納總結(jié)其社會(huì)保障立法制度建立的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 建立相對(duì)健全的社會(huì)保障法律、法規(guī)作后盾

由于社會(huì)保障制度具有規(guī)范性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，因此，各國都是先法而后行。而且許多發(fā)達(dá)國家將社會(huì)保障立法，將保障對(duì)象、保障項(xiàng)目、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及保障給付條件，包括社會(huì)保障經(jīng)營與管理等，都用法律的強(qiáng)制形式固定下來，做到有章可循。

2.2 社會(huì)保障體系健全，目標(biāo)明確，內(nèi)容完整，覆蓋面廣

發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障幾乎囊括了人的生、老、病、死、傷、殘等各個(gè)方面，達(dá)到無所不“保”、無所不“包”的程度。可以說發(fā)達(dá)國家對(duì)每一個(gè)公民從物質(zhì)到精神，從衣食住行到工作學(xué)習(xí)，從正常生活到遭受意外事故的一切方面，都給予充分的考慮和安排。

2.3 具有完善而獨(dú)立的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)

各發(fā)達(dá)國家在推行社會(huì)保障制度的同時(shí)，建立了一套完善而獨(dú)立的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其權(quán)力不但涉及社會(huì)保障的方方面面，也對(duì)社會(huì)保障工作進(jìn)行全方位的管理。并且還在全國各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，配備專職人員，形成全國范圍內(nèi)的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行社會(huì)化管理。

3 我國社會(huì)保障立法制度現(xiàn)階段存在的問題

改革開放以來，我國社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列改革。1985年9月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》第一次在國家級(jí)文件中明確使用“社會(huì)保障”概念，將我國的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等制度統(tǒng)一歸并于社會(huì)保障制度中。1999年由國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》同時(shí)出臺(tái)。而且我國在社會(huì)保障立法方面也相應(yīng)地出臺(tái)了一些行政法規(guī)，初步形成了國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的多層次的社會(huì)保障格局。但從整體上看，社會(huì)保障立法的規(guī)模不大、規(guī)格不高、法制化程度太低，尚不能給國家解決社會(huì)保障面臨的復(fù)雜問題提供充分有效的法律依據(jù)，與發(fā)達(dá)國家相比，我國現(xiàn)階段社會(huì)保障立法制度的不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 社會(huì)保障的立法不健全且滯后

縱觀發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的歷史，無一例不是立法在先。以德國為例，在1883年由政府頒布《疾病保險(xiǎn)法》成為世界上第一部社會(huì)保險(xiǎn)法律，而后又頒布《殘疾和老年保險(xiǎn)法》，奠定了社會(huì)保險(xiǎn)立法的基礎(chǔ)，成為世界各國效仿立法的楷模。但中國，到目前為止尚無一部綜合性社會(huì)保障法律，專門性法規(guī)建設(shè)也相當(dāng)落后。

3.2 社會(huì)保障立法層次較低，立法體系不健全

我國社會(huì)保障法的主要形式是行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章。但現(xiàn)行的法規(guī)中人大立法的少，行政規(guī)章多，呈現(xiàn)自下而上的發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，涉及與社會(huì)保障相關(guān)的法律僅有七部是全國人大通過的，而且是與其他內(nèi)容混和，并非全部適用于社會(huì)保障領(lǐng)域，其規(guī)定還不是主要的社會(huì)保障子系統(tǒng)。而國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的各種行政法規(guī)至少有100件以上，這些行政法規(guī)大多數(shù)是以“規(guī)定”“試行”“決定”“通知”的形式出現(xiàn)，它們是解決社會(huì)保障工作所面臨問題的主要法律依據(jù)。這種現(xiàn)狀顯然與社會(huì)保障法的地位是不相符合的，它帶來的結(jié)果將是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

4 借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國特色的社會(huì)保障立法制度

鑒于我國社會(huì)保障制度在立法方面存在種種缺陷，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家在建立完善的社會(huì)保障體系過程中的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，結(jié)合我國的具體國情來制定和完善我國的社會(huì)保障立法制度。

4.1 加快社會(huì)保障制度的法制化進(jìn)程

完備的立法是確保社會(huì)保障秩序正?；闹贫缺ＷC，針對(duì)我國目前社會(huì)保障法律、法規(guī)立法層次低、缺乏高的法律效力。亟待解決的是要強(qiáng)化社會(huì)保障立法工作，并使之成為中國現(xiàn)階段法制建設(shè)的重點(diǎn)工作之一。就中國而言，制定一部對(duì)所有社會(huì)保障內(nèi)容都適用的統(tǒng)一的社會(huì)保障法的條件還不太成熟，可以先從社會(huì)保障項(xiàng)目入手，按不同的險(xiǎn)種制定單行法規(guī)，并及時(shí)發(fā)布相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以法律的形式來規(guī)范國家、社會(huì)保障職能部門、企業(yè)和職工個(gè)人之間的權(quán)利和義務(wù)，使我國的社會(huì)保障職能部分、企業(yè)和職工個(gè)人之間的權(quán)利和義務(wù)盡快做到有法可依。

4.2 完善社會(huì)保障管理體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理

從國外情況看，發(fā)達(dá)國家設(shè)立了統(tǒng)一的社會(huì)保障行政管理部門。針對(duì)我國目前多頭管理、地區(qū)分割、標(biāo)準(zhǔn)各異的管理局面，我國的社會(huì)保障管理體系應(yīng)該成為集中協(xié)調(diào)與分工管理相結(jié)合的新型管理體制。在行政管理方面由政府建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)社會(huì)保障政策、法規(guī)，設(shè)計(jì)社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃。在業(yè)務(wù)經(jīng)辦方面，按照政策制定與業(yè)務(wù)經(jīng)辦分開的原則，應(yīng)依法設(shè)立不依附于政府部門的具有獨(dú)立法人資格的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的征收、管理和支付。

4.3 社會(huì)保障法律制度的建設(shè)應(yīng)與現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，反映出中國特色

社會(huì)法律建設(shè)必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的必然要求，是世界各國社會(huì)保障法律建設(shè)的歷史規(guī)律。我國處在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的水平都還很低，因此，在建立社會(huì)保障制度的過程中，必須從這一國情出發(fā)。使社會(huì)保障水平與我國社會(huì)生產(chǎn)力以及各方面的承受能力相適應(yīng)。在20世紀(jì)40年代，西歐各國政府忽視了社會(huì)的實(shí)際承受力，盲目地?cái)U(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)范圍，提高保障津貼標(biāo)準(zhǔn)，增加福利項(xiàng)目，導(dǎo)致社會(huì)保障費(fèi)用的大幅度持續(xù)增長，致使國家的經(jīng)濟(jì)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。因此，我國在社會(huì)保障項(xiàng)目、籌資渠道及實(shí)施利用上，既要借鑒其他國家社會(huì)保障立法的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又要結(jié)合自身特色，使社會(huì)保障這項(xiàng)事關(guān)社會(huì)大眾利益的法律制度在建立之初就具有特色及針對(duì)性，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

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