縱向科研合同中科研經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任研究

潘凱群

【摘 要】當(dāng)前的眾多科研腐敗案件暴露出科研經(jīng)費管理與使用存在諸多問題，其中定性問題是探討該問題的前提和關(guān)鍵所在。通過從合同主體、合同客體以及合同內(nèi)容等角度分析縱向科研合同，通過對行政合同與民事合同區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的探討，縱向科研合同應(yīng)當(dāng)屬于民事合同，科研經(jīng)費應(yīng)當(dāng)歸于委托費用。對于當(dāng)前出現(xiàn)的科研經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)男袨?，?yīng)當(dāng)以民事責(zé)任救濟優(yōu)先，以激發(fā)科研機構(gòu)活力，促進(jìn)科研創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】縱向科研合同；科研經(jīng)費；使用不當(dāng)；民事責(zé)任

一、問題的提出

近年來，我國縱向課題特別是國家重大科技項目中科研經(jīng)費使用不當(dāng)導(dǎo)致的科研腐敗案不斷增多，北京中醫(yī)藥大學(xué)李澎濤、王新月案，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)李寧案，北京郵電大學(xué)宋茂強、鄒華案，中國人民大學(xué)潘綏銘案，2014年浙大陳英旭案等，這些科研項目最終因追究負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任而中止。頻發(fā)的科研腐敗案件，不僅造成科研經(jīng)費的巨大浪費，也導(dǎo)致國家重大科研項目研發(fā)中斷，影響項目完成效果及科技創(chuàng)新。一系列案件暴露出當(dāng)前將縱向科研合同定性為行政合同，將科研經(jīng)費不當(dāng)使用行為定性為貪污、挪用公款等刑事犯罪行為的不足?？蒲泻贤姓亩ㄐ圆粌H導(dǎo)致科研經(jīng)費管理制度中出現(xiàn)頗多漏洞，也影響科研人員的研究積極性及自由的科研環(huán)境，最終損害科技創(chuàng)新。當(dāng)前雖有少數(shù)學(xué)者提出將縱向科研合同定性為民事合同的觀點，但研究不夠深入。此外，對于科研經(jīng)費使用不當(dāng)行為的民事責(zé)任分析，基本無學(xué)者涉及。通過本文的分析，以期清晰界定縱向科研合同的性質(zhì)，明確科研經(jīng)費的歸屬以及使用不當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任，為縱向科研合同的履行提供法律制度保障。

二、縱向科研合同的定性

（一） 縱向科研合同的特征

縱向科研合同，是指政府部門與科研機構(gòu)或人員之間，完成特定科研項目，確立雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同。與一般合同相比，具有以下特征：首先，縱向科研合同的主體一方為政府部門，一方為科研單位和個人，合同雙方存在上下隸屬的關(guān)系；其次，縱向科研合同的訂立以承擔(dān)一定的科研活動為基礎(chǔ)，一般以科研項目為依托，以國家財政支持或以宏觀政策調(diào)控引導(dǎo)，其訂立合同的目的在于通過科學(xué)研究取得有一定價值的科學(xué)技術(shù)成果，提高國家的科學(xué)技術(shù)水平，促進(jìn)社會的發(fā)展。1最后，合同的客體是具有不確定性和風(fēng)險性的科研行為。縱向科研合同中，政府部門給付科研經(jīng)費的對待給付行為是科研機構(gòu)或人員進(jìn)行相應(yīng)科研活動并獲得科研成果的行為。然而，相比較于其他承攬活動或受托行為，科研行為具有極大的不確定性，尤其是在自然科學(xué)領(lǐng)域，科研探索需要遵循自然規(guī)律，其科研效果在某種程度上是不可預(yù)期的。因此，縱向科研合同的客體是具有不確定性、高風(fēng)險性的科研行為。

（二） 縱向科研合同的定性——民事合同

對縱向科研合同的法律適用，我國沒有具體的規(guī)定，但在科研合同的實踐中一般約定適用《合同法》的有關(guān)規(guī)定2，這是否意味著縱向科研合同在性質(zhì)上明確屬于民事合同？由于法律規(guī)定不甚明晰，對此問題還有學(xué)界還存在諸多爭議?？蒲泻贤\用之初，一度被歸入技術(shù)合同的范疇適用《技術(shù)合同法》調(diào)整，3但是在現(xiàn)行《合同法》制定期間，有學(xué)者對此問題持反對意見，認(rèn)為縱向科研合同帶有行政合同的性質(zhì)，不宜納入合同法的調(diào)整范圍。然而在討論縱向科研合同是否屬于行政合同時，其大前提——行政合同是否存在——本身就遭到質(zhì)疑。行政法學(xué)者認(rèn)為行政合同不容忽視，應(yīng)將其納入合同法的規(guī)范4，或根據(jù)我國的具體國情，制定頒布行政合同法5，然而，我國1999年通過的《合同法》中并無縱向科研合同的一席之地，縱向科研合同的地位由此變得尷尬起來。

有學(xué)者認(rèn)為科研合同具有一般的行政合同性質(zhì)，6之后又有不少學(xué)者贊成這一觀點。7行政法學(xué)家應(yīng)松年教授在其主持起草的《行政程序法》（試擬稿）第 7 章“行政合同”第162條列舉的9種行政合同中就包括了“行政機關(guān)委托完成的科研課題”，8這些學(xué)者論證的邏輯思路大都從縱向科研合同的特征分析入手，通過分析其特殊之處進(jìn)而得出其超越合同法的調(diào)整范圍，因而應(yīng)當(dāng)納入行政法的調(diào)整范疇。9筆者認(rèn)為，判斷縱向科研合同在性質(zhì)上屬于民事合同還是行政合同，關(guān)鍵是厘清民事合同與行政合同區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。我國立法上至今尚無關(guān)于行政合同的專門規(guī)定，理論界及實踐界對行政合同的涵義、行政合同與民事合同之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確、清晰的認(rèn)識。在有行政合同制度的大陸法系國家，不同國家對行政合同與民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有著不同的認(rèn)識，法國采取法定標(biāo)準(zhǔn)與判例標(biāo)準(zhǔn)，德國采取“契約標(biāo)的”標(biāo)準(zhǔn)。10德國與法國是大陸法系國家的典型代表，兩國均有行政合同制度，但兩國行政合同與民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)則不盡相同。判斷合同的屬性是私法契約還是行政合同，除了依據(jù)合同具有的形式要素外，實質(zhì)上取決于立法者或司法者對公務(wù)行為抑或公法上權(quán)利義務(wù)的界定，而此界定則取決于一國的行政環(huán)境以及法律傳統(tǒng)。

眾所周知，行政機關(guān)既可以是公法行為的主體，也可以是私法行為的主體，因此，合同當(dāng)事人的法律身份并不重要，合同一方是公法上行政主體的事實，并不必然將合同認(rèn)定為行政合同，縱向科研合同法律性質(zhì)取決于合同內(nèi)容是否為公法上的事件，特別是合同約定的義務(wù)或者合同履行行為是否具有公法性質(zhì)。對縱向科研合同而言，顯然并不具備。首先，合同的直接目的不是執(zhí)行公法規(guī)范，縱向科研合同的直接目的是為了完成某種科學(xué)研究，科學(xué)研究是一種遵循自然規(guī)律的客觀行為，無法用行政命令加以限定，更談不上是在執(zhí)行公務(wù)。其次，合同中并不包含有作出行政行為或者其他主權(quán)性職務(wù)行為，行政主體一方在項目合同中主要承擔(dān)的義務(wù)為金錢支付，這種給付義務(wù)既非公法性質(zhì)，亦非私法性質(zhì)，而是中性的，且行政主體履行金錢支付義務(wù)也無法使研究方作出任何行政目的性的行為。11雖然縱觀項目合同條款，確實可以發(fā)現(xiàn)更多的條款是在賦予行政機關(guān)權(quán)利，但如前所述，這是由縱向科研合同的高風(fēng)險性特征決定的，其實質(zhì)并沒有改變合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)對等的基本格局，因此那些監(jiān)督、檢查等的詞語表述不能用來驗證行政機關(guān)的所謂特權(quán)。第三，合同并不針對公民公法上的權(quán)利義務(wù)。在國家科技計劃項目中，項目主持方為列入科技計劃的科研課題或項目提供研究經(jīng)費；同時項目承擔(dān)方按合同約定的期限完成研究開發(fā)工作并將研發(fā)成果交付給主持方，研發(fā)成果應(yīng)達(dá)到合同約定的指標(biāo)，且雙方當(dāng)事人按照項目合同的約定對研發(fā)過程中形成的技術(shù)成果以及知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分享，這與公民對國家社會承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)無涉，或者說從事科研活動是公民的基本權(quán)利而非義務(wù)。綜上所述，我們認(rèn)為，縱向科研合同屬于民事合同。

三、縱向科研經(jīng)費之界定

（一）縱向科研合同的法律適用

關(guān)于縱向科研合同，我國無專門的法律規(guī)定，相關(guān)規(guī)范主要體現(xiàn)在國家科技計劃以及國家科技計劃項目管理的部門規(guī)章，包括《國家科技計劃項目管理暫行辦法》、《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于國家科技計劃管理改革的若干意見》、《國家科技重大專項管理暫行規(guī)定》等等，而且各類國家科技計劃啟動實施前會制定具體的管理辦法，并可根據(jù)管理的需要制定有關(guān)實施細(xì)則。通觀這些規(guī)范可以看出，相關(guān)的規(guī)范基本上立足于國家科技計劃的管理，包括科技計劃的設(shè)立、各類國家科技計劃管理辦法的制定程序，項目立項、項目實施管理、項目驗收各階段科技管理部門的職能、項目承擔(dān)者的義務(wù)責(zé)任以及一些工作機制。但是對縱向科研合同進(jìn)行規(guī)范的條款甚少，集中地體現(xiàn)在《國家科技計劃項目管理暫行辦法》的第19條、第21條到第26條，其他的規(guī)范中僅有極少的條款會涉及到國家科技計劃項目合同?！秶铱萍加媱濏椖抗芾頃盒修k法》規(guī)定了國家科技計劃項目合同或者任務(wù)計劃書的簽訂方式以及合同或者任務(wù)書的內(nèi)容?！秶铱萍加媱澒芾頃盒幸?guī)定》第四章相關(guān)內(nèi)容有涉及到合同履行的責(zé)任機制問題，但該規(guī)定不完整且模糊不清，僅涉及項目承擔(dān)者的責(zé)任，對于合同的另一方當(dāng)事人國家科技計劃項目主持方的責(zé)任卻沒有規(guī)定，而且對于項目承擔(dān)者違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、如何追究責(zé)任都規(guī)定的比較模糊。

縱向科研合同應(yīng)當(dāng)適用合同法的有關(guān)規(guī)定，顯而易見，縱向科研合同在我國合同法的視野下屬于無名合同，其具體法律適用應(yīng)當(dāng)類推適用與其特征最為相似的合同類型之法律規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為縱向科研合同與承攬合同具有外表上的類似之處。在這兩種場合里，法律關(guān)系都是由合同一方完成另一方指定的工作，井交付成果而產(chǎn)生的。但是，上述特點對于確定縱向科研合同的屬性問題不具有決定的意義。問題在于承攬類型的合同與縱向科研合同有著不同的社會經(jīng)濟關(guān)系。12在進(jìn)行承攬工作的合同中，結(jié)果總是被清楚地加以確定的。合同確切地表述了數(shù)量和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，井使之具體化為民事流轉(zhuǎn)對象的一定的物。所有權(quán)隨著承攬人交付制成物轉(zhuǎn)歸定作人?？v向科研合同卻遠(yuǎn)不能在所有場合確定成果。因此，我們認(rèn)為科研合同應(yīng)當(dāng)適用委托合同的有關(guān)規(guī)定最為適宜。一方面，科研合同中合同雙方的關(guān)系與委托合同具有相似性，即國家作為委托人把計劃中的科研項目研究開發(fā)委托給科研人員；另一方面，國家按照合同約定支付相應(yīng)的委托費用，即科研經(jīng)費。

（二）縱向科研經(jīng)費之界定

縱向科研經(jīng)費包括國家級科研立項項目、省部級科研立項項目、廳局級立項資助等項目經(jīng)費。有學(xué)者認(rèn)為，縱向科研經(jīng)費在性質(zhì)上屬于財政性撥款，是無償使用國家資金。13我們認(rèn)為，這種對縱向科研經(jīng)費性質(zhì)的界定是建立在對縱向科研合同定性之基礎(chǔ)上的，如上所述，我們認(rèn)為縱向科研合同的直接目的不是執(zhí)行公法規(guī)范，其合同中并不包含有作出行政行為或者其他主權(quán)性職務(wù)行為，行政主體一方在項目合同中主要承擔(dān)的義務(wù)為金錢支付，合同也并不針對公民公法上的權(quán)利義務(wù)，因此縱向科研合同屬于民事合同。因此，縱向科研合同中科研經(jīng)費雖然由行政機關(guān)一方支付，但其并不具有公法性質(zhì)，因此不能將縱向科研經(jīng)費一概認(rèn)定為財政撥款。政府部分作為縱向科研合同的委托方，委托科研機構(gòu)或人員進(jìn)行科研活動，取得科研成果，其給付義務(wù)是支付委托費用，即縱向科研經(jīng)費。在此有一個疑問，縱向科研經(jīng)費的給付發(fā)生在平等主體之間，那么國家對縱向科研經(jīng)費的諸多管理規(guī)范該如何理解。筆者認(rèn)為，這是由縱向科研合同的特征決定，縱向科研合同的標(biāo)的是科研行為，其需要遵循科學(xué)規(guī)律，具有極大的不確定性，因此，應(yīng)當(dāng)對受托人取得科研經(jīng)費進(jìn)行限制，以確保科研經(jīng)費的正確使用。這也是權(quán)利義務(wù)一致性的體現(xiàn)。

四、縱向科研經(jīng)費使用不當(dāng)之民事責(zé)任研究

科研經(jīng)費，顧名思義，應(yīng)當(dāng)是支持科學(xué)研究活動的經(jīng)費，科研經(jīng)費使用不當(dāng)，即未按照約定使用委托費用，其行為屬于違約行為，根據(jù)《合同法》第一百零七條之規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?？蒲薪?jīng)費未按約定使用固然存在違約行為，但當(dāng)前一系列科研腐敗案件均直接追究行為人刑事責(zé)任，這直接導(dǎo)致了科研項目的中止?？蒲许椖坑绕涫菄矣媱濏椖恳话憬痤~較大，少則數(shù)十萬，多則上千萬，由于科研活動具有一定的人身依附性，在很大程度上不可替代，因此，如果輕易追究刑事責(zé)任，雖然能達(dá)到懲戒效果，但也具有相當(dāng)多的不足。一方面，突出刑事責(zé)任，使之前的經(jīng)費投入成為沉沒成本，造成科研經(jīng)費的巨大浪費，也導(dǎo)致國家重大科研項目研發(fā)中斷，影響項目完成效果及科技創(chuàng)新；另一方面也極大的打擊了科研工作人員的積極性，不利于營造鼓勵創(chuàng)新的科研環(huán)境。我們認(rèn)為，在運用刑法對科研經(jīng)費使用不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)制時，應(yīng)充分認(rèn)識到刑法的過度介入可能會在很大程度上使科研活動失去自由生存的空間，從而阻滯甚至扼殺科研創(chuàng)新。涉及科研經(jīng)費的，應(yīng)當(dāng)通過繼續(xù)履行，采取補救措施以及損害賠償?shù)群贤?zé)任，在民事責(zé)任能夠達(dá)成解決問題的情況下，刑事責(zé)任處于保守退讓的位置。刑法是社會的最后一道防線，我們認(rèn)為刑法在規(guī)制和保護(hù)社會秩序的同時，也要處于一個適度的地位。

建立以民事責(zé)任優(yōu)先的縱向科研合同糾紛解決機制，有利于激發(fā)科研機構(gòu)或人員活力，促進(jìn)科研活動的順利進(jìn)展和科研成果的取得。縱向科研合同中民事責(zé)任優(yōu)先，有助于協(xié)調(diào)科研活動的自由性與縱向科研課題的約束性間的關(guān)系。對于當(dāng)前縱向科研合同救濟途徑單一的問題，可考慮在項目合同中事先約定違約責(zé)任以糾紛解決機制，考察如何在情勢變更原則下保護(hù)科研人員的利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第2期.

[2]劉莘：《行政合同芻議》，載《中國法學(xué)》，1995年第5期.

[3]郭潤生、鄔帥莉：《論科研合同及其法律規(guī)范化》，載《科學(xué)技術(shù)與辯證法》，1998年第4期.

[4]朱嬌林：《國家科技計劃項目合同研究》，華中科技大學(xué)碩士論文，2005年

[5]施建輝、步兵：《政府合同研究》，北京：人民出版社，2008年版.

[6]應(yīng)松年：“《行政程序法（試擬稿）》評介”，載《政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報）》，2004年第5期.

[7]雍維：《國家科技計劃項目合同研究》，西南政法大學(xué)碩士論文.

[8][蘇]阿齊莫夫：《科技合同的法律性質(zhì)》，周大偉譯，摘譯自《科技進(jìn)步方面的合同關(guān)系》第20-31頁，1982年哈里科夫版.

[9]卿文潔：《我國高?？v向科研經(jīng)費管理體系構(gòu)建探析》，載《湖南社會科學(xué)》，2011年第4期.

注釋：

1.參見譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第2期

2.參見：《國家高新技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）客體任務(wù)合同書》第九部分，第一條

3.《中國人民共和國技術(shù)合同法實施條例》第13條規(guī)定：“訂立下列技術(shù)合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有關(guān)機關(guān)劃批準(zhǔn)或者履行必要的手續(xù)：（一）就列入國家計劃或者省、自治區(qū)、直轄市計劃的重要科技項目訂立的合同，由國務(wù)院主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市主管機關(guān)審批?！?/p>

4.參見應(yīng)松年：《行政合同不容忽視》，載《法制日報》，1997-06-09.

5.參見劉莘：《行政合同芻議》，載《中國法學(xué)》，1995年第5期

6.參見郭潤生、鄔帥莉：《論科研合同及其法律規(guī)范化》，載《科學(xué)技術(shù)與辯證法》，1998年第4期

7.持這一觀點的論文和著作有：朱嬌林：《國家科技計劃項目合同研究》，華中科技大學(xué)碩士論文，2005年；田輝玉：《淺議國家科技計劃項目合同》，載《當(dāng)代經(jīng)濟》，2006年第7期；施建輝、步兵：《政府合同研究》，北京：人民出版社，2008年版；王克穩(wěn)：《政府合同研究》，蘇州市：蘇州大學(xué)出版社，2007年版。

8.參見應(yīng)松年：“《行政程序法（試擬稿）》評介”，載《政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報）》，2004年第5期

9.參見雍維：《國家科技計劃項目合同研究》，西南政法大學(xué)碩士論文，第8頁。

10.參見雍維：《國家科技計劃項目合同研究》，西南政法大學(xué)碩士論文，第10-11頁。

11.參見譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第2期

12.參見[蘇]阿齊莫夫：《科技合同的法律性質(zhì)》，周大偉譯，摘譯自《科技進(jìn)步方面的合同關(guān)系》第20-31頁，1982年哈里科夫版。

13.參見卿文潔：《我國高校縱向科研經(jīng)費管理體系構(gòu)建探析》，載《湖南社會科學(xué)》，2011年第4期