砂石土資源“三區(qū)”規(guī)劃管理思路與政策研究

摘 要：“三區(qū)”（砂石土資源的允許開采區(qū)、集中開采區(qū)和備選開采區(qū)）劃定與管理，是推進(jìn)市縣級(jí)規(guī)劃管理改革，優(yōu)化砂石土資源開發(fā)布局，優(yōu)化砂石土資源審批管理改革的需要。建議制定差別化的分區(qū)管理政策，堅(jiān)持“一礦一策”，逐步關(guān)停禁采區(qū)內(nèi)的礦山，嚴(yán)格管理備選開采區(qū)內(nèi)資源開發(fā)，積極引導(dǎo)礦山向集中開采區(qū)內(nèi)集聚，同時(shí)制定工作保障措施，促進(jìn)布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)效益相統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：砂石土資源 允許開采區(qū) 集中開采區(qū) 備選開采區(qū)

中圖分類號(hào)：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）08-069-02

砂石土類礦產(chǎn)開發(fā)與區(qū)域發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和民生改善息息相關(guān)。近年來，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，對(duì)建筑原材料特別是砂石土資源的需求不斷加大。為進(jìn)一步優(yōu)化布局、規(guī)范秩序，2015年，國(guó)土資源部印發(fā)《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程和市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》（國(guó)土資廳發(fā)[2015]9號(hào)）中，明確提出，劃定砂石土資源的允許開采區(qū)、集中開采區(qū)和備選開采區(qū)，強(qiáng)化對(duì)砂石土類資源開發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理布局、規(guī)模有序開采。

一、砂石土資源“三區(qū)”管理的重大意義

（一）推進(jìn)市縣級(jí)規(guī)劃管理改革的需要

2014年11月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃[2014]2477號(hào)），要求針對(duì)目前市縣各類空間管制分區(qū)數(shù)量過多、內(nèi)容太雜、缺乏統(tǒng)籌、難以銜接等問題，大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求，以行政邊界和自然邊界相結(jié)合，合理布局城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規(guī)劃藍(lán)圖、布局總圖。合理劃分砂石土資源的允許區(qū)、集中區(qū)、備選區(qū)，有利于實(shí)現(xiàn)集中開采，既有利于市縣空間開發(fā)格局優(yōu)化，又有利于保障資源供應(yīng)和民生改善需求。

（二）優(yōu)化砂石土資源開發(fā)布局的需要

按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（1998年國(guó)務(wù)院令第241號(hào)）和《礦產(chǎn)勘查開采目錄》有關(guān)規(guī)定，對(duì)砂石土采礦權(quán)的審批發(fā)證以市、縣級(jí)主管部門為主，并且要以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式出讓。截至目前，我國(guó)共有砂石土礦采礦權(quán)約4.4萬個(gè)，登記面積約6200平方千米，登記生產(chǎn)規(guī)模為58.8億噸。點(diǎn)多面廣、環(huán)境擾動(dòng)大的基本特點(diǎn)。劃定“三區(qū)”，通過政策引導(dǎo)，可以促進(jìn)砂石土資源集中開發(fā)、集中治理，優(yōu)化布局，同時(shí)最大限度減少對(duì)環(huán)境的擾動(dòng)。

（三）優(yōu)化砂石土資源審批管理改革的需要

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的編制與實(shí)施，對(duì)規(guī)范砂石土資源開發(fā)秩序，優(yōu)化礦山布局方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配號(hào)系統(tǒng)程序繁瑣、技術(shù)復(fù)雜等，影響了市縣砂石土審批發(fā)證審批效率。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”總體要求，有必要通過劃定“三區(qū)”管理，強(qiáng)化宏觀引導(dǎo)，減少微觀控制。

二、砂石土資源“三區(qū)”劃定思路與方法

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查，摸清砂石土資源分布情況

以市、縣為單元，組織技術(shù)力量開展資源普查工作。一是摸清砂石土資源的空間分布基本情況和資源儲(chǔ)量，二是摸清砂石土礦開發(fā)利用主要礦種、采礦權(quán)分布、礦山數(shù)量、產(chǎn)能產(chǎn)量等。三是調(diào)查研究區(qū)域市場(chǎng)需求情況。同時(shí)收集、研究相關(guān)資料，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，為劃定“三區(qū)”方案夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）允許開采區(qū)劃定思路與要求

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前正在編制的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃有兩種思路。一是“反規(guī)劃”思路。按照法律法規(guī)、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程等要求，將自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、重要飲用水源地等具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的區(qū)域，以及在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，不能合理利用資源，或者一旦開發(fā)會(huì)造成嚴(yán)重資源環(huán)境破壞浪費(fèi)的區(qū)域劃定為禁止開采區(qū)（市縣可結(jié)合實(shí)際適當(dāng)補(bǔ)充），明確本區(qū)域禁止開采砂石粘土的區(qū)域。按照該思路，禁止開采區(qū)以外，即是允許開采區(qū)。二是“正規(guī)劃”思路。在市縣范圍內(nèi)，結(jié)合資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素，直接圈定允許開采砂石土資源的區(qū)域。

（三）集中開采區(qū)劃定思路與要求

根據(jù)資源分布情況，綜合考慮產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，以及環(huán)境、林業(yè)、土地利用等要求，劃定集中開采區(qū)，促進(jìn)規(guī)模集約開發(fā)。集中開采區(qū)的劃定，要多部門聯(lián)合踏勘，共同確定，盡量避讓油氣、煤炭等重要礦產(chǎn)開采或者資源分布區(qū)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)具備一定資源基礎(chǔ)（靜態(tài)服務(wù)保障年限為10年或更長(zhǎng)）、具有或可以規(guī)劃一定的深加工配套產(chǎn)業(yè)、具有經(jīng)濟(jì)合理的運(yùn)輸半徑、較強(qiáng)的資源環(huán)境承載能力等條件。需要說明的是，各市縣資源條件不同，不一定都能合理劃出集中開采區(qū)。只要符合實(shí)際的，集中、規(guī)模開發(fā)即可。

（四）備選開采區(qū)劃定思路與要求

主要是為了保障縣級(jí)以上重大交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及通村油路、義教工程、扶貧攻堅(jiān)等農(nóng)村公益基礎(chǔ)建設(shè)需要，劃定的滿足項(xiàng)目臨時(shí)需要的備選開采區(qū)。備選區(qū)劃定中，要與其他規(guī)劃做好銜接，加強(qiáng)前瞻研判，提高備選開采區(qū)選址的準(zhǔn)確性和有效性。

三、砂石土資源“三區(qū)”管理的政策措施

筆者認(rèn)為，劃定“三區(qū)”，主要目的是通過制定差別化的分區(qū)管理政策，堅(jiān)持“一礦一策”，逐步關(guān)停禁采區(qū)內(nèi)的礦山，嚴(yán)格管理備選開采區(qū)內(nèi)資源開發(fā)，積極引導(dǎo)礦山向集中開采區(qū)內(nèi)集聚，促進(jìn)布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)效益相統(tǒng)一。

（一）逐步關(guān)閉規(guī)劃禁采區(qū)內(nèi)的礦山

一是對(duì)于有意愿繼續(xù)從事砂石土開采的礦山企業(yè)，探索儲(chǔ)量等值置換等方式向集中開采區(qū)聚集，并按照礦山治理、生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、打造景觀“四位一體”的思路，對(duì)廢棄、關(guān)閉礦山實(shí)施生態(tài)改造，并與工礦廢棄地治理、復(fù)墾復(fù)耕等政策做好銜接。二是對(duì)于違規(guī)違法開采的礦山，要堅(jiān)決予以關(guān)閉。三是對(duì)于證照齊全又不想轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)產(chǎn)的企業(yè)，到期不再延續(xù)，提出關(guān)閉方案和補(bǔ)償措施。

（二）關(guān)于允許開采區(qū)內(nèi)的礦山企業(yè)

有意愿向集中開采區(qū)轉(zhuǎn)移的企業(yè)，予以鼓勵(lì)，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜漁則漁、宜水則水、宜建則建”原則，加強(qiáng)原礦區(qū)的綜合整治。希望在原址繼續(xù)開展開采活動(dòng)的，要加強(qiáng)技術(shù)改造，促進(jìn)綠色開發(fā)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。需要注意的是：按照兩種不同思路劃定的允許開采區(qū)內(nèi)涵不同、管理要求也不相同。一是“反規(guī)劃”劃定的允許開采區(qū)。筆者認(rèn)為，這個(gè)范圍會(huì)相對(duì)比較大，允許開采的地方，按照“法無禁止即可為”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合規(guī)劃意圖的。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)集中開采區(qū)管理。允許開采區(qū)是作為“過渡期”考慮，逐步清理允許開采區(qū)，最終達(dá)到集中開采目的。二是“正規(guī)劃”劃定的允許開采區(qū)。這種思路劃定的允許開采區(qū)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該類似于集中開采區(qū)，是現(xiàn)實(shí)條件下，布局最合理、最經(jīng)濟(jì)等規(guī)劃布局。同理，這樣的話，“禁止開采區(qū)”范圍會(huì)比較大，包括法定禁止和人為禁止兩部分，要制定差別化政策，有序處置里面的礦山企業(yè)。

（三）對(duì)于備選開采區(qū)

要科學(xué)合理制定備選開采區(qū)內(nèi)資源開采動(dòng)用的規(guī)劃準(zhǔn)入條件和規(guī)則。建議各地可以按照“資源開發(fā)隨著工程項(xiàng)目走”的思路進(jìn)行管理，在建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)，臨時(shí)開采砂、石、土等資源用于本工程項(xiàng)目建設(shè)的，可不辦理采礦許可證，但竣工后不得再開采，并依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任；在項(xiàng)目批準(zhǔn)用地范圍以外開采砂、石、土等資源的，必須按照法律要求申請(qǐng)辦理采礦許可證，同時(shí)采挖的砂石土也不能用于商業(yè)銷售或用于其他工程項(xiàng)目。

（四）對(duì)于集中開采區(qū)

大力推進(jìn)集中開采區(qū)，是砂石土規(guī)劃管理的最高層次目標(biāo)。建議參照工業(yè)園區(qū)管理模式，可將開采區(qū)域和砂石深加工產(chǎn)業(yè)作為整體的集中區(qū)（或產(chǎn)業(yè)園區(qū)），可也兩者相對(duì)獨(dú)立。政府主要是“筑巢引鳳”，做好交通設(shè)施、能源設(shè)施、通訊平臺(tái)等基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)土地利用、投資融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策支持。新設(shè)砂石土開采項(xiàng)目都要在集中開采區(qū)內(nèi)布局。要從山體景觀保護(hù)、與交通線路、民生設(shè)施、已有礦山等保持合理安全距離，以及環(huán)境保護(hù)、開采方式、安全生產(chǎn)等方面提出準(zhǔn)入要求。從價(jià)款、稅費(fèi)等方面提出促進(jìn)砂石土開采及產(chǎn)業(yè)向集中開采區(qū)聚集的政策措施。可“事前”劃定開采規(guī)劃區(qū)塊，指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理布局。同時(shí)，積極發(fā)展新型墻體材料等具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下游產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

四、砂石土資源“三區(qū)”管理工作保障建議

主要是注重加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大公眾參與，實(shí)現(xiàn)多方共贏。一是成立以市、縣政府牽頭，國(guó)土、規(guī)劃、公安、安監(jiān)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)工作。二是深入宣傳砂石土類資源開發(fā)空間布局優(yōu)化的重要意義和政策措施，使相關(guān)利益主體主動(dòng)參與、積極配合，營(yíng)造良好輿論和工作環(huán)境。三是建立目標(biāo)責(zé)任制，明確分工，嚴(yán)格考核。

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（作者單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

（責(zé)編：賈偉）