對財政扶持企業(yè)資金項目的思考與建議

李蔚

摘 要：近年來，各級政府著眼于社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源需要，努力發(fā)揮政府職能，從政策、資金、服務(wù)等方面不斷加大了對企業(yè)的扶持力度，加快了企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)、科研攻關(guān)、技術(shù)改造的步伐，支持企業(yè)做大做強(qiáng)，轉(zhuǎn)型升級。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會就業(yè)和財政收入的改善起到了積極的作用，也為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。但在項目申報、資金使用和績效評價管理等方面還存在一些不足，使財政資金的效益受到了影響，應(yīng)引起重視和加以改進(jìn)。文章就這些問題對如何改進(jìn)財政扶持企業(yè)資金項目的工作進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：財政扶持 資金項目 企業(yè) 管理

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-063-03

一、財政扶持資金項目的管理現(xiàn)狀和存在問題

（一）管理主體間權(quán)責(zé)義務(wù)不清

在體制架構(gòu)上，各類資金項目的管理主體之間的權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，博弈和尋租空間大。一是現(xiàn)行體制缺乏從整體上分解不同層級政府在項目資金支出上的責(zé)任，中央與地方雙方權(quán)責(zé)劃分的規(guī)定，造成財權(quán)與事權(quán)不匹配。二是扶持企業(yè)的項目資金由財政部門與業(yè)務(wù)主管部門共同管理，部門之間職責(zé)分工相對籠統(tǒng)、不夠細(xì)化，業(yè)務(wù)主管部門在項目資金分配方面擁有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，從而造成財政部門對項目資金無法進(jìn)行有效監(jiān)督的現(xiàn)象。

（二）資金種類繁雜，交叉重復(fù)

企業(yè)發(fā)展項目資金往往是根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門實施國家特定領(lǐng)域、階段性重點(diǎn)工作的要求來設(shè)置，以部門職責(zé)而非企業(yè)需求為導(dǎo)向，在實際執(zhí)行中往往造成企業(yè)多頭申請、財政資金重復(fù)支持的現(xiàn)象。由于政府部門之間未形成信息共享平臺，缺乏有效溝通，導(dǎo)致一些跨行業(yè)企業(yè)同時向多部門申報，而均獲得通過的現(xiàn)象。例如關(guān)于農(nóng)藥產(chǎn)品的項目，由于其是農(nóng)業(yè)上使用的產(chǎn)品，因此在農(nóng)業(yè)部門獲得撥款；另一方面又因為該農(nóng)藥產(chǎn)品較為環(huán)保，又在環(huán)保部門得到扶持。個別項目重復(fù)獲取財政資金阻礙了另一些同樣重要的項目得到應(yīng)有的資金扶持。

（三）引導(dǎo)帶動作用不強(qiáng)

由于企業(yè)數(shù)量眾多、行業(yè)分布廣泛、項目差異很大，前些年普遍采用以企業(yè)直接受益為主、間接受益為輔的無償扶持方式。由于無償使用資金所占比重較高，又因?qū)⒅饕Y金分散支持單個具體項目，財政資金的引導(dǎo)帶動作用受到一定制約，無法發(fā)揮其最大效能。目前雖在資金支持中引入了資本注入、風(fēng)險補(bǔ)償、階段參股等方式，但這種方式的使用上也受到了一定的限制。資本注入的方式主要適用于符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)等，且有一定比例限制。階段參股主要針對創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，以及初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)，資金規(guī)模也很有限。

（四）材料弄虛作假，粉飾包裝嚴(yán)重

在項目申報審核程序上采用逐級申報、逐級篩選的方法，使政府部門工作人員自由裁量空間較大，容易造成權(quán)力尋租。這也助長了一些項目申報主體為能夠獲取財政扶持資金，滿足申報條件，一味地依據(jù)掌握的理論和情況編造和粉飾項目申報材料，夸大項目成果，而不去考慮項目的實際情況以及項目的可行性、合理性。同時，偽造原始憑證，虛構(gòu)財務(wù)數(shù)據(jù)，通過種種方法使申報材料符合申報條件，結(jié)合權(quán)力尋租以騙取財政資金。比如某公司為滿足申報條件，在申報材料中，人為改動會計利潤，使得審計報告與納稅申報表的利潤出現(xiàn)很大差異。

（五）項目評審倉促，難以發(fā)現(xiàn)問題

盡管普遍引入了專家評審制，但出于節(jié)約費(fèi)用等考慮，往往評審時間安排較短，面對堆積如山的各類申報材料，專家們的評審時間非常倉促，難以一一細(xì)看。而且僅依據(jù)提供的書面材料，無法對項目的真?zhèn)芜M(jìn)行有效甄別。正是由于評審管理上存在的缺陷，在很多地區(qū)都出現(xiàn)了專門策劃、偽造材料、包裝項目申請專項資金的灰色產(chǎn)業(yè)鏈，利益的誘惑也導(dǎo)致部分企業(yè)虛假申報、連年申報。雖然對此現(xiàn)象也早有察覺，但面對龐雜的支持對象、廣泛的行業(yè)與技術(shù)領(lǐng)域，各級業(yè)務(wù)主管部門和財政部門難以實現(xiàn)全過程全范圍的監(jiān)督與控制。

（六）績效評價成果未充分運(yùn)用

績效評價是對資金項目的驗收，一方面通過將績效成果與期初的績效目標(biāo)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其中的問題，從而加以改進(jìn)，促進(jìn)項目的不斷完善；另一方面也有助于建立起優(yōu)勝劣汰機(jī)制，通過對受扶持項目進(jìn)行績效評價，并對評價結(jié)果進(jìn)行分析，考察項目完成程度和資金的使用效益，從而確定優(yōu)質(zhì)項目、無項目效或低效項目?？墒且恍┎块T雖對受扶持項目開展了績效評價，后期卻并沒有真正運(yùn)用績效評價的成果，發(fā)揮績效評價應(yīng)有的作用。例如，建立起失信企業(yè)、失敗項目的黑名單制度，并且及時回收已撥付資金等。

（七）項目建設(shè)后期監(jiān)管不足

相關(guān)業(yè)務(wù)部門對企業(yè)進(jìn)行扶持后，后期缺乏對企業(yè)的跟蹤調(diào)查，未能對企業(yè)資金使用進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致一些項目申報單位隨意挪用項目資金，造成項目因資金缺失而癱瘓的現(xiàn)象。一些項目申報單位在獲得項目資金后，將資金運(yùn)用到其他途徑，并未按計劃實施項目建設(shè)。還有的企業(yè)在獲得項目扶持資金后，并未按照項目上所計劃的進(jìn)行項目研發(fā)，而是將資金直接用于償還貸款，原因在于銀行因經(jīng)融危機(jī)實行了“先還再貸”的政策，可當(dāng)企業(yè)用項目資金還了貸款后，銀行卻不再放貸，企業(yè)也因資金的挪用而使得項目無法按時完成。

二、對財政扶持企業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

扶持企業(yè)發(fā)展是進(jìn)行資源配置的重要活動，企業(yè)是一端連接著政府，一端連接著市場的最為活躍的主體。對財政扶持政策進(jìn)行改革，必須要劃清政府與市場的邊界。政府應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的職能作用有所側(cè)重。

（一）明確各級財政的權(quán)責(zé)義務(wù)

企業(yè)經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對國民經(jīng)濟(jì)有重大影響，也對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要支撐，企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)屬中央與地方共同負(fù)責(zé)。要理順各級政府之間在扶持企業(yè)發(fā)展的責(zé)任，并實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。更重要的是根據(jù)外部性、激勵兼容等原則，明確中央與地方的支出比例，并適時地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。各級財政要對扶持企業(yè)發(fā)展的責(zé)任逐級分解落實。中央財政應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)扶持資金政策的頂層設(shè)計、健全制度體系，包括設(shè)置項目資金的類別，項目資金的申報條件和申報要求等。地方財政部門應(yīng)當(dāng)制定具體的、可操作性政策和制度加以落實，加強(qiáng)事前控制，審核項目申報材料的真實性，明確項目資金的支持方式和支持額度，建立以信息化為基礎(chǔ)的監(jiān)督體系，并對項目資金進(jìn)行績效評價。

（二）加強(qiáng)部門分工協(xié)作

要打破部門之間條塊分割的格局，政府扶持企業(yè)發(fā)展的專項資金應(yīng)由財政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同實施，財政部門管錢，管住總量，業(yè)務(wù)主管部門管事，管住項目。部門之間應(yīng)該有分工、有協(xié)作，各司其職、互相制約。也就是說業(yè)務(wù)主管部門要管理 “做什么、怎么做”的問題，財政部門要管理“給多少、怎么給”，同時也擔(dān)負(fù)起對資金使用的監(jiān)管職能。

（三）用市場化方式進(jìn)行支持

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，確定市場在資源配置中的作用。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的主體，企業(yè)面臨著激烈的市場競爭，優(yōu)勝劣汰的法則，必然以效益為導(dǎo)向。因此，財政資金對企業(yè)直接支持的功能應(yīng)轉(zhuǎn)為稅收政策，除了一些科技創(chuàng)新等高新技術(shù)企業(yè)、直接與農(nóng)牧民和市場相關(guān)的特殊企業(yè)、中小企業(yè)融資擔(dān)保等公共服務(wù)平臺外，應(yīng)盡量減少對企業(yè)給予直接的投資補(bǔ)助。

（四）適當(dāng)進(jìn)行扶持方式的創(chuàng)新

財政資金的扶持方式可以采取階段性股權(quán)投資或者償還性資助等市場化運(yùn)作方式進(jìn)行支持，同時委托專門投資機(jī)構(gòu)對財政資金進(jìn)行管理。專門投資機(jī)構(gòu)對政府部門審定的備選項目，經(jīng)自主評估篩選后，按自主經(jīng)營要求實施管理，在約定期滿后收回投資，或根據(jù)目標(biāo)完成情況給予一定比例豁免，收回部分償還性資助款，再繼續(xù)用于其他需要扶持的項目，實現(xiàn)專項資金的循環(huán)重復(fù)使用，提高財政資金的使用效率。這就在政府和企業(yè)之間加設(shè)了一道“防火墻”，既不改變財政資金的支持引導(dǎo)作用，又可避免資金管理不到位的現(xiàn)象，還可淡化財政資金變成“唐僧肉”的利益誘惑，激勵中小企業(yè)管好用好資金。財政資金也可以通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股創(chuàng)投企業(yè)或者為其提供融資擔(dān)保等方式間接支持企業(yè)。為了確保專項資金使用效益，必須明確財政與創(chuàng)投企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)，利用多種金融工具，鼓勵創(chuàng)投企業(yè)向企業(yè)投資，引導(dǎo)社會資本發(fā)展企業(yè)，活躍市場經(jīng)濟(jì)。

（五）建立企業(yè)財務(wù)評估制度

在項目評審過程中，目前主要依據(jù)的是企業(yè)申報材料，而對企業(yè)申報材料的真實性，尤其是項目資金需要量、所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等內(nèi)容，基本依賴申報企業(yè)自身的道德約束。因此，應(yīng)建立財務(wù)評估制度，由政府部門引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，在項目資金下?lián)苤埃瑢ζ髽I(yè)申報材料的內(nèi)容進(jìn)行評估，核實企業(yè)項目的經(jīng)營情況和項目的真實性，評估項目在財務(wù)上可行性，將財務(wù)評估通過的結(jié)果作為資金分配的依據(jù)。這樣就增強(qiáng)財政部門的企業(yè)管理能力，并將資金風(fēng)險管理關(guān)口前移，有效克服傳統(tǒng)的“馬后炮”監(jiān)管方式的弊端。

三、提高財政扶持資金效益的具體建議

（一）立足實際，完善企業(yè)扶持資金政策

比較蘇南地區(qū)其他城市，鎮(zhèn)江市發(fā)展相對落后，地方財力有限，所以必須將有限的財政扶持資金“用在刀刃上”，突出重點(diǎn)，充分發(fā)揮財政扶持資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用。一要政策導(dǎo)向清晰化。企業(yè)成長關(guān)鍵在于市場競爭力，競爭力必須依托自主創(chuàng)新。因此，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須要做到增量和提質(zhì)并舉，既做大經(jīng)濟(jì)總量，又提升產(chǎn)業(yè)層次。所以政策導(dǎo)向上要清晰化，要圍繞促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造、創(chuàng)新做“文章”，鼓勵企業(yè)做強(qiáng)做大，帶動地方經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。二要積極推行項目庫建設(shè)。實行項目庫管理是企業(yè)申報財政資金項目的一項重大舉措。入庫項目應(yīng)符合財政項目資金管理辦法有關(guān)政策和項目申報指南等具體規(guī)定，在做好項目規(guī)劃、實地考察、評審論證等前期工作的基礎(chǔ)上，在項目庫中擇優(yōu)篩選和上報。通過項目庫管理系統(tǒng)的應(yīng)用，加強(qiáng)項目基礎(chǔ)資料管理，從而更加科學(xué)地選擇和實施項目，提高財政資金管理水平。三要獎勵設(shè)置重點(diǎn)化。根據(jù)各類扶持項目扶持資金使用效果，圍繞扶持政策主要導(dǎo)向，對繁雜的獎勵項目設(shè)置進(jìn)行認(rèn)真清理、甄別，減少一些扶持沒有效果或效果不明顯的項目，突出對企業(yè)技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新類項目的重點(diǎn)支持，并提高獎勵額度加大扶持力度，努力改變“撒胡椒面”式的扶持方式。四要設(shè)立扶持資金申報“績效門檻”。根據(jù)申報企業(yè)以前年度獲得扶持資金績效情況，對達(dá)不到資金扶持效果的企業(yè)，暫停資金申報；通過“績效門檻”，篩選掉績效差劣的企業(yè)，增加績優(yōu)企業(yè)的扶持面，從而在整體上提高財政扶持資金效果。

（二）積極探索建立企業(yè)扶持資金績效評價體系

企業(yè)扶持資金績效評價，是指運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)體系、合理的評價標(biāo)準(zhǔn)和綜合評價方法，對財政扶持資金使用績效進(jìn)行客觀、公正的評價和判斷，并將評價結(jié)果作為資金扶持的主要依據(jù)，以提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。長期以來，由于財政支出范圍廣泛，涉及的行業(yè)多，績效呈多樣性的特征，既有經(jīng)濟(jì)效益，也有社會效益；既有長期效益，也有短期效益；既有直接效益，也有間接效益，很難用一種辦法，準(zhǔn)確地對財政支出進(jìn)行衡量，突破這一“盲點(diǎn)”，減少財政資源損失浪費(fèi)、提高資金效率。一是明確績效評價的對象、內(nèi)容和范圍，規(guī)范企業(yè)扶持資金績效評價的程序和行為，保證績效評價工作規(guī)范、有序進(jìn)行。二是完善對扶持企業(yè)資金績效跟蹤辦法，除對經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)進(jìn)行考核外，增加社會效益（就業(yè)人數(shù)、公益支出等）、生態(tài)環(huán)境效益（污染物排放等）和循環(huán)經(jīng)濟(jì)（節(jié)電、節(jié)水、節(jié)能）等指標(biāo)，努力提高考核指標(biāo)科學(xué)性和合理性。三是優(yōu)先扶持民生項目、效益好的項目、重點(diǎn)工程項目等相關(guān)項目。

（三）加強(qiáng)企業(yè)扶持資金管理

財政和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)扶持的項目資金從申報、支出、使用的全過程進(jìn)行管理。一是建立健全企業(yè)扶持資金管理辦法，明確項目資金的使用對象、內(nèi)容和扶持辦法，規(guī)范項目管理程序，控制資金支出，規(guī)定資金使用范圍和財務(wù)處理方法，強(qiáng)調(diào)違規(guī)處罰辦法，努力使扶持資金支出達(dá)到公開、公平、高效。二是加強(qiáng)扶持資金申報管理。首先要加強(qiáng)對企業(yè)申報材料的審核，嚴(yán)格審核企業(yè)上報材料，確保材料完整無誤，做到復(fù)印件與原件核對一致、財務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)報表核對一致、財務(wù)數(shù)據(jù)與企業(yè)賬簿核對一致，繳納稅收數(shù)必須取得稅務(wù)部門的證明；其次在企業(yè)申報扶持資金項目時，要求必須填報該項目是否申報過其他項目扶持或在其他扶持資金項目已享受扶持?jǐn)?shù)額，防止同一項目多頭享受；最后要求企業(yè)出具聲明書，承諾對不按規(guī)定要求如實提供申報材料的，將自動放棄該項目的申報，如扶持資金已撥付應(yīng)及時上繳財政部門，并自愿接受有關(guān)部門的處理等，增加對企業(yè)的自身責(zé)任追究。三是加強(qiáng)企業(yè)扶持資金支出管理。按照資金使用管理辦法明確與相關(guān)部門的職責(zé)分工，做好對各部門提出的資金使用方案審核，嚴(yán)格按照支出程序履行扶持資金支出審批程序。四是加強(qiáng)對企業(yè)扶持資金使用管理。通過座談、培訓(xùn)、發(fā)放宣傳資料等多種形式提高企業(yè)對財政資金使用的正確認(rèn)識，同時財政、審計和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)不定期對項目資金使用情況抽查，監(jiān)督企業(yè)按照項目申報書規(guī)定的用途使用扶持資金，如有發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定使用、挪作他用扶持資金的，要及時限期責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的按照處罰辦法嚴(yán)格處理。

結(jié)束語

強(qiáng)化財政資金項目管理措施，優(yōu)化扶持政策，創(chuàng)新扶持手段，提升資金的使用效益是財政部門的重要使命。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下滑的形勢面前，廣大企業(yè)的發(fā)展更需要我們加大支持力度，發(fā)揮政策合力，構(gòu)建既符合市場規(guī)律和國際慣例，又符合鎮(zhèn)江市具體情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的財政企業(yè)政策和項目扶持體系，創(chuàng)立起有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度保障，從而推動企業(yè)走向內(nèi)生增長、創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展軌道。

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（作者單位：鎮(zhèn)江市商務(wù)局 江蘇鎮(zhèn)江 212050）

（責(zé)編：若佳）