上海靜安：重新明確政府在教育治理中的功能定位

陳宇卿

從管理走向治理，推進(jìn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化，是深化教育領(lǐng)域綜合改革，提升教育質(zhì)量與發(fā)展水平的重要途徑和手段。在我國“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制之下，基于區(qū)縣視域下的教育治理能力與治理體系建設(shè)尤顯重要和迫切。

作為教育資源集聚的發(fā)達(dá)城區(qū)，上海市靜安區(qū)在推進(jìn)區(qū)域教育質(zhì)量提升的同時，積極探索教育治理方式的改進(jìn)和優(yōu)化，為保障區(qū)域教育改革的有序和有效提供了堅實支撐。

“治理”是對傳統(tǒng)管理模式下政府角色的重新界定和調(diào)整

區(qū)域教育治理的關(guān)鍵是明確政府功能定位，理順權(quán)責(zé)關(guān)系。正如袁貴仁部長所言：“我們迫切需要加快實現(xiàn)由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理?！钡卫盹@然并不是對原有管理模式的簡單否定，而是對傳統(tǒng)管理模式下政府角色定位的重新界定和調(diào)整，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府在教育發(fā)展過程中引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能的發(fā)揮。因此，“從管理走向治理，政府要按社會發(fā)展的要求調(diào)整自己的角色，對教育發(fā)展要有敏銳的判斷”。對于區(qū)域而言，即要通過相應(yīng)制度與機(jī)制的建立、調(diào)整和優(yōu)化，理順不同權(quán)利主體在學(xué)校教育改革發(fā)展過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，逐步健全和完善區(qū)域教育治理體系，從而為形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)和社會廣泛參與的基本治理格局，提供切實可行的制度與機(jī)制保障。

區(qū)域教育治理的重點是調(diào)動相關(guān)主體活力，實現(xiàn)多元共治?！爸卫淼牡湫吞卣魇嵌嘣黧w參與的共同治理，即‘共治”，因此教育治理的重點應(yīng)該是實現(xiàn)不同教育主體的合力共治。然而，不同主體之間并非天然就能實現(xiàn)共治，尤其是在習(xí)慣于政府大包大攬的單向度管理的系統(tǒng)之下，教育主管部門如何轉(zhuǎn)變固有的強(qiáng)勢姿態(tài)，簡政放權(quán)，從而為各類主體參與教育治理提供更多的可能性和更加便利的條件，自然就成為區(qū)域教育治理能力提升的重要內(nèi)容。而除了在制度與機(jī)制上為不同主體的多元共治掃清障礙并優(yōu)化路徑外，區(qū)域還應(yīng)該創(chuàng)新管理手段，為各類教育主體參與學(xué)校教育事務(wù)創(chuàng)設(shè)更為多樣的機(jī)會和平臺。

區(qū)域教育治理的目標(biāo)是強(qiáng)化教育管理民主、關(guān)注個體需求。治理不是作為單一主體的政府的統(tǒng)治和管理，而是多元主體參與的民主化管理，因此教育治理的目標(biāo)應(yīng)該是進(jìn)一步強(qiáng)化和推進(jìn)教育管理的民主進(jìn)程，從而實現(xiàn)對個體差異與需求最大限度上的關(guān)照和滿足，即在追求公共教育利益最大化的過程中，實現(xiàn)個體受教育權(quán)益的最大化。

那么，區(qū)域在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化時，無論是優(yōu)化制度機(jī)制，還是創(chuàng)新治理手段，抑或是再造管理流程，顯然都不能脫離這一基本的目標(biāo)定位，同時更應(yīng)該將區(qū)域教育改革發(fā)展的愿景與其對接，統(tǒng)一改革方向與價值取向，發(fā)揮改革的整合效應(yīng)。

以教育治理現(xiàn)代化促質(zhì)量提升

以重大項目引領(lǐng)區(qū)域教育改革發(fā)展。轉(zhuǎn)變政府教育管理方式，變行政管理為專業(yè)服務(wù)和引領(lǐng)，提升區(qū)域教育管理的科學(xué)性和有效性，一直都是靜安區(qū)教育改革關(guān)注的重點。為此，我們將目光聚焦到教育研究上，變行政命令為科學(xué)研究，以教育科研來帶動區(qū)域教育的整體發(fā)展，刺激學(xué)校與教師的同步改進(jìn)?！熬盼濉遍_始至今的四個五年里，我們連續(xù)承擔(dān)了四個教育部重點課題，從“九五”探索“素質(zhì)教育實施”到“十五”開展“課程教學(xué)改革”，再到“十一五”致力“學(xué)業(yè)效能提升”及“十二五”推進(jìn)“個性化教育”，這些主旨一貫的系列研究，不僅在內(nèi)容上逐步深化，同時也在改變著區(qū)域的教育管理方式，形成了以重大項目引領(lǐng)、凝聚區(qū)域教育力量和促進(jìn)整體發(fā)展的機(jī)制與格局。

為了彰顯區(qū)域性研究項目的改革引領(lǐng)效應(yīng)，我們對重大項目的選題和組織管理都有明確的要求。在選題上，要求問題必須既是區(qū)域教育發(fā)展的關(guān)鍵與核心問題，同時也是區(qū)域內(nèi)每所學(xué)校面對的共性與難點問題；問題必須是實踐性的，要易于學(xué)校與教師的認(rèn)同和共享；問題還要能緊扣上海乃至全國教育發(fā)展的動向，更重要的是能夠引領(lǐng)本區(qū)教育發(fā)展的未來走向。在組織運(yùn)作上，課題承擔(dān)單位必須為區(qū)教育局，并且由教育局長親自主持，從而實現(xiàn)項目研究、行政決策、實踐改進(jìn)的有機(jī)結(jié)合；課題研究必須匯集區(qū)域教育行政部門、教育研究機(jī)構(gòu)以及基層學(xué)校三方力量，同時適時引入家長、社會力量發(fā)揮整體合力。

這樣的實踐，不僅有利于發(fā)揮不同主體的專業(yè)優(yōu)勢，同時也通過項目研究過程實現(xiàn)了區(qū)域教育管理方式由行政命令向?qū)I(yè)引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變。以扁平化機(jī)制激發(fā)多元主體活力。作為社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，教育的改革發(fā)展不僅會深刻影響社會的方方面面，同時也離不開社會各個層面的支持和保障。尤其是進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展期后，學(xué)校教育在適應(yīng)并滿足學(xué)生多樣化需求時，在促進(jìn)并實現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展的過程中，必然需要來自家庭、社會等多方力量的同步參與和深度支持。

為此，如何進(jìn)一步調(diào)動學(xué)校、家庭、社會等多方力量共同參與區(qū)域教育改革發(fā)展的積極性和主動性，進(jìn)一步厘清不同主體之間的關(guān)系，進(jìn)一步破解他們參與學(xué)校教育發(fā)展的體制或機(jī)制障礙，搭建多方主體合力共治的機(jī)制和平臺，自然也就成為區(qū)域教育治理改進(jìn)過程中的重中之重。

為此，我們探索推進(jìn)扁平化的運(yùn)行機(jī)制，著重關(guān)注流程的優(yōu)化和改進(jìn)，致力于減少不必要的中間環(huán)節(jié)和程序，實現(xiàn)人財物與改革需求之間的無縫對接。從優(yōu)化區(qū)域治理角度出發(fā)，我們推行以“素質(zhì)教育實踐項目”為載體的專項支持計劃，以項目制的形式定點、定項扶持學(xué)校改革實踐，破解學(xué)校改革過程中的資源困境；同時為改進(jìn)傳統(tǒng)的家校聯(lián)系制度，進(jìn)一步激發(fā)家長參與區(qū)域教育發(fā)展的動力，我們組建了區(qū)域性的家庭教育指導(dǎo)中心與早期教育指導(dǎo)中心，在傳統(tǒng)家校合作的基礎(chǔ)上，深度介入學(xué)生家庭教育環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)化區(qū)域?qū)议L的直接引導(dǎo)和支持；此外，我們還探索社會力量直接參與區(qū)域教育發(fā)展的新路徑，從課程資源的開發(fā)、教學(xué)設(shè)計與實施的改進(jìn)到第三方評價機(jī)制的建立、社區(qū)學(xué)校共建等不同方面，為學(xué)校教育發(fā)展引入社會力量。

在實踐過程中，我們尤其關(guān)注圍繞某一改革命題，不同主體的共同參與、合作，如在區(qū)域推進(jìn)中小學(xué)生多元智能測評項目、做中學(xué)及社會情緒能力項目過程中，來自教育系統(tǒng)內(nèi)部的校長、教師、學(xué)生、區(qū)域研究人員就與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、專業(yè)研究部門及家長一起，共同參與測試評價和分析反饋，從而形成育人合力。

以個性化教育提升區(qū)域教育內(nèi)涵。教育治理現(xiàn)代化是藉由教育管理民主化對個體接受、參與和發(fā)展教育需求的現(xiàn)實回應(yīng)。尤其是在當(dāng)前自上而下的教育改革形勢之下，如何實現(xiàn)外部改革任務(wù)與學(xué)校教育內(nèi)部發(fā)展需求之間的有序轉(zhuǎn)變和對接，從而為不同教育主體提供滿足其需求的發(fā)展空間和可能，讓學(xué)校、教師與學(xué)生都能夠獲得更為適切和自主的發(fā)展機(jī)會，顯然應(yīng)該成為區(qū)域教育治理變革的基本方向。

“十二五”以來，靜安區(qū)以教育部重點課題《走向個性化：發(fā)達(dá)城區(qū)教育內(nèi)涵提升的實證研究》為基礎(chǔ)，探索研究區(qū)域整體推進(jìn)個性化教育改革的路徑和方式，以期最大程度上釋放學(xué)校的個性化辦學(xué)活力，滿足教師與學(xué)生的個性化發(fā)展需求，同時激發(fā)各類社會主體參與教育、發(fā)展教育的內(nèi)在熱情。作為區(qū)域教育改革的方向引領(lǐng)者，教育行政部門并不要求所有學(xué)校都統(tǒng)一改革步調(diào)。每所學(xué)校都可以在整體的個性化教育改革框架之下，根據(jù)本校歷史傳統(tǒng)、發(fā)展現(xiàn)狀以及目標(biāo)定位，確立本校的變革目標(biāo)、內(nèi)容和重點。區(qū)域則通過把握分層、分類和分步驟的推進(jìn)策略，適時整合社會各方力量和資源，為學(xué)校、教師和學(xué)生的差異化需求，提供有針對性的指導(dǎo)和支持。同時針對不同學(xué)段、學(xué)科以及學(xué)生的特點、要求及其變革情況，搭建區(qū)域性的交流展示平臺，為學(xué)段之間、學(xué)校之間以及教師之間和學(xué)生之間提供區(qū)域性的學(xué)習(xí)分享機(jī)會。

基于此，在改變以往命令式的行政管理方式，充分彰顯管理民主性的同時，也更進(jìn)一步關(guān)注了不同教育個體的實際需求，切實提高了區(qū)域教育的科學(xué)性和有效性。

區(qū)域教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向

區(qū)域教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)性的改革工程。它不僅需要來自區(qū)域內(nèi)部的政府、學(xué)校、家庭以及社會力量的參與和合作，同時也離不開區(qū)域外部的支持。尤其是在我國基礎(chǔ)教育分級管理的現(xiàn)狀下，我們一方面要在現(xiàn)有的區(qū)域權(quán)限框架內(nèi)，最大限度地改善教育治理環(huán)境；另一方面也需要更多突破現(xiàn)有制度與機(jī)制限制的可能，以尋求更大的變革空間。區(qū)域教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)發(fā)展過程。

“始生之物，其形必丑”，雖然教育治理并非一個全新的概念，但從區(qū)域角度理解并落實到具體的改革實踐過程中，這無疑仍然具有非常大的挑戰(zhàn)性。當(dāng)前雖然我們開展了部分的探索和嘗試，但與最終的目標(biāo)之間顯然仍有較大的差距，不同主體合力共治的積極性調(diào)動、途徑創(chuàng)設(shè)、權(quán)益優(yōu)化與保障等問題，都將成為下一步需要解決的重要內(nèi)容。