地方立法權合理分權及對行政區(qū)劃的影響

【摘要】立法法修改過程中，一個具有憲制性意義的內容是擬賦予所有設區(qū)的市以地方立法權。這一變化將會對我國立法體制、法制統(tǒng)一原則和我國的國家結構形式產生重大影響。由設區(qū)的市進行立法是地方自主權的表現，也是實現地方政權機構和居民的意志、利益的基本方式。地方立法權擴張強化了地方政權機構的責任，也促使它們轉變職能以及履行職能的方式。

【關鍵詞】立法法；地方立法權；立法權限；立法監(jiān)督

《立法法》自2000年頒布實施后，終于迎來了首次修改。“立法權限劃分的實質是利益、資源的分配（或者再分配）與責任的確定。參加立法權限劃分的中央與地方各有關主體都可能自覺或者不自覺地受到利益機制的驅動而企盼分配到更多、更大、更理想的利益”。

本次修改唯一具有重大突破性的，是地方立法權的“擴容”。將地方性法規(guī)制定權（地方立法權）下放到所有設區(qū)的市，使其從現有的49個擴展到282個。這是對我國現行立法體制的一次重大調整，也是本次修改過程中最具憲制性意義的一項修改。立法權不僅直接表征民主，而且塑造了中央和地方關系主要框架。

一、合理分權，科學確定設區(qū)的市的立法權限

新《立法法》關于市級地方立法權的規(guī)定是有擴有收的。在擴大地方立法主體范圍的同時，將“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項”。這實際上表明了國家對于地方立法主體擴張可能帶來立法失范的擔憂和預控。但是將設區(qū)的市地方性法規(guī)的立法權限限定在城市

1.地方立法權限不夠科學合理。首先，地方性事務是否僅限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理事務？《立法法》第64條規(guī)定地方性法規(guī)可以就屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項進行立法?！稇椃ā返?9條規(guī)定地方各級人大可以審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設計劃，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條和第44條有更具體的規(guī)定，都表明地方性事務并不局限于城市管理事務。而新《立法法》規(guī)定的較大的市的立法權限與憲法、地方人大組織法等法律的規(guī)定并不一致，顯然過于狹窄。

其次，將設區(qū)的市（較大的市）的立法權限限定在城市管理方面，難以達到賦予設區(qū)的市以立法權所希望實現的目標。前文已述賦予設區(qū)的市地方立法權是考慮我國地區(qū)發(fā)展不平衡、滿足地方因地制宜的需要，是推進地方治理現代化的需要，如果將設區(qū)的市立法權事項限定在環(huán)境、城管、市容衛(wèi)生等事項上，那對于適應我國地方發(fā)展不平衡帶來的治理制度的差異需求、推進改革、提高地方法治化水平、民主治理水平的意義有限，也不利于彰顯地方立法的地方特色。

2.地方性事務的范圍。有學者認為，在我國，至少以下發(fā)生在某一區(qū)域的事務應當屬于地方性事務：

地方政權建設方面：地方人大及其常委會的工作條例、議事規(guī)則；地方行政機關自身建設方面的事項；地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定程序；地方人大對本級政府、法院和檢察院的監(jiān)督；農村、城鎮(zhèn)基層政權建設和自治組織的建設。

文化、教育、司法和行政方面：治安管理，如禁毒、禁賭、禁賣淫嫖娼、旅館、酒吧、學校、機關等娛樂場所和公共場所的秩序、音像制品管理、客運出租的治安禁止或限制燃放煙花爆竹、禁止或限制養(yǎng)狗、禁止或者限制公共場所吸煙；地方警察，如當地警察的巡查、報警受理和出警制度；勞改和勞教管理；防病、治病和醫(yī)療設施建設；文藝演出、科研項目管理、旅游、體育等。

二、對我國行政區(qū)劃的影響

憲法第三十條對我國行政區(qū)劃做出了規(guī)定，而市的具體形態(tài)更是呈現出多元狀態(tài)。從地方立法權的角度來看，由于設區(qū)的市實際上和較大的市已無區(qū)別，只是由于所處地位和歷史原因才導致不同的市之間在地方立法權上有所差別，因此本次立法法修改充分考慮了設區(qū)的市的地方立法需求。但既然如此，為何不能將地方立法權也擴展到所有縣（縣級市）。

“地方立法的本質屬性在于地方的自治性，地方立法權源于并服務于地方自治權”，如果僅僅賦予設區(qū)的市以地方立法權，而將更加廣大的不設區(qū)的市和縣排除在外，無異于在立法體制上加劇了地方自治主體的不平等性。忽視不同治理主體之間對治理手段的平等需求，對于彌合地區(qū)間發(fā)展差距、促進不同地區(qū)間協(xié)調進步和區(qū)域均衡發(fā)展毫無疑問都是不利的。

作為國家結構形式重要內容的行政區(qū)劃制度，在調整和完善的過程中，就必須考慮如何通過對具體制度的設計來實現憲法第三條的目的，使之既有利于消除城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、實現地區(qū)之間均衡發(fā)展，又能夠充分調動地方的主動性和積極性。

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作者簡介：唐潔（1993—），女，漢族，山東煙臺，法律碩士，民商法方向。