政府購買公共服務的創(chuàng)新模式探究——以南京浦口區(qū)政府購買養(yǎng)老服務為例

朱紅梅

【摘要】21世紀，全球人口老齡化嚴重。人口老齡化是不可阻擋的世界性潮流。人口老齡化問題已經(jīng)成為發(fā)達和發(fā)展中國家共同面對的挑戰(zhàn)。本文主要針對南京市浦口區(qū)人口老齡化程度高，政府直接的服務方式已遠遠滿足不了社會需求，迫切需要把部分養(yǎng)老服務工作轉移給社會組織。本文試從兩者的結合加以探討，促進政府治理與社會治理的結合及政府職能轉變，提出以養(yǎng)老帶動就業(yè)，以就業(yè)促進養(yǎng)老進行創(chuàng)新性實驗，試圖提出合理化的對策建議。

【關鍵詞】老齡化；政府購買；公共服務

2003年，《政府采購法》正式實施，但公共服務并沒有被列入采購范圍。直到2013年下半年，國務院才召開常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，提出將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。此舉引發(fā)社會高度關注，輿論普遍認為，這是轉變政府職能、推動公共服務社會化的重要舉措。而自十八大三中全會以來，黨中央跟國務院對國家治理提出新的要求，政府的社會管理體制從“大政府，小社會”向“小政府，大社會”轉變，社會組織在“五位一體”的“現(xiàn)代化”建設中扮演著不可或缺的角色，也擔負著越來越重要的責任與任務。2015年召開的十八屆五中全會則提出“全面放開養(yǎng)老市場”的要求，更凸顯了政府購買養(yǎng)老服務的合理性。在經(jīng)濟體制變革的過程中，由于資金來源、政策調(diào)控、資源配置等方面的種種不足，政府直接提供公共服務存在著局限性和盲區(qū)，所以政府向社會組織購買公共服務這一互利雙贏的舉措越來越受到學界和社會重視與認可。

一、政府購買養(yǎng)老公共服務的現(xiàn)實意義

1.養(yǎng)老問題的嚴峻形勢

（一）全球人口老齡化嚴重

21世紀，全球人口老齡化嚴重。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，從現(xiàn)在到2050年，老齡人口將從6億增加到近20億，60歲以上的人口將超過15歲以下的青少年人數(shù)。其中發(fā)展中國家的老齡人口預計將是現(xiàn)在的四倍。這一特殊變化將對全世界各國的每個社區(qū)、團體和個人產(chǎn)生影響。在過去三十年里，全球人口結構正在經(jīng)歷前所未有的轉型過程，但建立一個適合全人類所有男女老少居住的和諧老齡社會依然是我們的根本目標。人口老齡化問題已經(jīng)成為發(fā)達和發(fā)展中國家共同面對的挑戰(zhàn)。如圖1所示

（二）中國面臨人口老齡化問題更為嚴重

在面對人口老齡化的全球化這一難題時，中國也未能幸免。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年中國13.67億人口中，60歲及以上的老人2.12億人，占總人口比例為15.5%；65歲及以上人口數(shù)為1.37億人，占比10.1%.據(jù)世界衛(wèi)生組織預測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。

目前，中國人口已經(jīng)進入快速老齡化階段，人口老齡化的壓力開始顯現(xiàn)。

（三）浦口區(qū)的養(yǎng)老形勢極其堪憂

據(jù)2014年底數(shù)據(jù)顯示（如圖3所示）：浦口現(xiàn)有戶籍老年人口10.09萬人，老齡化率達17.3%。而全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀是，共有養(yǎng)老機構22家，其中公辦18家、民辦4家；床位總數(shù)為3049張，其中公辦機構床位數(shù)為（2250張，約占床位總數(shù)74%），現(xiàn)已趨于飽和，而民辦機構床位占比不高（799張，約占床位總數(shù)的無論是養(yǎng)老機構數(shù)還是床位數(shù)都遠遠不能滿足龐大的浦口區(qū)老年人口基數(shù)，而專業(yè)醫(yī)療人員的不足與熟練護理人員的稀缺也導致了全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展緩慢，甚至可以說是處境艱難。

（四）價值與意義

顯而易見，在未來很長的一段時間里，社會組織在提供養(yǎng)老服務領域占有很大的市場份額，而社會組織提供養(yǎng)老服務項目的多元化、方式的多樣化，勢必會提供大量就業(yè)崗位，反之，就業(yè)率的提高又將推進養(yǎng)老服務質量的提升。本文主要針對南京市江浦區(qū)人口老齡化程度高，發(fā)展速度快的現(xiàn)狀，政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務工作轉移給社會組織，這就需要專業(yè)社會組織有組織地承接并提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務，更好的推動養(yǎng)老服務的發(fā)展。

二、浦口區(qū)政府購買公共養(yǎng)老服務所遇到的困境

從上文的數(shù)據(jù)明顯看出，無論是養(yǎng)老機構數(shù)還是床位數(shù)都遠遠不能滿足龐大的浦口區(qū)老年人口基數(shù)，而專業(yè)醫(yī)療人員的不足與熟練護理人員的稀缺也導致了全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展緩慢，甚至可以說是處境艱難。顯而易見，在未來很長的一段時間里，社會組織在提供養(yǎng)老服務領域占有很大的市場份額，而社會組織提供養(yǎng)老服務項目的多元化、方式的多樣化，勢必會提供大量就業(yè)崗位，反之，就業(yè)率的提高又將推進養(yǎng)老服務質量的提升。

經(jīng)調(diào)查走訪，浦口區(qū)每個街道都擁有自己的養(yǎng)老機構（泰山街道、沿江街道、頂山街道、江浦街道、橋林街道、湯泉街道、盤城街道、星甸街道、永寧街道）。這些街道的養(yǎng)老機構絕大多數(shù)為公辦性質（星甸街道除外），床位數(shù)也大多在50-100個不等（永寧鎮(zhèn)敬老院擁有床位數(shù)106張），收費區(qū)間在500-1000元/月，較為合理。相對于公辦養(yǎng)老機構，民辦養(yǎng)老機構收費更高昂，基本最低收費都在1500元/月以上，至2000-4000元/月不等，而床位數(shù)則也大多不超過100個。由此可見浦口區(qū)的養(yǎng)老機構主要停留在公辦性質的層面上，民辦養(yǎng)老機構處于絕對的劣勢地位，同時也說明了民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展空間與發(fā)展?jié)撃苁蔷薮蟮?。但是無論是公辦還是民辦養(yǎng)老機構，浦口區(qū)都存在著龐大的養(yǎng)老缺口，床位數(shù)嚴重不足，但也反映出隱藏了龐大的就業(yè)崗位和就業(yè)機會。

在調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)許多養(yǎng)老機構的問題：

1.養(yǎng)老機構總體規(guī)模較小。

從總體上看，全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老機構，無論是公辦性質還是民辦性質的養(yǎng)老機構在規(guī)模上普遍不是很大，而浦口區(qū)的養(yǎng)老機構在與南京其他各區(qū)的養(yǎng)老機構相比，規(guī)模上也是處于劣勢的地位。無論是數(shù)量、床位、占地面積、陪護人員等方面都是嚴重不足的。現(xiàn)有的養(yǎng)老機構所能提供床位數(shù)遠遠不能滿足浦口區(qū)現(xiàn)有老人的需求，而浦口區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老機構面積普遍不大，這也導致了老人的居住環(huán)境顯得過于狹窄，活動空間也不寬裕，直接影響了依靠機構養(yǎng)老的老人的生活質量。

2.公辦民辦發(fā)展極度不均衡。

調(diào)查結果顯示，浦口區(qū)的公辦性質的養(yǎng)老機構與民辦性質的養(yǎng)老機構發(fā)展是極不平衡的。在承擔浦口區(qū)的養(yǎng)老服務的領域中，公辦養(yǎng)老機構占了很大的比重，幾乎每個街道、每個鎮(zhèn)都擁有一家公辦性質的養(yǎng)老機構。這得益于之前政府包辦一切的體制，在政府直接提供養(yǎng)老服務的時期，由政府興建了這些機構的基礎設施，絕大多數(shù)機構都是依靠這些雛形，繼承并發(fā)展。這些養(yǎng)老機構床位數(shù)也大多在50-100個不等，收費區(qū)間在500-1000元/月，屬于一般家庭可承受的范圍之內(nèi)，較為合理。而民辦養(yǎng)老機構，由于很少有其自身的地產(chǎn)及其配套基礎設施的支持保障，在前期必然需要投入大量資金，在成本上付出巨大，這極大地制約了民辦養(yǎng)老機構前期的規(guī)模。很多民辦養(yǎng)老機構都在走小而精的路線，即縮減規(guī)模提升服務質量，從而收取高額的費用。

3.專業(yè)人才缺失

在走訪的各個社區(qū)養(yǎng)老機構中，員工的年紀偏大，文化水平普遍不高，尤其是其基本醫(yī)療知識和急救知識嚴重匱乏。這無疑降低老人的生命健康保障。而這些員工大多數(shù)也是體制改革遺留下來的，幾乎沒有接受過正規(guī)的培訓，還有一部分是機構所請的臨時工，也沒有經(jīng)過多少崗前培訓，專業(yè)知識更是十分缺少。而民辦養(yǎng)老機構的情況稍微好一些，但也是缺少專業(yè)的養(yǎng)老服務人才。通常是聘請一些下崗或無業(yè)的人員來進行一些簡單的管理和清潔等沒有技術性要求的工作。而國家在養(yǎng)老服務這一領域，缺乏一套完整的人才培訓和職業(yè)技能考核制度，不能維持這方面人才的可持續(xù)性培養(yǎng)，在人才方面易出現(xiàn)“斷層”。

4.政府主導過于被動

從程序上看，養(yǎng)老服務的購買是定向、非競爭的，導致組織對政府依賴性強，無論是機構定位、服務內(nèi)容，或者人員招聘，都存在明顯的行政傾向。通常情況下政府會指定一些社會組織或干脆由政府自己直接建立一些社會組織來進行養(yǎng)老服務的提供。但是在這個過程中，政府在決策和執(zhí)行的過程中占有主導地位，對組織的影響也是深遠巨大的，社會組織內(nèi)部受政府影響非但不能提高效率，反而可能受官僚主義的影響，達不到績效標準。而社會組織利用政府排除競爭者，在壟斷的基礎上，將面臨更加嚴重的貪腐問題。

5.缺乏規(guī)范的購買流程

政府向社會組織購買養(yǎng)老服務，該向哪個組織買？該買哪些養(yǎng)老服務？該怎

么買這些養(yǎng)老服務？購買的流程是怎么樣的？該履行哪些手續(xù)？這些在政策和規(guī)章制度上都是很模糊和不確定的。在浦口區(qū)的政府文件中并沒有清楚的規(guī)定哪些服務屬于養(yǎng)老服務，哪些服務是可以購買的，買多少，怎么買，財政如何分配，而本著“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的官本位思想，很多社區(qū)都可能采取消極態(tài)度，在購買養(yǎng)老服務中不作為，或是在購買養(yǎng)老服務時過程不規(guī)范，暗箱操作，非法排除合理競爭者，形成壟斷，造成“錢越花越多，活越干越差”的尷尬現(xiàn)象。

三、政府購買公共服務的創(chuàng)新模式研究

目前，我國政府購買養(yǎng)老服務主要有四種類型：1.向準社會組織的非競爭購買2.向社會組織的非競爭購買3.向市場組織的非競爭購買4.向各類組織的競爭性購買。

1.促進民辦養(yǎng)老機構發(fā)展

自十八屆三中全會后，國家提出五位一體全面發(fā)展，也是對于民生問題表現(xiàn)出了極大的關注，而養(yǎng)老問題更是民生問題當中的重中之重。所以，如何促進民辦養(yǎng)老機構建設也將成為一個重大的問題。不能單純依靠政府在計劃經(jīng)濟時期所遺留下來的公辦養(yǎng)老機構基礎，要大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構。從我們所調(diào)研的數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，民辦養(yǎng)老機構還是有很強大的市場的?？蔀槭裁疵褶k養(yǎng)老機構一直遲遲不能建立發(fā)展呢？一方面是由于法律上在這個領域的一個空白，民辦養(yǎng)老機構的法人對此心有余悸；一是民辦養(yǎng)老機構的空間小、床位偏少、收費昂貴、服務不如人意。所以，一方面政府要出臺政策來促進民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展，一方面也將監(jiān)督這些機構的物價、服務。

2.降低政府主導

養(yǎng)老服務一直以來受政府的主導，從程序上看，養(yǎng)老服務的購買是定向、非競爭的。所以政府在購買養(yǎng)老服務時難免出現(xiàn)失位、錯位等不到位行為。對此，我們組模擬了政府電子政務的實驗流程，提出一個大膽的方法假設，通過電子政務的方式，網(wǎng)上公開招標采購，盲選、盲評，結果公開透明，這樣更有公信力與效率。

3.培養(yǎng)專業(yè)人員無論在機構養(yǎng)老，還是居家養(yǎng)老。我們都要面對一個現(xiàn)實的問題。那就是無論是機構的工作人員還是居家養(yǎng)老服務的提供者大多是業(yè)余的，缺乏最基本的醫(yī)療和護理方面的專業(yè)知識，所以，政府在購買養(yǎng)老服務時，除了查看標底，資質，更要查探養(yǎng)老服務提供方的工作人員的醫(yī)療資質和護理執(zhí)照。

4.推進居家養(yǎng)老

養(yǎng)老光靠養(yǎng)老機構是遠遠不夠的，養(yǎng)老機構解決不了那么多的床位問題，而機構集中養(yǎng)老所帶來的安全、消防等問題也是接踵而來。所以政府向第三部門購買購買居家養(yǎng)老服務也是為解決這一養(yǎng)老難題提出新的解決方案。居家養(yǎng)老以其靈活快捷、安全可控逐漸成為養(yǎng)老服務的主流選擇。

5.規(guī)范購買流程

在浦口區(qū)的政府文件中并沒有清楚的規(guī)定哪些服務屬于養(yǎng)老服務，哪些服務是可以購買的，買多少，怎么買，財政如何分配，而本著“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的官本位思想，很多社區(qū)都可能采取消極態(tài)度，在購買養(yǎng)老服務中不作為，或是在購買養(yǎng)老服務時過程不規(guī)范，暗箱操作，非法排除合理競爭者，形成壟斷，造成“錢越花越多，活越干越差”的尷尬現(xiàn)象。所以規(guī)范流程尤為重要。

【參考文獻】

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