關(guān)于國(guó)家旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

秦慧娟 王振澤

摘 要：旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目屬于我國(guó)實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目之一。針對(duì)國(guó)家旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的研究，對(duì)加強(qiáng)后續(xù)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)項(xiàng)目管理方式，提高國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力等具有重要意義。本文對(duì)2011年至2014年國(guó)家旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的實(shí)施概況、存在問(wèn)題進(jìn)行研究分析，闡述原因，提出了思考建議。

關(guān)鍵詞：旱澇保收；農(nóng)田；項(xiàng)目；建設(shè)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)： S27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）16-118-2

1 旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目概況

1.1 旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目政策出臺(tái)背景

糧食安全是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事。土地是確保糧食安全的根本。2010年，我國(guó)人均耕地面積約0.1公頃（1.5畝），不到世界平均水平的40%。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重效益、輕生態(tài)的粗放型發(fā)展模式，導(dǎo)致耕地質(zhì)量變差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等現(xiàn)象出現(xiàn)，有的甚至出現(xiàn)水土流失、土壤退化、生態(tài)污染嚴(yán)重等問(wèn)題。根據(jù)全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，優(yōu)等地僅占全國(guó)耕地總面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%。

一方面，人口不斷增加，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，我國(guó)糧食消費(fèi)呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，優(yōu)質(zhì)耕地有逐步減少的趨勢(shì)。

另一方面，全球糧食消費(fèi)增加，國(guó)際市場(chǎng)糧源趨緊，糧價(jià)波動(dòng)變化加劇，利用國(guó)際市場(chǎng)調(diào)劑余缺的空間越來(lái)越小。

為著力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全，必須以一定的優(yōu)質(zhì)耕地作為保障， 2011年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始統(tǒng)籌推進(jìn)旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

1.2 旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年到2014年我國(guó)共實(shí)施旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目144個(gè)，其中，2011年實(shí)施項(xiàng)目20個(gè)，2012年58個(gè)，2013年46個(gè)，2014年21個(gè)。項(xiàng)目主要采用政府直接投資的方式，2011年至2013年的項(xiàng)目，每畝投入500-800元不等；自2014年后，每畝投入1500元，其中中央投資每畝1200元、地方投資每畝不低于300元。144個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資13.4億元，其中中央投資9.8億元，地方配套3.6億元。計(jì)劃建設(shè)旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田164.8萬(wàn)畝。截止到2015年10月，2011年項(xiàng)目已開(kāi)工18個(gè)，已完工17個(gè)，竣工驗(yàn)收及移交項(xiàng)目13個(gè)；2012年項(xiàng)目已開(kāi)工58個(gè)，已完工49個(gè)，竣工驗(yàn)收及移交項(xiàng)目29個(gè)；2013年項(xiàng)目已開(kāi)工41個(gè)，已完工20個(gè)，竣工驗(yàn)收及移交項(xiàng)目9個(gè)；2014年項(xiàng)目已開(kāi)工10個(gè)，均未完工。144個(gè)項(xiàng)目中建立運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目有106個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的73.6%；建立管護(hù)制度及辦法的項(xiàng)目有107個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的74.3%；落實(shí)建后管護(hù)資金的項(xiàng)目有66個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的45.8%；設(shè)立標(biāo)識(shí)牌的項(xiàng)目97個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的67.4%。

1.3 旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目效益情況

據(jù)144個(gè)項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益顯著，項(xiàng)目區(qū)糧食單產(chǎn)實(shí)施前為442.5公斤/畝，項(xiàng)目實(shí)施后463.1公斤/畝，每畝單產(chǎn)增加20.6公斤；項(xiàng)目實(shí)施前農(nóng)民人均純收入10704元，項(xiàng)目實(shí)施后12617元，人均純收入增加1913元，提高了17.9%，有效的改善了耕地質(zhì)量，提高了產(chǎn)量效益，增加了農(nóng)民收入。此外，項(xiàng)目社會(huì)效益方面也非常突出，項(xiàng)目實(shí)施前綜合機(jī)械化作業(yè)水平為53.6%，項(xiàng)目實(shí)施后為67%，提高13.4個(gè)百分點(diǎn)；項(xiàng)目實(shí)施前土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重為28.8%，項(xiàng)目實(shí)施后為40%，提高11.2個(gè)百分點(diǎn)；項(xiàng)目實(shí)施前新型經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量737個(gè)，項(xiàng)目實(shí)施后1261個(gè)，增加了71.2%，有效的改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化水平，為保障糧食安全、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)于生態(tài)效益方面，旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目不僅通過(guò)合理耕作、秸稈還田等改善和保護(hù)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，而且通過(guò)合理規(guī)劃土地空間布局，改進(jìn)節(jié)水灌溉設(shè)施，有效的提高了水資源利用效率，如項(xiàng)目實(shí)施前灌溉水利用系數(shù)為2.84，項(xiàng)目實(shí)施后為3.5，提高了23個(gè)百分點(diǎn)。

2 旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施存在的問(wèn)題

2.1 資金投入方面

我國(guó)旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的資金來(lái)源主要采用國(guó)家財(cái)政資金投入為主，地方配套資金和自籌資金為輔的形式。同時(shí)，各項(xiàng)目所在縣申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，財(cái)政部門(mén)承諾按規(guī)定提供足額配套資金，但在項(xiàng)目批復(fù)后，普遍存在地方配套資金到位不足或完全不到位的現(xiàn)象，致使原本就不充足的項(xiàng)目建設(shè)資金，更顯得捉襟見(jiàn)肘。以實(shí)地走訪的15個(gè)項(xiàng)目配套資金到位看，只有2個(gè)項(xiàng)目全部到位，5個(gè)項(xiàng)目部分到位，8個(gè)項(xiàng)目全部沒(méi)有到位，到位率從1.6%到35%不等。

2.2 項(xiàng)目建設(shè)方面

2.2.1 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容變更較多

根據(jù)要求項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家初步設(shè)計(jì)批復(fù)內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)。但我們走訪的15個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中均有不同程度變更，即變更率達(dá)到了100%。包括降低項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、減少實(shí)施面積、減少建設(shè)任務(wù)等。

2.2.2 個(gè)別工程質(zhì)量不合格

調(diào)查走訪的15個(gè)項(xiàng)目中，5個(gè)項(xiàng)目工程質(zhì)量較差，問(wèn)題主要出現(xiàn)在工程設(shè)計(jì)及實(shí)施不規(guī)范，例如：有的項(xiàng)目因沉砂池設(shè)計(jì)不合理，出現(xiàn)濾網(wǎng)易堵塞，沉砂效果降低等問(wèn)題；有的項(xiàng)目施工過(guò)程中未聘請(qǐng)監(jiān)理單位，沒(méi)有項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程記錄、施工過(guò)程驗(yàn)收記錄等，工程質(zhì)量無(wú)法保證。項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題盡管不是各個(gè)項(xiàng)目區(qū)普遍存在的問(wèn)題，但由于工程質(zhì)量問(wèn)題關(guān)系到后續(xù)的投入使用，因此，更應(yīng)引起重視。

2.3 后期管護(hù)方面

2.3.1 重要檔案資料不全

檔案資料是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的記錄，檔案管理的好壞，直接反映項(xiàng)目建設(shè)成果。農(nóng)田項(xiàng)目由于缺乏項(xiàng)目管理的基本常識(shí)，造成很多項(xiàng)目檔案資料不全。15個(gè)項(xiàng)目中，有8個(gè)項(xiàng)目檔案資料出現(xiàn)不同程度的缺失，有的項(xiàng)目缺少招投標(biāo)材料、施工圖等；有的項(xiàng)目缺少施工資料、監(jiān)理資料等；有的項(xiàng)目則缺少設(shè)計(jì)變更資料、工程結(jié)算報(bào)告、竣工圖紙等。

2.3.2 財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

規(guī)范的財(cái)務(wù)管理是對(duì)資金安全使用的保障，但在我們調(diào)查走訪的15個(gè)項(xiàng)目中，有11個(gè)項(xiàng)目存在財(cái)務(wù)管理不規(guī)范問(wèn)題，占比達(dá)到73.33%。這類(lèi)問(wèn)題主要包括：未進(jìn)行專(zhuān)賬管理和核算；資金撥付不合規(guī)、使用不規(guī)范；挪用項(xiàng)目資金，代付其他工程費(fèi)用。

2.3.3 項(xiàng)目管護(hù)意識(shí)淡漠

農(nóng)田工程由于都是公益性的，因此，很多地方存在只建不管、重建輕管的現(xiàn)象，另外，由于群眾保護(hù)和愛(ài)護(hù)農(nóng)田設(shè)施的意識(shí)淡薄，隨意毀壞、耕占溝渠等現(xiàn)象也是屢見(jiàn)不鮮。調(diào)查走訪的15個(gè)項(xiàng)目中，個(gè)別項(xiàng)目已出現(xiàn)部分建設(shè)內(nèi)容損壞。如2012年某項(xiàng)目田間灌溉管線地上部位大部分已經(jīng)損毀；2011年某項(xiàng)目局部渠道有裂縫。

3 出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析

3.1 項(xiàng)目申報(bào)落實(shí)不到位，導(dǎo)致與實(shí)際情況相悖

項(xiàng)目相關(guān)管理辦法規(guī)定，在項(xiàng)目編制前期，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)組建市場(chǎng)、農(nóng)藝、工程、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等方面的專(zhuān)業(yè)人員到實(shí)地考察、收集資料，進(jìn)行可行性研究報(bào)告編制。但實(shí)際操作中，由于存在各類(lèi)條件限制，導(dǎo)致項(xiàng)目編制可研與實(shí)際情況有差異。

3.2 農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金量分散，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低

這些年來(lái)，農(nóng)業(yè)投資更偏重于投向大江大河治理等大型水利工程建設(shè)，對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工程傾斜力度不夠。中央多數(shù)部門(mén)都有相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金，但由于各個(gè)部門(mén)均在自己的領(lǐng)域范圍內(nèi)使用，資金較為分散，無(wú)法形成合力。另外，一些地方比較忽視農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有納入政府工作的考核指標(biāo)，存在著較為普遍的“等、靠、要”現(xiàn)象。

3.3 項(xiàng)目后期管護(hù)不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目使用年限縮水

旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。但由于各地“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致后期管護(hù)不到位，工程質(zhì)量保證年限嚴(yán)重縮短。

第一，受益主體不明確。項(xiàng)目建設(shè)完成后，盡管辦理了各項(xiàng)移交手續(xù)，但很多沒(méi)有明確到具體的人，有的內(nèi)容盡管移交到人，但因項(xiàng)目與承擔(dān)主體自身需求不符，導(dǎo)致管護(hù)積極性較低。

第二，缺乏管護(hù)資金。國(guó)家財(cái)政資金投入有限，而地方由于財(cái)政緊缺，無(wú)法足額完成配套資金，也沒(méi)有多余的財(cái)力實(shí)施后期管護(hù)工作。

第三，缺乏相應(yīng)的管理辦法。目前，我國(guó)旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目還沒(méi)有行之有效的管理措施及辦法，造成各項(xiàng)目區(qū)管理方法多樣、復(fù)雜且低效。

4 關(guān)于旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的思考與建議

4.1 提高資金投入利用率，保障項(xiàng)目高效實(shí)施

高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量不僅能夠使項(xiàng)目在保證年限內(nèi)得到充分有效的利用，更是旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目可操作性、可持續(xù)性的根本。而好的工程質(zhì)量，是需要足夠的資金作支撐的。因此，必須加大項(xiàng)目建設(shè)資金投入力度，提高資金使用效率。

首先，創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)程序，增加中央財(cái)政投入比例，降低地方配套資金比例。

其次，開(kāi)拓多元化融資渠道，有效吸收社會(huì)閑散資金。

另外，項(xiàng)目建設(shè)資金不足部分也可由新型經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)自有資金或申請(qǐng)銀行貸款所得的自籌資金作為項(xiàng)目配套資金。

4.2 落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，提高項(xiàng)目整體水平

關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與項(xiàng)目實(shí)際需求不符的問(wèn)題。應(yīng)創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)程序，鼓勵(lì)項(xiàng)目新型經(jīng)營(yíng)主體實(shí)時(shí)參與，充分表達(dá)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的需求，既能履行監(jiān)督責(zé)任，也能將項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容落實(shí)到位。

關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容變更問(wèn)題。首先，提前撥付項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)，延長(zhǎng)項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備時(shí)間，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一招標(biāo)，確定可研編制單位短名單，實(shí)行績(jī)效滾動(dòng)管理，末尾淘汰制度，對(duì)可研編制單位進(jìn)行信譽(yù)管理，增強(qiáng)可研編制質(zhì)量。其次，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)選擇高水平、專(zhuān)業(yè)化設(shè)計(jì)實(shí)施隊(duì)伍，在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，根據(jù)各個(gè)地方的資源稟賦、資源環(huán)境的承載能力等具體實(shí)際情況，制定出符合本地經(jīng)濟(jì)生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。

項(xiàng)目工程質(zhì)量較差的問(wèn)題。創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)程序，建立設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位短名單制度，可以有效約束各方單位為確保單位信用和發(fā)展認(rèn)真履行職責(zé)，一方面可以積累相關(guān)單位專(zhuān)業(yè)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，另一方面也能激發(fā)項(xiàng)目新型經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)督作用。

4.3 加大后期管護(hù)力度，保障功能效益的可持續(xù)性

從目前我國(guó)項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果看，各地項(xiàng)目的后期管護(hù)存在很大漏洞，為了保障旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的可持續(xù)性，必須落實(shí)好項(xiàng)目后期管護(hù)工作，加大管護(hù)力度。

首先，明確受益主體。項(xiàng)目建成后，相關(guān)管理人員應(yīng)將項(xiàng)目移交落實(shí)到具體的人，明確受益主體的責(zé)任與義務(wù)。

其次，保障后期管護(hù)資金。一方面，地方在實(shí)施項(xiàng)目前，應(yīng)留出部分資金用于后期管護(hù)；另一方面，可按照項(xiàng)目區(qū)各受益主體一定受益比例提取部分后期維護(hù)資金。同時(shí)，地方應(yīng)加強(qiáng)土地出讓收益等對(duì)項(xiàng)目后期管護(hù)的投入。

最后，制定后期管護(hù)辦法。地方在制定項(xiàng)目后期管護(hù)辦法時(shí)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，考慮特殊狀況，制定出行之有效的管理辦法。

另外，項(xiàng)目長(zhǎng)期性、有效性更離不開(kāi)廣大人民群眾，地方應(yīng)加大項(xiàng)目的宣傳力度，引導(dǎo)群眾“自愿、自發(fā)、自主”的保護(hù)維護(hù)項(xiàng)目使用。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 王振澤，環(huán)小豐，秦慧娟，等.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重大項(xiàng)目投資機(jī)制及融資模式研究[M].農(nóng)業(yè)部工程建設(shè)服務(wù)中心課題組，2015（11）.