保障房并軌后租賃型保障房的完善研究

陳衛(wèi)華 呂萍

摘要：文章旨在研究廉租房與公租房并軌可能引起的問題，為租賃型保障房的后續(xù)完善提供政策建議。運用情景模擬方法，文章從資源配置效率、制度運行成本、財政壓力、公共治理等視角對兩房并軌政策自身及實施中可能出現(xiàn)的問題進行了理論剖析。研究發(fā)現(xiàn)，盡管有不少優(yōu)點，但兩房并軌可能存在帕累托改進難度大、保障對象信息甄別成本增加、財政負擔加重、總房源供應(yīng)監(jiān)督難、公眾信任度弱化等問題。文章還為租賃型保障房的完善提供了政策啟示。

關(guān)鍵詞：保障房并軌；租賃型保障房；政策完善

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）將公共租賃住房作為保障性安居工程建設(shè)的重點，提出“逐步實現(xiàn)廉租住房與公共租賃住房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運行”的發(fā)展方向。隨后并軌試點工作在一些地方逐步展開。《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2013〕20號）要求“有序推進公租房、廉租房并軌”?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保[2013]178號）正式規(guī)定從2014年起，廉租住房并入公共租賃住房（簡稱“兩房并軌”），改革落地。

“兩房并軌”的后續(xù)改革面臨許多不確定性，這意味著每一步?jīng)Q策都將面臨一定風險。行為經(jīng)濟學研究認為，“寬框架”（Broad Framing）比“窄框架”（Narrow Framing）更適合風險決策，為了做出更合理的決策，需要將各種不確定因素和可能的選擇進行整體考慮（Kahneman D，2011）。由于改革前對改革的積極意義探討較多而對可能出現(xiàn)的問題探討有限，而實施過程中出現(xiàn)了很多新情況，本文將側(cè)重于從對立面分析改革可能遇到的各種問題，以期為進一步完善住房保障制度提供政策參考。

本文首先簡單分析了“兩房并軌”的原因與意義，然后詳細探討了兩房并軌可能遇到的幾個問題，最后提出了完善住房保障制度的政策建議。

一、 保障房并軌：目的與意義

之所以進行兩房并軌改革，主要基于兩個方面的原因，一是廉租房和公租房都是非產(chǎn)權(quán)式保障房，其功能、運行機制等方面比較接近；二是兩類保障房并行運行存在不少問題。主要表現(xiàn)有：

其一，兩類保障房之間不易調(diào)劑。廉租房和公租房并行時，房源是分開的，之間很難調(diào)劑余缺。在某一特定時期，當某一類房源有余而另一類不足時，會導(dǎo)致房源不能得到充分利用。

其二，申請不便。由于兩類保障房性質(zhì)接近，往往造成申請人的混淆，造成申請不便。

其三，動態(tài)管理難。當保障對象收入變化時，不再滿足廉租房條件的家庭需要先退出廉租房，再重新申請公租房，費時費力。

其四，制度不銜接，管理成本高。兩類保障房在土地供應(yīng)、中央投資補助等方面有差別，造成行政管理成本較高。通過“兩房并軌”改革，希望能解決上述問題，達到方便群眾、提高效率、降低管理成本的目的。

二、 保障房并軌：問題與成因

1. 并軌與帕累托改進。分析發(fā)現(xiàn)，將廉租房并入公租房，既可能損失效率又可能傷害公平，故難以做到帕累托改進。

一方面，“輪候排序”可能增加排隊成本。表1中，n1、n2、N分別表示相應(yīng)的窗口數(shù)量，表中的A、B分別表示申請兩類保障房的個體，此處假設(shè)廉租房和原公租房的申請人分別有2人和3人，辦理一個申請的耗時為15分鐘。則廉租房窗口和原公租房窗口的等待時間分別為15分鐘和45分鐘（15分鐘+30分鐘）。將廉租房并入公租房后，設(shè)置的窗口數(shù)量有三種可能情形：

情形一：N

情形二：N=n1+n2。此時新公租房窗口數(shù)恰好等于原來的兩類之和，申請人的等待時間將等于原來的總耗時，即合并未損失效率。

情形三：N>n1+n2。此時新公租房窗口數(shù)大于原來的兩類之和，申請人的等待時間由于窗口的增加必定小于原來的總耗時，即合并后導(dǎo)致申請人花費更少的時間排隊，提高了效率。

綜上，兩房并軌后輪候的效率最終取決于合并后公租房窗口設(shè)置的數(shù)量，只有在N>=n1+n2即不減少受理窗口的情況下，申請等待時間才不會增加，效率才不會受損。而在實際中受行政管理傳統(tǒng)的影響，出現(xiàn)概率最高的情況是N<=n1+n2，這意味著效率受損的可能性較大。

另一方面，“兩房并軌”有可能損害一部分人的利益。

表2中，第二行的數(shù)字為假定的房源套數(shù)，并假定并軌后保持原有供給規(guī)模。情形1至8的數(shù)字代表假定的申請家庭數(shù)量，并假定并軌前后需求規(guī)模不變。最后一列中的“中”和“低”分別代表申請公租房和廉租房的家庭，括號中的數(shù)字代表受影響的家庭數(shù)量。

情形1中，并軌前房源充足，并軌后的房源依然充足，能實現(xiàn)應(yīng)保盡保，并軌對中、低收入家庭均無影響。情形2中，廉租房房源充足（余4=10-6）而公租房不足（缺口為2=22-20），且總房源充足（2=30-28），并軌后不能承租公租房的2個家庭將可以獲得新公租房，因此并軌有利于中等收入家庭。情形3中，廉租房恰好滿足低收入家庭的需求，但公租房不足（缺口為2=22-20），并軌后原來不能獲得公租房的家庭依然不能得到滿足，即并軌對中、低收入家庭均無影響。情形4中，廉租房不足（缺口2=12-10）而公租房充足（余10=20-10），且總房源充足（8=30-22），并軌后承租不到廉租房的2個家庭將能獲得新公租房，并軌有利于低收入家庭同時不影響中等收入家庭。情形5中，兩種保障房均短缺（廉租房缺1=11-10，公租房缺2=22-20），并軌后依然短缺（3=33-30），但按照并軌后優(yōu)先保障廉租房對象的要求，原來得不到廉租房的1個家庭將能得到新公租房，結(jié)果擠掉1個中等收入家庭，因此并軌有利于低收入家庭而不利于中等收入家庭。情形6中，廉租房房源充足（余4=10-6）而公租房嚴重不足（缺口為11=31-20），但總房源不足（7=30-37），并軌后原來得不到公租房的4個家庭將能得到新公租房，因此并軌在不影響低收入家庭的情況下，有利中等收入家庭。情形7中，廉租房不足（缺口5=15-10）而公租房充足（余2=20-18），但總房源不足（3=33-30），并軌后承租不到廉租房的5個家庭將能獲得新公租房，卻擠出本來可以獲得原公租房的3個中等收入家庭，因此并軌有利于低收入家庭而不利于中等收入家庭。

以上分析可以得出如下結(jié)論：

近年來中央政府持續(xù)擴大保障房建設(shè)規(guī)模，表明政府已經(jīng)認識到保障房短缺的現(xiàn)實，即房源充足（情形1）目前很難滿足，但由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)欠缺，很難準確估計保障房的短缺數(shù)量。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，截至2014年9月底，約有450萬戶城鎮(zhèn)低保家庭的住房困難得到解決，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，即廉租房恰好滿足低收入家庭（情形3）或有富余（情形2、6）。如果此估計可靠，則并軌至少不會影響任何一類家庭的利益，還有可能實現(xiàn)帕累托改進。然而如果適當擴大目前偏低的廉租房保障范圍，則很有可能出現(xiàn)廉租房和總房源不足（情形5、7）的情況，此時的并軌則非帕累托改進。

綜合以上兩個方面的分析發(fā)現(xiàn)，將廉租房并入公租房很有可能不是帕累托改進，即使構(gòu)成帕累托改進，若并軌后的新公租房服務(wù)窗口減少，“輪候排序”仍可能增加排隊成本。可見，改善住房保障的關(guān)鍵在于增加房源，尤其是在基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)低保家庭應(yīng)保盡保之后，擴大新公租房建設(shè)規(guī)模應(yīng)是政府工作的重點。

2. 并軌與信息甄別成本?！皟煞坎④墶睂⒃黾訉ΡＵ蠈ο笮畔⒌恼鐒e成本。按照保障房申請程序，申請人提交收入等申請材料后，主管部門需要對相關(guān)信息進行甄別和篩選，在保證信息真實的情況下評定申請人是否具有資格。并軌之前廉租房和公租房的保障對象是分別申請的，兩個收入層次的申請人自然分離，減少了一次甄別，可以節(jié)省成本。并軌之后兩類申請人則混在一起，信息甄別成本會增加。

設(shè)N為并軌后總的申請人數(shù)量，并假設(shè)并軌前廉租房和公租房的申請人數(shù)量均為N/2。由于并軌后申請人數(shù)量N很大，單位甄別成本a也大，而并軌前兩類申請人數(shù)量小，單位甄別成本a1和a2也小，有a>a1且a>a2。設(shè)并軌后信息甄別的總成本為C，并軌前兩類申請人信息甄別的總成本分別為C1和C2。則有：C=a*N，C1=a1*N/2，C2=a2*N/2， C1+C2=[（a1+a2）/2]*N。

這里計算的是保障房準入環(huán)節(jié)的信息甄別成本，在退出環(huán)節(jié)也會發(fā)生類似情況。因此，總的來看，兩房并軌在準入和退出環(huán)節(jié)都會導(dǎo)致信息甄別成本的增加。

3. 并軌與財政負擔。一方面，兩房并軌可能提高保障性住房建設(shè)標準，導(dǎo)致建設(shè)成本增加。住建部2009年出臺的《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》規(guī)定，套型建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。2010年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》規(guī)定，成套建設(shè)的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴格控制在60平方米以下。廉租房并入公租房后，其上限將和新公租房相同，也提高到60平方米。建筑面積的增加勢必增加建筑成本。用c表示單位建筑成本，SL和SG分別表示廉租房和公租房的建筑面積，有SL

并軌前的總成本為：CL+CG=c*（SL+SG）。

并軌后原廉租房面積和公租房相同，故總成本為：CL+CG=c*（SG+SG）。

顯然c*（SG+SG）>c*（SL+SG），即并軌后新公租房開發(fā)成本會比原來增加。

另一方面，兩房并軌可能增加租金補貼總額。從各地的一般情況看，廉租房租金通常約是公租房租金的1/5左右。廉租房的劃撥土地是能夠維持低租金的原因之一，并入公租房之后，新公租房用地將轉(zhuǎn)為“出讓、租賃或作價入股等有償方式”，這勢必導(dǎo)致開發(fā)成本進而租金水平的增加。盡管考慮到原廉租房對象的支付能力，政府將對其增加補貼，但這卻會加大政府的租金補貼支出。

保障房資金短缺一直是制約建設(shè)規(guī)模的瓶頸，兩房并軌造成開發(fā)成本和補貼金額提高，將加重地方政府財政負擔，更是火上澆油，可能挫傷地方政府本來就不高的積極性。

4. 并軌與房源供應(yīng)。并軌之前，廉租房和公租房建設(shè)計劃是分列的，各自建設(shè)規(guī)模一目了然，也方便和以前對比，房源供應(yīng)增減情況容易受到公眾監(jiān)督。并軌之后，房源數(shù)量的混合使得公眾不易分清增減情況，即表面看新公租房房源有增加，但要弄清楚其相對于原廉租房和公租房之和是否有增加則會變得有難度。因此，在信息透明度下降時，兩房并軌有可能造成新公租房總房源的減少。

5. 并軌與公眾態(tài)度。兩房并軌確定的“輪候排序”規(guī)則有可能缺乏公眾信任而降低公平感。

公租房分配的公平性問題是比較棘手的，絕對的公平很難實現(xiàn)。從理論上來看，最公平的分配方式應(yīng)該按住房困難程度大小排序，最困難的家庭應(yīng)當優(yōu)先得到保障，然而這種方式難度較大，且成本較高，不易實施。目前各地采用的輪候排序主要是按資格證編號，即取得資格的時間，實質(zhì)上是先到先得。這種方式由于透明度較低，存在暗箱操作的可能，因而難以得到公眾信任。根據(jù)中國人民大學住房發(fā)展研究中心在2014年11月對重慶市公租房的調(diào)研，大多數(shù)受訪者認為“搖號”比“排隊”公平。

三、 保障房并軌：政策啟示

兩房并軌之前爭論的焦點主要集中在兩房分離的弊端和問題，爭論推動了兩房并軌改革。并軌的積極意義不容質(zhì)疑，然而并軌不可能一勞永逸，改革之后還會出現(xiàn)新問題。因此，換一個角度重新審思兩房并軌的另一面是有一定現(xiàn)實意義的。側(cè)重于分析并軌后可能出現(xiàn)的問題，將提供更全面的信息，使進行寬框架評估成為可能。寬框架評估有利于更全面客觀地認識兩房并軌改革，為后續(xù)改革及保障房制度完善提供思路和建議。

基于本文的分析，廉租房并入公租房以后，還需要從以下方面進行完善：

1. 并軌后保證申請服務(wù)窗口數(shù)量不減少才能方便公眾，提高效率。既然采用“輪候”分配規(guī)則，排隊成本的損失就是無法避免的，但是政府可以采取增加服務(wù)窗口的辦法盡量減少等待時間，盡可能節(jié)省排隊成本。可以利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，進行在線申請，以節(jié)省時間。

2. 重視房源開發(fā)才能促進兩房并軌改革效率的實現(xiàn)。分析表明，充足的房源可以避免并軌引起的擠出效應(yīng)，更有可能實現(xiàn)帕累托改進?！笆濉币?guī)劃大力推進保障房建設(shè)是十分必要的，但是準確調(diào)研保障對象的需求才更科學的，畢竟房源過剩還可能沖擊市場。

3. 科學設(shè)計申請表格，降低信息甄別成本。例如可以將申請人按收入狀況分為A、B、C三類，要求分類填寫，并規(guī)定弄虛作假導(dǎo)致類別不符將不能自動進入另一類，這樣就將信息篩選的第一環(huán)節(jié)交由申請人完成，一定程度上可以降低信息甄別成本。輪候排序也按類別進行，收入最低的優(yōu)先，能盡量保證公平。

4. 重視信息公開，接受公眾監(jiān)督。這里應(yīng)至少做到六公開：建設(shè)計劃公開、分配房源公開、保障資格公開、分配進度公開、分配結(jié)果公開、退出房源公開。還要建立投訴反饋機制，對公眾發(fā)現(xiàn)的各類問題尤其是分配舞弊問題及時反饋解決。

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