危機(jī)后的金融監(jiān)管改革：二元結(jié)構(gòu)的“雙峰監(jiān)管”模式

吳 云　張 濤

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危機(jī)后的金融監(jiān)管改革：二元結(jié)構(gòu)的“雙峰監(jiān)管”模式

吳 云張 濤*

目 次

一、“雙峰監(jiān)管”的理論基礎(chǔ)與歷史演變

二、“雙峰監(jiān)管”的早期模式：澳大利亞和荷蘭

三、危機(jī)后英國的金融監(jiān)管改革：“雙峰監(jiān)管”的三元結(jié)構(gòu)

四、英國改革的深化：中央銀行全面審慎監(jiān)管的二元結(jié)構(gòu)

五、結(jié)論與啟示

摘 要“雙峰監(jiān)管”通過重新整合監(jiān)管權(quán)力，設(shè)立審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)和市場行為監(jiān)管機(jī)關(guān)，以實現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定與保護(hù)金融消費者的雙重目標(biāo)。這一模式可以充分發(fā)揮監(jiān)管目標(biāo)的專一性和監(jiān)管能力的專業(yè)性，既可以消除分立監(jiān)管引發(fā)的監(jiān)管割據(jù)，又可以消除綜合監(jiān)管的目標(biāo)沖突和審慎不足，因此，得到了廣泛認(rèn)可，成為危機(jī)后主要國家的改革方向。三元結(jié)構(gòu)的雙峰監(jiān)管模式，由中央銀行、審慎監(jiān)管局和市場監(jiān)管局分別負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管。實踐表明，由中央銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的二元結(jié)構(gòu)的雙峰監(jiān)管，可以強(qiáng)化中央銀行的核心地位，并降低監(jiān)管溝通成本，相比三元結(jié)構(gòu)的雙峰監(jiān)管能更好地發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

關(guān)鍵詞分立監(jiān)管綜合監(jiān)管雙峰監(jiān)管審慎監(jiān)管

* 吳云，中國人民銀行條法司干部，法學(xué)博士；張濤，中國人民銀行條法司司長，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

一、“雙峰監(jiān)管”的理論基礎(chǔ)與歷史演變

（一）綜合監(jiān)管改革及其不足

1.綜合監(jiān)管的背景：分立監(jiān)管存在不足

1932年美國的《格拉斯—斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act 1932，以下簡稱《格拉斯法案》），確立了商業(yè)銀行和投資銀行相分離的原則，分業(yè)經(jīng)營在隨后的幾十年里一直被主要國家所采用。與金融市場的嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營相對應(yīng)，銀行、證券和保險的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管對應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)，這種監(jiān)管被稱為機(jī)構(gòu)監(jiān)管（institutional regulation），在中國被稱作行業(yè)監(jiān)管（sectoral regulation）。但是，隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，行業(yè)監(jiān)管實際上監(jiān)管的是“一種不存在的商業(yè)模式”?！?〕The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challengesin a Global Marketplace, 2008, p.34.

而功能監(jiān)管（functional regulation）是在保留原有分立監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，對于相同的金融活動，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以穿透監(jiān)管。例如，商業(yè)銀行如果從事證券業(yè)務(wù)，那么，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)可以對商業(yè)銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。從理論上看，相比行業(yè)監(jiān)管，功能監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)關(guān)對相同性質(zhì)的金融活動可以適用相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而減少了監(jiān)管套利現(xiàn)象的發(fā)生?！?〕The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, p.34.但是，隨著金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢不斷發(fā)展，金融市場和金融產(chǎn)品發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的銀行、證券和保險的邊界變得模糊，分立監(jiān)管已經(jīng)完全不能適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的需要。

首先，大量金融產(chǎn)品的性質(zhì)是復(fù)合的，同時具有多個部門產(chǎn)品的特點，使得單一的監(jiān)管體制不能適應(yīng)需求。例如，在保險領(lǐng)域，中國從國外引進(jìn)了分紅險、投連險（investment linked insurance）和萬能人壽險（Universal Life Insurance）等險種，在傳統(tǒng)的壽險產(chǎn)品之上加入了投資和存款功能。〔3〕有關(guān)這些產(chǎn)品在我國的引進(jìn)與發(fā)展，參見張紹白：《萬能險中國十五年》，載于《中國保險》2014年第11期；周琎：《投資連結(jié)保險銷售風(fēng)險及原因探析》，載《中國保險學(xué)會學(xué)術(shù)年會入選文集2011（實務(wù)卷）》，法律出版社2011版。這些新類型的保險產(chǎn)品已經(jīng)迅速發(fā)展，占據(jù)了壽險業(yè)的半壁江山。這些新的金融產(chǎn)品，是保險與存款或者投資的混合，無論從保險、存款或者投資的一個維度進(jìn)行監(jiān)管都是不合適的。

其次，有些金融產(chǎn)品的性質(zhì)是模糊的，很難將其歸類。例如，美國次貸危機(jī)中的CDS（信用違約互換）是投行出售的金融衍生品。一方面在功能上起到了違約保險的作用，但是在法律形式上，和傳統(tǒng)的保險產(chǎn)品相比，CDS不需要投保人（購買人）具有保險利益。由于CDS是以投行的場外衍生產(chǎn)品名義出現(xiàn)的，CDS規(guī)避了必要的監(jiān)管（如凈資本、杠桿率等），對整個金融體系造成了巨大的危害。

最后，金融業(yè)務(wù)的跨部門業(yè)務(wù)日益增多，通過結(jié)構(gòu)化融資等方式，金融機(jī)構(gòu)相互滲透到對方的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中去。典型的例子是中國2014年至2015年興起的傘形信托，商業(yè)銀行作為優(yōu)先級投資到信托中，參與二級市場的股票交易。類似地，投資銀行也滲透到商業(yè)銀行業(yè)務(wù)中去，例如，投資銀行可以出售證券化的銀行信貸資產(chǎn)，將商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)移到證券投資者中去。

隨著金融市場的深刻變化，在分立監(jiān)管模式下，既可能出現(xiàn)監(jiān)管空白（都不管），又可能出現(xiàn)監(jiān)管沖突（都管），極容易發(fā)生監(jiān)管套利。更嚴(yán)重的問題是，由于監(jiān)管者都專注于某一功能的業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險往往被忽視?！?〕United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.141.

2.20世紀(jì)90年代的綜合監(jiān)管改革

20世紀(jì)90年代以來，混業(yè)經(jīng)營的步伐日益加快，針對金融市場的深刻變化，分立監(jiān)管的弊病日益暴露，因此，國際上普遍認(rèn)為要通過整合監(jiān)管權(quán)力，減少監(jiān)管分立帶來引起的監(jiān)管不足?！?〕See The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, p.25.按照三十國集團(tuán)的統(tǒng)計，這段時間由機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管向綜合監(jiān)管（integrated regulation）變成了一種趨勢，主要國家的金融改革都在一定程度上朝向集中監(jiān)管權(quán)力，減少監(jiān)管分立的方向發(fā)展?！?〕The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, p.24.其中，最為典型的是當(dāng)時英國的改革。

傳統(tǒng)上，商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)由英格蘭銀行行使，同時大量自律型組織對不同行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。20世紀(jì)90年代，英國出現(xiàn)了一系列金融失敗案例，尤其是老牌的巴林銀行因為內(nèi)部合規(guī)不嚴(yán)導(dǎo)致巨額交易虧損而倒閉，引發(fā)了對英國金融監(jiān)管體制的批判?！?〕See Charles Albert Eric Goodhart, “The Organizational Structure of Banking Supervision” 31（1） Economic Notes 32 （2002）.該論文詳述了當(dāng)時流行的主要觀點。當(dāng)時英國改革的目標(biāo)是將自律組織和英格蘭銀行的監(jiān)管權(quán)集中到一個監(jiān)管機(jī)關(guān)，實行綜合監(jiān)管。由此，英國建立了“金融服務(wù)局”（FSA），不僅集中了證券、保險的監(jiān)管權(quán)，還承接了英格蘭銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)，金融監(jiān)管權(quán)完全由金融服務(wù)局行使。

3.綜合監(jiān)管的不足與失敗

盡管綜合監(jiān)管減少了監(jiān)管割據(jù)，彌補(bǔ)了分立監(jiān)管的問題，但是，實踐表明綜合監(jiān)管理論上的優(yōu)勢在實踐中難以發(fā)揮，能夠產(chǎn)生的合并協(xié)同效應(yīng)往往是有限的?！?〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.141.

首先，實踐表明，由于綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于龐大，內(nèi)部往往又重新按照行業(yè)、功能劃分，監(jiān)管并沒有發(fā)生質(zhì)的改變。〔9〕The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, p.36.例如，德國金融監(jiān)管局（BaFin）是按照行業(yè)劃分內(nèi)部部門的，而日本金融監(jiān)管局（FSA）是按照功能劃分內(nèi)部部門的。〔10〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.141.

其次，一元化的監(jiān)管者增加了監(jiān)管錯誤的風(fēng)險。多個監(jiān)管者雖然存在監(jiān)管割據(jù)和監(jiān)管不統(tǒng)一的問題，但是，多個監(jiān)管者同時出現(xiàn)錯誤的機(jī)會降低了。只有一個監(jiān)管者時，其決策錯誤將是全局性的。并且，在只有一個監(jiān)管者的情況下，由于缺乏必要的監(jiān)管競爭，可能引發(fā)官僚主義的問題?！?1〕The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, pp.36- 37.

表1 世界主要國家的金融監(jiān)管模式〔12〕資料來源：The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace,2008；United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008.

（二）雙峰監(jiān)管：新的全球性努力

1.雙峰監(jiān)管及其理論基礎(chǔ)

雖然綜合監(jiān)管是20世紀(jì)90年代很多國家金融監(jiān)管改革的趨勢，但是，一些學(xué)者已經(jīng)注意到了綜合監(jiān)管存在的不足。1995年，邁克爾·泰勒（Michael Taylor）博士在《雙峰監(jiān)管：新世紀(jì)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)》（以下簡稱“《泰勒報告》”）〔14〕See Michael Taylor, Twin Peaks： A Regulatory Structure for the New Century, Center for the Study of Financial Innovation, London, December 1995.一文中指出了當(dāng)時英國的綜合化監(jiān)管改革存在的潛在不足，并提出了“雙峰監(jiān)管”（twin peaks regulation）的概念。

針對當(dāng)時綜合監(jiān)管的改革，泰勒博士指出了金融監(jiān)管有兩個目標(biāo)：審慎監(jiān)管和金融消費者保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地建立兩個相互獨立的審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)和行為監(jiān)管機(jī)關(guān)，而不應(yīng)當(dāng)只設(shè)立一個監(jiān)管機(jī)關(guān)。如果將監(jiān)管權(quán)力集中到一個監(jiān)管者，兩個目標(biāo)是有差異的，而且有時甚至是相互沖突的。另外，由于目標(biāo)不同，兩種監(jiān)管在理念、思路和人才素質(zhì)方面是完全不同的，審慎監(jiān)管更多的是需要金融方面的專家，而行為監(jiān)管更多是需要法律專家，將兩者混在一個機(jī)構(gòu)不利于專業(yè)性的提高。

雙峰監(jiān)管不是簡單地將監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，而是對監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行重新整合，將監(jiān)管目標(biāo)定為兩個：微觀審慎監(jiān)管；行為監(jiān)管（消費者保護(hù)與市場秩序）。按照這兩個目標(biāo)，重新整合監(jiān)管權(quán)力，設(shè)立兩個機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

泰勒博士指出，雙峰監(jiān)管既可以祛除行業(yè)監(jiān)管和功能監(jiān)管的弊病，防止出現(xiàn)監(jiān)管交叉和空白，又能進(jìn)一步祛除綜合監(jiān)管的弊病，防止目標(biāo)沖突，使得政府可以更加專業(yè)地實現(xiàn)兩個目標(biāo)。〔15〕See Michael Taylor and Alex Fleming, Integrated Financial Supervision Lessons of Scandinavian Experience, IBRD Working Paper, September 1999.

圖1 從傳統(tǒng)監(jiān)管到雙峰監(jiān)管

在雙峰監(jiān)管模式之下，中央銀行負(fù)責(zé)維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，實施宏觀審慎監(jiān)管。在中央銀行之外，監(jiān)管機(jī)關(guān)形成了兩個目標(biāo)單元，也就是“雙峰”的監(jiān)管。〔16〕值得注意的是《泰勒報告》中提出的雙峰監(jiān)管，是將微觀審慎和宏觀審慎放在一個審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之下，英格蘭銀行只負(fù)責(zé)貨幣政策，英格蘭銀行對審慎監(jiān)管的參與僅僅限于最后貸款人。在實踐中，由于中央銀行的天然優(yōu)勢，所有國家都將宏觀審慎監(jiān)管放在了中央銀行。荷蘭和澳大利亞在改革的一開始就將宏觀審慎的職責(zé)放在了中央銀行。2011年英國的改革也是將宏觀審慎職責(zé)放在了中央銀行。因此，《泰勒報告》提出的雙峰監(jiān)管只是一個原型，目前對于雙峰監(jiān)管的觀點都認(rèn)識到了宏觀審慎和微觀審慎的不同以及中央銀行在宏觀審慎方面的天然優(yōu)勢。三十國集團(tuán)2008的研究報告（The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008）、美國財政部2008年的金融改革藍(lán)皮書（United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008）以及英國的一系列改革文件都持這種觀點。因此，在雙峰監(jiān)管模式下，三個監(jiān)管目標(biāo)分別對應(yīng)各自的監(jiān)管機(jī)關(guān)：

表2 實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的機(jī)關(guān)

審慎監(jiān)管著重于金融系統(tǒng)的安全，宏觀審慎是從宏觀上防止金融危機(jī)的發(fā)生，而微觀審慎監(jiān)管是通過對個別機(jī)構(gòu)的監(jiān)管防止機(jī)構(gòu)的失敗對金融系統(tǒng)造成影響?！?7〕關(guān)于微觀審慎和宏觀審慎的區(qū)分，參見時任BIS（國際清算銀行）總裁安德魯·克羅克特的演講，Andrew Crockett., Marrying the Micro-and Macro-prudential Dimensions of Financial Stability, BIS speeches, 21 September, 2000.當(dāng)微觀審慎監(jiān)管是獨立于中央銀行的，就形成了中央銀行、微觀審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)和行為監(jiān)管機(jī)關(guān)的三元結(jié)構(gòu)的雙峰監(jiān)管。當(dāng)時中央銀行全面負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管，就形成了二元結(jié)構(gòu)的雙峰監(jiān)管。

雙峰監(jiān)管清晰闡明了監(jiān)管的目標(biāo)，注意到了兩個目標(biāo)在監(jiān)管要求的差異，通過設(shè)立不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門化實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，這種理論上的優(yōu)勢得到了廣泛認(rèn)可。《美國金融改革藍(lán)皮書2008》明確提出，在已有的四種金融監(jiān)管模式中，雙峰監(jiān)管模式是一種理論上的最優(yōu)模式（a conceptual model for an optimal regulatory framework）〔18〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.2.

2.雙峰監(jiān)管在世界主要國家的改革與實踐

金融危機(jī)之后，世界上主要國家都在進(jìn)行不同程度的金融監(jiān)管改革，雙峰監(jiān)管成為反思監(jiān)管體制得失、確定監(jiān)管改革目標(biāo)的重要參照。

首先，分立監(jiān)管的國家暴露出的問題最多。以美國為例，美國的金融監(jiān)管體制是“基于行業(yè)的功能監(jiān)管”（institutional based functional regulation），〔19〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.139.不僅缺乏應(yīng)有的審慎監(jiān)管，連基本的跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)都很難做到。正如《美國金融改革藍(lán)皮書2008》所指出的那樣， “美國現(xiàn)存的監(jiān)管體制大部分是70年前建立的”〔20〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.4.，盡管美國的金融業(yè)隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展發(fā)生了深刻變化，但美國金融監(jiān)管的改變卻是緩慢的（incremental）。〔21〕See The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, pp.32-33.在危機(jī)的形成和發(fā)展過程中，自始至終沒有一個機(jī)構(gòu)掌握了全市場的信息，也沒有任何一個機(jī)構(gòu)有能力對系統(tǒng)性危機(jī)進(jìn)行監(jiān)控；在危機(jī)出現(xiàn)以后，也沒有任何一個機(jī)構(gòu)能啟動應(yīng)急機(jī)制，對危機(jī)做出反應(yīng)?！?2〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.4.

其次，對于實施綜合監(jiān)管的國家，主要問題是審慎監(jiān)管的缺乏，如英國。英國于20世紀(jì)90年代建立了 “金融服務(wù)局”（FSA），對證券、保險和銀行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。雖然消除了監(jiān)管分立的問題，但是，審慎監(jiān)管嚴(yán)重不足，正如英國財政部在《金融監(jiān)管新路徑：改革藍(lán)皮書（2011年6月）》（A New Approach to Financial Regulation： the Blueprint for Reform, June 2011）中指出的那樣：〔23〕Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： The Blueprint for Reform, June 2011, p.5.

“英國監(jiān)管體制最大的失敗在于，沒有任何一個機(jī)構(gòu)有責(zé)任、權(quán)威或者權(quán)力去監(jiān)管整個金融體系。在金融危機(jī)之前，英格蘭銀行在名義上有責(zé)任維護(hù)金融穩(wěn)定，但是沒有任何手段是實現(xiàn)這個責(zé)任……金融服務(wù)局（FSA）是金融的唯一監(jiān)管者，集中了所有的監(jiān)管權(quán)，但是，在金融危機(jī)迅速發(fā)展之時，金融監(jiān)管局卻只能機(jī)械地進(jìn)行基于規(guī)則的合規(guī)性管理（tick-box compliance）。”

相反，那些監(jiān)管體制能夠很好地處理審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管兩個專業(yè)化目標(biāo)的國家，相對表現(xiàn)就更好一些。以加拿大為例，在聯(lián)邦層面由中央銀行負(fù)責(zé)貨幣政策和金融穩(wěn)定，“金融制度監(jiān)督辦公室”（Office of the Superintendent of Financial Institutions）負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，“加拿大金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)”（Financial Consumer Agency of Canada）負(fù)責(zé)消費者保護(hù)，加拿大在聯(lián)邦層面完全具有了雙峰監(jiān)管的特點?！?4〕See The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, pp.131-133.值得注意的是，加拿大是聯(lián)邦制國家，金融監(jiān)管權(quán)力在聯(lián)邦和州之間有一定分權(quán)，證券監(jiān)管是州層面的。加拿大政府在考察金融危機(jī)的表現(xiàn)時，對于加入了目標(biāo)監(jiān)管的混合型監(jiān)管體制的表現(xiàn)是滿意的，這種成功的監(jiān)管模式也得到了美國專家的認(rèn)可?！?5〕美國國會研究專家James K.Jackson在給美國國會的報告中對比研究了加拿大的監(jiān)管模式，作者認(rèn)為加拿大的監(jiān)管模式雖然不是雙峰監(jiān)管模式，但是，審慎監(jiān)管非常充分，另外，加拿大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)非常順暢，審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管溝通比較充分。所以，作者認(rèn)為加拿大的監(jiān)管制度沒有大的缺陷。See James K.Jackson, Financial Market Supervision： Canada’s Perspective, CRS Report R40687, April 4, 2013.在更早期的研究中，Eric J.Pan 就指出，加拿大的審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管協(xié)調(diào)得當(dāng)，不需要進(jìn)行大的改革。See Eric J.Pan, Structural Reform of Financial Regulation, Cardozo Legal Studies Research Paper No.250.

表3 危機(jī)后世界主要國家金融監(jiān)管模式的改革趨勢〔26〕資料來源：The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008；South Africa National Treasury, Twin Peaks in South Africa： Response and Explanatory Document, December 2014； Andrew D.Schmulow, Approaches to Financial System Regulation： An International Comparative Survey, CIFR Paper 53, 2015.

2009年以來，英國以雙峰監(jiān)管模式徹底改革了原有的監(jiān)管體制，成為很多國家仿效的范本。意大利、西班牙、法國和南非等國家也以雙峰監(jiān)管為目標(biāo)改革原有監(jiān)管框架。從我們搜集的資料看，雙峰監(jiān)管得到了世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可，以雙峰監(jiān)管模式為目標(biāo)，或者參照雙峰監(jiān)管進(jìn)行改革成為一種世界性的趨勢。

二、“雙峰監(jiān)管”的早期模式：澳大利亞和荷蘭

澳大利亞是世界上最早將審慎監(jiān)管作為監(jiān)管目標(biāo)的，也是世界上最早采用雙峰監(jiān)管的國家。1997年，澳大利亞政府建立了一個“金融體系調(diào)查機(jī)構(gòu)”（the Financial System Inquiry）來評估20世紀(jì)80年代金融放松管制以后的金融體系和金融監(jiān)管體系?！?7〕其歷史和使命參見其官方網(wǎng)站的說明，來源：http://fsi.treasury.gov.au/content/default.asp，2016年4月24日訪問。該項目由澳大利亞商人Stanley Wallis領(lǐng)導(dǎo)，并向澳大利亞政府提交了《瓦里斯報告》（Wallis Report）?！?8〕Stanley Wallis, Financial System Inquiry Final Report, March 1997，簡稱《瓦里斯報告》（Wallis Report）。

在當(dāng)時，澳大利亞的監(jiān)管模式還是停留在行業(yè)監(jiān)管階段，監(jiān)管沖突和監(jiān)管空白并存，不能適應(yīng)放松管制以后市場發(fā)展。當(dāng)時世界上大部分國家只考慮到了監(jiān)管割據(jù)問題，所以采用了綜合監(jiān)管，但是，《瓦里斯報告》不僅已經(jīng)意識到了“綜合監(jiān)管”種種弊病，還非常重視審慎監(jiān)管的作用，借鑒了雙峰監(jiān)管改革澳大利亞的監(jiān)管體制?？紤]到在當(dāng)時的條件下大部分國家還停留在討論要不要建立統(tǒng)一監(jiān)管，因此可以說這個報告是超越時代的。1995年的《泰勒報告》是從理論上提出了雙峰監(jiān)管，而《瓦里斯報告》則是既有制度框架又有具體建議的詳盡報告，很多建議具有前瞻性，在將近三十年后的今天看來也絲毫不落伍。〔29〕該報告正文長達(dá)700頁，思路非常明確，對金融監(jiān)管的理解也極具前瞻性。例如，該報告第七章建議授權(quán)證券行為監(jiān)管機(jī)關(guān)搜集所有場外衍生品的信息，并將這種信息匯報給澳大利亞中央銀行，從而讓澳大利亞中央銀行有充分的市場信息以監(jiān)控市場性金融風(fēng)險、采取相關(guān)措施。相比而言，時隔二十多年后，美國的《多德—弗蘭克》法案在吸取次貸危機(jī)的教訓(xùn)后，才提出要搜集全市場的場所衍生品信息，從而對場外衍生品規(guī)模進(jìn)行合理管控，防止引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

澳大利亞原有的監(jiān)管模式是行業(yè)監(jiān)管，存在多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照《瓦里斯報告》的建議，需要根據(jù)目標(biāo)建立兩個不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也即審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)金融安全（Financial Safety）〔30〕參見《瓦里斯報告》（“Wallis Report”）第八章。，行為監(jiān)管機(jī)關(guān)保護(hù)市場秩序和投資者。在《瓦里斯報告》的基礎(chǔ)上，澳大利亞采取了如下改革措施：

第一，建立澳大利亞審慎監(jiān)管局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA）,負(fù)責(zé)監(jiān)管澳大利亞所有的存貸款機(jī)構(gòu)、保險和退休金機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管。

第二，建立證券與投資委員會（Australian Securities and Investment Commission, SIC）負(fù)責(zé)對整個金融市場的行為進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)投資者權(quán)利，維護(hù)市場誠信。

第三，報告確認(rèn)澳大利亞中央銀行（Reserve Bank of Australia, RBA,澳大利亞儲備銀行）不再負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，而是從宏觀上維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，為此立法規(guī)定中央銀行對支付系統(tǒng)的監(jiān)管。

筆者認(rèn)為，報告中隱含了這樣一種思路：存貸款機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)和退休金機(jī)構(gòu)，是有兌付義務(wù)的，他們的倒閉對于整個金融系統(tǒng)是有巨大影響的，需要進(jìn)行凈資本管理、流動性管理等防止發(fā)生風(fēng)險，因此，對這些機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行審慎監(jiān)管。相反，在投資和資本市場，投資銀行和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是服務(wù)機(jī)構(gòu)，投資風(fēng)險由投資人承擔(dān)，主要問題是保護(hù)投資者，維護(hù)市場誠信，因此，沒有將投資類機(jī)構(gòu)納入到審慎監(jiān)管的范疇。〔31〕在2008年美國金融危機(jī)中，投資銀行作為CDS的出售方，自身承擔(dān)了CDS的兌付義務(wù)，因此，在一定條件下，投資銀行并不僅僅是一個資本中介機(jī)構(gòu)。英國的改革中注意到了這一點，所以將投資銀行也納入到了審慎監(jiān)管的范圍。See Bank of England and FSA, The Bank of England, Prudential Regulation Authority： Our Approach to Banking Supervision , London： Bank of England & FSA, 2011, p.8.

圖2 雙峰監(jiān)管的兩種代表性結(jié)構(gòu)

從20世紀(jì)90年代起，荷蘭一直在試圖彌合行業(yè)監(jiān)管和混業(yè)經(jīng)營的矛盾，在1999年設(shè)立了跨行業(yè)的金融監(jiān)管者委員會（the Council of Financial Supervisors），但效果一般。此后，荷蘭當(dāng)局進(jìn)行了徹底的改革，如同90年代澳大利亞跨越式地采用雙峰監(jiān)管模式一樣，荷蘭當(dāng)局也沒有按照當(dāng)時流行的模式建立綜合監(jiān)管，而是采用了雙峰監(jiān)管模式。

2002年，荷蘭首先將審慎監(jiān)管權(quán)力賦予了中央銀行荷蘭銀行（De Netherlandsche Bank, DNB）。同時，將原有的七個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的市場行為監(jiān)管權(quán)力委托給荷蘭金融市場局（Netherlands Authority for the Financial Markets）行使。2007年1月，荷蘭議會通過金融監(jiān)管法（Financial Supervision Act），規(guī)定由中央銀行行使宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管職能，由金融市場局行使代為監(jiān)管職能，正式從法律上確立了雙峰監(jiān)管體制。〔32〕荷蘭的雙峰監(jiān)管的歷史，參見The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, pp.30-31,198-200.

比較澳大利亞和荷蘭的雙峰監(jiān)管體制，最大的區(qū)別在于中央銀行和微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系方面。澳大利亞的監(jiān)管體制在20世紀(jì)90年代確立，當(dāng)時英國興起了一種思潮，認(rèn)為中央銀行不應(yīng)該有具體的監(jiān)管權(quán)，否則會和宏觀政策產(chǎn)生沖突。澳大利亞的《瓦里斯報告》接受了這種觀點，因此，建立了單獨的微觀審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)，獨立于中央銀行?！?3〕詳見《瓦里斯報告》第八章（Chapter Eight： Financial Safety）。當(dāng)時澳大利亞也有反對觀點認(rèn)為應(yīng)該將微觀審慎監(jiān)管權(quán)力賦予中央銀行，參見該報告附錄部分的反對觀點摘錄，其中專門摘錄了“將審慎監(jiān)管從中央銀行分立”（Separating Prudential Regulation from the RBA）的問題。但是，荷蘭在改革過程中注意到了中央銀行的獨特地位和優(yōu)勢，將微觀審慎監(jiān)管職權(quán)歸入了中央銀行?？梢哉f，荷蘭的二元模式，在澳大利亞的基礎(chǔ)上，正確找到了微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)方式。危機(jī)后英國的改革從三元結(jié)構(gòu)到二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，也證明了荷蘭模式的前瞻性。

三、危機(jī)后英國的金融監(jiān)管改革：“雙峰監(jiān)管”的三元結(jié)構(gòu)

（一）危機(jī)后英國雙峰監(jiān)管的改革

2009年以后，英國針對在危機(jī)中遇到的問題進(jìn)行了二戰(zhàn)以后最徹底的一次金融監(jiān)管改革。

首先，針對中央銀行缺乏宏觀審慎的監(jiān)管權(quán)，英國的改革方案強(qiáng)化了中央銀行的職權(quán)。在英格蘭銀行建立“金融政策委員會”（FPC），負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，并通過立法給予實現(xiàn)宏觀審慎的必要監(jiān)管權(quán)力。強(qiáng)化中央銀行職權(quán)，是改革的第一重點。英國檢討了1998年以來的改革，認(rèn)為最大的不足在于剝離了中央銀行的監(jiān)管權(quán)，讓中央銀行職權(quán)只限于貨幣政策，這樣，中央銀行沒有必要的手段應(yīng)對系統(tǒng)性金融危機(jī)，不能有效實現(xiàn)其維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。英國的改革報告中認(rèn)為，這不僅是英國的失敗，也是近20年來大部分國家的普遍失敗。〔34〕See Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： Judgment, Focus and Stability, July 2010, p.9.

從20世紀(jì)90年代以來，出現(xiàn)了將監(jiān)管權(quán)從中央銀行剝離的趨勢，在這種趨勢之下，監(jiān)管過度專注于金融機(jī)構(gòu)個體。由于金融部門的個體之間有著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系，那些看上去非常健康的金融機(jī)構(gòu)，可能在瞬間倒塌并引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險?！?5〕Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： Judgment, Focus and Stability, July 2010, p.9.由于中央銀行具有全局視野的優(yōu)勢，貨幣政策和金融穩(wěn)定具有天然的聯(lián)系，因此，要將宏觀審慎監(jiān)管的職能當(dāng)然賦予中央銀行。英國政府認(rèn)為，讓中央銀行升級為宏觀審慎監(jiān)管者具有極端緊迫性，中央銀行在金融體系中具有關(guān)鍵性作用?！?6〕Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： Judgment, Focus and Stability, July 2010, pp.10-11.

其次，將原有的一元化監(jiān)管機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)局”（FSA）拆分為負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管的“審慎監(jiān)管局”（PRA）和負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的“行為監(jiān)管局”（FCA）完成了從綜合監(jiān)管到雙峰監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。1998年改革以后金融服務(wù)局成為英國金融業(yè)的唯一監(jiān)管者，英國政府檢討了這種綜合監(jiān)管模式的不足。金融監(jiān)管服務(wù)局過度依賴于機(jī)械的基于規(guī)則和指引的合規(guī)性管理，反而忽視了深層次的和戰(zhàn)略性的風(fēng)險，監(jiān)管者要求企業(yè)遵循負(fù)責(zé)瑣碎的規(guī)則，但是當(dāng)局卻沒有注意到個別企業(yè)的風(fēng)險集聚和跨系統(tǒng)的風(fēng)險?！?7〕Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： Judgment, Focus and Stability, July 2010, p.23.這和1995年《泰勒報告》預(yù)測的結(jié)果是十分相似的。也就是說，行為監(jiān)管主要依賴的是法律知識，合規(guī)管理十分重要，而審慎監(jiān)管主要依賴于金融知識，需要對金融系統(tǒng)的安全穩(wěn)定做出判斷，兩者的思維方式是不同的。英國金融服務(wù)局的失敗，可以說是只考慮到了法律合規(guī)需要，沒有對金融系統(tǒng)穩(wěn)定做出足夠的判斷。〔38〕Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： Judgment, Focus and Stability, July 2010, p.31.

圖3 英國危機(jī)后的金融監(jiān)管體制改革的第一階段（2012-2015）

因此，按照英國的改革方案，行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管放在兩個監(jiān)管機(jī)關(guān)。建立行為監(jiān)管專門負(fù)責(zé)保護(hù)金融消費者，提高金融系統(tǒng)的誠信，促進(jìn)市場的效率和消費者的服務(wù)選擇權(quán)?！?9〕Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： The Blueprint for Reform, June 2011, p.29.建立一個專門負(fù)責(zé)微觀審慎的機(jī)構(gòu)“審慎監(jiān)管局”（PRA），專門負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，通過對個別企業(yè)的監(jiān)管，維護(hù)系統(tǒng)性金融穩(wěn)定，防止因為個別企業(yè)的失敗而導(dǎo)致整個金融市場的危機(jī)，不是不允許企業(yè)失敗，而是防止企業(yè)無序失敗導(dǎo)致的失控?！?0〕See Bank of England and FSA, The Bank of England, Prudential Regulation Authority： Our Approach to Banking Supervision, London： Bank of England & FSA, 2011, p.3； Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： Building a Stronger System, February 2011, p.45.

通過2012年的金融服務(wù)法案（Financial Service Act 2012，以下簡稱《英國2012金融法案》），英國完成了體系性變革，既強(qiáng)化中央銀行的審慎監(jiān)管職能，又確立了微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的雙峰監(jiān)管格局。由此，英國完成了一次徹底的改革，建立了以中央銀行為核心的雙峰監(jiān)管體制。

（二）金融穩(wěn)定和審慎監(jiān)管的優(yōu)先性

雙峰監(jiān)管體制能夠取得成功，關(guān)鍵是各個監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是突出審慎監(jiān)管的優(yōu)先地位。首先，中央銀行的宏觀審慎是整個監(jiān)管體系的核心，微觀審慎監(jiān)管和金融行為監(jiān)管必須是在宏觀審慎的框架內(nèi)，以實現(xiàn)金融穩(wěn)定這個總體目標(biāo)。在法律地位上，審慎監(jiān)管局（PRA）是英格蘭銀行的附屬獨立機(jī)構(gòu)。為了強(qiáng)化宏觀審慎對微觀審慎的指導(dǎo)作用，在人事上采取了交叉任職制度，微觀審慎監(jiān)管局局長（governor）和CEO同時是金融政策委員會（FPC）的成員，從而更好地協(xié)調(diào)宏觀審慎和微觀審慎的關(guān)系?！?1〕對交叉任職的說明，參見Bank of England and FSA, The Bank of England, Prudential Regulation Authority： Our Approach to Banking Supervision , London： Bank of England & FSA, 2011, p.17.為了從法律上進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀審慎的優(yōu)先性，《英國2012金融法案》規(guī)定英格蘭銀行的金融政策委員會（FPC）有權(quán)向?qū)徤鞅O(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）發(fā)出指令（direction）和建議（recommendation），指令這兩個機(jī)構(gòu)做出針對市場的某種監(jiān)管，或者建議其改進(jìn)監(jiān)管從而符合宏觀審慎目標(biāo)的實現(xiàn)。〔42〕法案的9H規(guī)定了指令（direction）權(quán)，9O、9P、9Q和9R四個條款規(guī)定了建議（recommendation）權(quán)。法案規(guī)定的權(quán)力是廣泛的，為了能夠有效推行宏觀審慎措施（macro-prudential measure），金融政策委員會都可以向?qū)徤鞅O(jiān)管局和行為監(jiān)管局發(fā)出指令和建議。這些指令可以指明（specify）審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局的具體事項（particular matters）違反了宏觀審慎的要求，但是，建議必須是針對全市場的不特定機(jī)構(gòu)的，而不是針對某個具體的市場監(jiān)管行為。

其次，在微觀審慎和行為監(jiān)管方面，微觀審慎優(yōu)于行為合規(guī)。在《金融監(jiān)管新路徑：改革藍(lán)皮書（2011年6月）》中，改革者已經(jīng)意識到了行為監(jiān)管可能與審慎監(jiān)管是有沖突的，因此，改革者希望賦予審慎監(jiān)管局對行為監(jiān)管局的否決權(quán)，從而保證審慎監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。按照改革者的想法，當(dāng)金融行為監(jiān)管可能影響英國金融穩(wěn)定時，或者金融行為監(jiān)管可能導(dǎo)致某個金融機(jī)構(gòu)失敗從而可能引起系統(tǒng)性危機(jī)時，審慎監(jiān)管局都可以對行為監(jiān)管行使否決權(quán)。例如，行為監(jiān)管局給予某個金融機(jī)構(gòu)的巨額罰款，可能會引起連鎖反應(yīng)以至于可能影響整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。〔43〕See Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： The Blueprint for Reform, June 2011, p.41.在本頁，共有四個段落討論審慎監(jiān)管局對金融行為監(jiān)管局的否決權(quán)。當(dāng)然，這個否決在立法過程中引起了消費者利益集團(tuán)的巨大反對，反對者認(rèn)為，這樣會導(dǎo)致金融行為監(jiān)管局變成完全從屬于審慎監(jiān)管局的下屬機(jī)構(gòu)（junior regulator）?！?4〕See Great Britain H.M.Treasury, A New Approach to Financial Regulation： The Blueprint for Reform, June 2011, p.383.改革法案在英國國內(nèi)廣泛征求了意見，金融利益集團(tuán)普遍贊同審慎監(jiān)管的否決權(quán)，而消費者利益集團(tuán)普遍反對，擔(dān)心這樣會削弱對消費者的保護(hù)。最后，雖然立法沒有使用“否決權(quán)”（veto）這個措辭，但是賦予的權(quán)力卻超過了否決權(quán)，在《金融服務(wù)法案2012》（Financial Services Act 2012）的第3I條款下，立法使用了“審慎監(jiān)管局要求行為監(jiān)管局避免一定措施的權(quán)力”（“Power of PRA to require FCA to refrain from specified action”）的措辭，規(guī)定了審慎監(jiān)管局在一定條件下可以向行為監(jiān)管局發(fā)出指令（direction），要求行為監(jiān)管局停止對某個機(jī)構(gòu)做出監(jiān)管措施，或者必須對某個機(jī)構(gòu)做出某種監(jiān)管措施?！?5〕根據(jù)3I條的規(guī)定，審慎監(jiān)管局在同時滿足三個條件時可以向行為監(jiān)管局發(fā)出指令：（1）被監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是屬于審慎監(jiān)管局監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，也即審慎重要性機(jī)構(gòu)；（2）行為監(jiān)管措施可能威脅到金融體系的穩(wěn)定，或者不利于（adversely affect）金融體系；（3）指令具有必要性。在權(quán)力范圍上，不僅可以否決某一具體監(jiān)管行為，還可以要求必須做出一定監(jiān)管行為。值得注意的是：（1）金融政策委員會的指令權(quán)是針對抽象的監(jiān)管行為做出的，而審慎監(jiān)管局的指令權(quán)限于針對個別金融機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管行為；（2）審慎監(jiān)管局的指令權(quán)符合必要性要求，防止在個案中造成對消費者保護(hù)不力。

為了加強(qiáng)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的合作制度，也建立了交叉任職制度，金融行為監(jiān)管局高級官員兼任審慎監(jiān)管局委員會（Prudential Regulation Authority Board）委員。

四、英國改革的深化：中央銀行全面審慎監(jiān)管的二元結(jié)構(gòu)

（一）三元模式的不足及進(jìn)一步深化改革的必要性

英國的改革獲得了廣泛的認(rèn)可，以中央銀行為核心的雙峰監(jiān)管體制被認(rèn)為是非常成功的。2015 年6月，英國財政大臣喬治·奧斯本向議會提出了進(jìn)一步改革方案：（1）貨幣政策和金融穩(wěn)定是中央銀行兩個同等重要的功能，要將金融政策委員會提升到和貨幣政策委員會相同的法律地位，從而發(fā)揮中央銀行在金融監(jiān)管體系中的核心作用；（2）充分發(fā)揮金融審慎監(jiān)管局和金融政策委員會的協(xié)同優(yōu)勢（synergy），將審慎監(jiān)管局合并到英格蘭銀行，改為審慎監(jiān)管委員會，從而減少溝通成本，增加協(xié)調(diào)，使得宏觀審慎和微觀審慎可以更加順暢地協(xié)調(diào)?！?6〕英國財政部的聲明可參見https：//www.gov.uk/government/news/bank-of-england-reforms-announced, 2016年4月24日訪問。

2015年10月15日，英國政府向議會提交了議案，修改《英國金融服務(wù)法2012》，在立法提案的評估說明《英格蘭銀行和金融改革法案影響評估》（Bank of England and Financial Services Bill Impact Assessment）中，英國政府正式提出了兩項改革：第一，金融政策委員會不再隸屬于英格蘭銀行董事會（Court of Directors），而是像英格蘭銀行貨幣委員會那樣，成為獨立的委員會；〔47〕英國財政部2015年10月15日向英國議會提交了《英格蘭銀行和金融改革法案影響評估》（Bank of England and Financial Services Bill Impact Assessment）作為修改法律的說明，第37-73段詳述了強(qiáng)化英格蘭銀行在金融監(jiān)管中的核心地位問題。第二，金融審慎監(jiān)管局不再是獨立的組織，被吸收到英格蘭銀行，成為“金融審慎委員會”（Prudential Regulation Committee）?！?8〕《英格蘭銀行和金融改革法案影響評估》第87-102段詳述了將金融審慎監(jiān)管局吸收到英格蘭銀行中去的理由。

《英格蘭銀行和金融改革法案影響評估》第100段指出，微觀審慎、宏觀審慎和貨幣政策是相互關(guān)聯(lián)的，金融審慎委員、金融政策委員會和貨幣政策委員會可以對相互關(guān)聯(lián)的問題更好地相互協(xié)調(diào)，從而發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。就目前情況看，上述方案應(yīng)該會被議會通過?！?9〕截止2016年4月24日，該方案仍然在表決過程中。如果該方案通過以后，英國的監(jiān)管模式將由中央銀行、微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的三元格局變?yōu)橹醒脬y行和行為監(jiān)管的二元格局。也即由類似澳大利亞的三元格局變?yōu)轭愃坪商m的二元格局。

（二）改革后英國的金融監(jiān)管模式

圖4 英國2015年第二次改革后的金融監(jiān)管體制

經(jīng)過幾年的實踐，英國積累了比較豐富的經(jīng)驗，并在2015年提出了進(jìn)一步的改革計劃，改革最重要的部分是將審慎監(jiān)管局（PRA）吸收到英格蘭銀行，不再是英格蘭銀行的附屬獨立機(jī)構(gòu)，而是英格蘭銀行的一部新的內(nèi)設(shè)部門“審慎監(jiān)管委員會”（Prudential Regulation Committee，PRC）。改革之后的金融監(jiān)管體系在下述三個方面是非常值得學(xué)習(xí)的。

第一，英格蘭銀行處于金融監(jiān)管的核心地位，全面負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管。將審慎監(jiān)管局（PRA）吸收到英格蘭銀行，成為英格蘭銀行內(nèi)設(shè)部門“審慎監(jiān)管委員會”（Prudential Regulation Committee, PRC）；提升金融政策委員會、審慎監(jiān)管委員會的地位，與貨幣委員會和董事會地位平等。這樣，英格蘭銀行通過貨幣政策委員會、金融政策委員會和審慎監(jiān)管委員會行使貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的職權(quán)。

第二，將機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，由審慎監(jiān)管委員會（PRC）對“審慎重要性機(jī)構(gòu)”（prudentially significant firm）進(jìn)行審慎監(jiān)管，由行為監(jiān)管局對其進(jìn)行行為監(jiān)管；行為監(jiān)管局也可以進(jìn)行審慎監(jiān)管，但是只限于“審慎重要性機(jī)構(gòu)”之外的機(jī)構(gòu)。雙峰監(jiān)管是對金融混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新的有效反饋，雙峰監(jiān)管的核心不再是按照行業(yè)對監(jiān)管職能進(jìn)行劃分，而是按照審慎的需要進(jìn)行劃分。傳統(tǒng)上的銀行和保險業(yè)，都是對客戶具有兌付義務(wù)的，因此，需要進(jìn)行凈資本為核心的管理，保障其安全運行。因此，所有的銀行業(yè)和保險業(yè)都需要進(jìn)行審慎監(jiān)管。但英國的審慎監(jiān)管不止于此，英國將投資類機(jī)構(gòu)也納入了審慎監(jiān)管的范圍。審慎監(jiān)管委員會可以制定標(biāo)準(zhǔn)，將具有審慎重要性的投資類機(jī)構(gòu)也納入到審慎監(jiān)管的范圍?？梢哉f，這是監(jiān)管理念的重大進(jìn)步。〔50〕前文詳述過澳大利亞的監(jiān)管模式，澳大利亞的雙峰監(jiān)管是1998年定型的，投資銀行可能帶來的審慎性危機(jī)還沒有被充分認(rèn)識到。而英國則總結(jié)了金融危機(jī)的教訓(xùn)，將投資機(jī)構(gòu)納入了審慎監(jiān)管的范疇。傳統(tǒng)的投資機(jī)構(gòu)（英國的改革報告中指稱銀行和保險以外的公司，包括投資銀行、經(jīng)紀(jì)類機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理類機(jī)構(gòu)等）是服務(wù)的中介，并沒有任何兌付義務(wù)。典型的投資銀行是資本的中介，將相關(guān)的產(chǎn)品（股票、債權(quán)、結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品等）出售給投資人，投資人自己承擔(dān)風(fēng)險。但是，在2008年金融危機(jī)中，雷曼等投行出售了大量的CDS（信用違約互換）這種衍生品，本質(zhì)上是一種保險產(chǎn)品，雷曼等投行承擔(dān)了兌付義務(wù)。2008年金融危機(jī)告訴我們，投行已經(jīng)不僅僅是資本中介，也需要進(jìn)行審慎監(jiān)管。2013年3月，英國金融審慎監(jiān)管局制定了第一個標(biāo)準(zhǔn)，將投資機(jī)構(gòu)納入到了審慎監(jiān)管的范疇?！?1〕金融審慎監(jiān)管局按照法律授權(quán)，發(fā)展了一套認(rèn)定投資公司是否具有審慎重要性的標(biāo)準(zhǔn)。2013年3月，審慎監(jiān)管局發(fā)布了第一個標(biāo)準(zhǔn)，Statement of Policy： Designation of investment firms for prudential supervision by the Prudential Regulation Authority, March 2013.一旦金融審慎監(jiān)管委員會認(rèn)定某個機(jī)構(gòu)構(gòu)成審慎重要性，則審慎監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)其審慎監(jiān)管。對于不構(gòu)成審慎重要性的投資類機(jī)構(gòu)，由行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)其審慎監(jiān)管。

第三，中央銀行負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)性基礎(chǔ)設(shè)施（systemic infrastructure）的監(jiān)管，包括支付系統(tǒng)、清算系統(tǒng)和中央交易對手，通過金融系統(tǒng)性基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)化中央銀行的貨幣政策和審慎監(jiān)管職能。由于中央銀行在誕生和發(fā)展過程中逐漸變成了支付結(jié)算的中心，所以歷史上和現(xiàn)實中絕大部分國家的支付和清算系統(tǒng)是由中央銀行負(fù)責(zé)，〔52〕關(guān)于中央銀行職權(quán)的歷史演變，參見BIS, Issues in Banking Governance of Central Bank, May 2009, pp.19-20.英國在這點上和世界上絕大部分國家是相同的。掌握支付結(jié)算系統(tǒng)也是中央銀行行使貨幣政策職能的必要手段，這一點得到了廣泛的認(rèn)可，例如，前述澳大利亞的改革為強(qiáng)化中央銀行的貨幣政策職能就專門立法強(qiáng)化中央銀行對支付結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)管權(quán)。

交易所具有交易平臺的性質(zhì)，在這個意義上，要對其實施行為監(jiān)管，這是金融行為監(jiān)管局的職權(quán)。但是，當(dāng)交易所充當(dāng)中央交易對手時，就要實施審慎監(jiān)管，主要是通過凈資本等進(jìn)行管理，防止流動性等各種風(fēng)險。對中央交易對手加以審慎監(jiān)管，確實體現(xiàn)了英國當(dāng)局的專業(yè)性和謹(jǐn)慎性。在美國的《多德—弗蘭克法案》中，立法者反思2008年場外衍生品市場違約的教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)要通過中央交易對手清算減少系統(tǒng)性風(fēng)險，但是，進(jìn)一步研究表明中央交易對手并不能減少系統(tǒng)性風(fēng)險，只能轉(zhuǎn)移系統(tǒng)性風(fēng)險，而且中央交易對手違約對整個金融系統(tǒng)是毀滅性的?！?3〕《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）中鼓勵中央對手方（central counterparty）交易，從而減少交叉違約的風(fēng)險。但是，以哈佛大學(xué)法學(xué)院教授馬克·J·羅（Mark J.Roe）為代表的學(xué)者對該法案提出了著名的批評，認(rèn)為交易所也是有倒閉風(fēng)險的，交易所并不能減少系統(tǒng)性風(fēng)險，只會將系統(tǒng)性風(fēng)險轉(zhuǎn)移到交易所之外。關(guān)于中央交易對手的風(fēng)險，參見該教授的著名論文Mark J.Roe, “Clearinghouse Overconfidence” 101 （6） California Law Review 1641-1704 （2013）。目前，由于《多德—弗蘭克法案》提倡中央交易對手清算，國內(nèi)國際學(xué)術(shù)界對中央交易對手清算主要還是持樂觀態(tài)度的，但英國卻冷靜對待中央交易對手，對其進(jìn)行審慎管理，確實值得贊同?！?4〕代表性著作是Peter Norman, The Risk Controllers： Central Counterparty Clearing in Globalised Financial Markets, John Wiley & Sons, 2011.該書是近來全面介紹中央交易對手清算歷史演進(jìn)的著作，作者也贊同《多德—弗蘭克法案》的觀點，認(rèn)為中央交易對手清算可以降低金融風(fēng)險，尤其是可以避免像2008年美國次貸危機(jī)那樣的場外衍生品泛濫而導(dǎo)致金融危機(jī)。在我國，流行觀點也認(rèn)為中央交易對手清算可以減少金融風(fēng)險，正是在這種認(rèn)識之下，證監(jiān)會監(jiān)管下的交易所債券市場采取了中央交易對手清算。

中央交易對手和各方進(jìn)行交易，中央交易對手本身是有兌付義務(wù)的，一旦違約會給金融系統(tǒng)造成巨大的損害。雖然人類歷史上幾乎沒有發(fā)生過交易所倒閉的事件（中央交易對手一般都是交易所），〔55〕在美國以外的國家，1974年法國出現(xiàn)交易所倒閉（The French Caisse de Liquidation倒閉），1983年馬來西亞吉隆坡商品交易所（The Malaysian Kuala Lumpur Commodity Clearing House）倒閉，1987年香港期貨交易所（The Hong Kong Futures Exchange）被迫關(guān)閉四天，險些倒閉。See Bob Hills, David Rule, Sarah Parkinson, and Chris Young, “Central Counterparty Clearing Houses and Financial Stability” 6（2） Financial Stability Review Bank of England 122-134 （1999）.但是，1987年芝加哥商業(yè)交易（CME）所險些倒閉，當(dāng)時情景極端危急，如果美聯(lián)儲不提供流動性支持，芝加哥商業(yè)交易所就會倒閉，而芝加哥商品交易所倒閉又將會引發(fā)紐約交易所的連鎖反應(yīng)，后果可能是對美國金融體系造成摧毀性打擊?！?6〕See Ben S.Bernanke, “Clearing and Settlement during the Crash” 3 （2） Review of Financial Studies 133-151 （1990） .

五、結(jié)論與啟示

（一）金融混業(yè)經(jīng)營帶來的兩個根本要求：整合監(jiān)管權(quán)力，強(qiáng)化審慎監(jiān)管

1929年大危機(jī)爆發(fā)以后，美國政府吸取了金融危機(jī)的教訓(xùn)，在《格拉斯法案》中確立了商業(yè)銀行和投資銀行相分離的原則，這種分業(yè)經(jīng)營的原則被西方主要國家接受。但是，20世紀(jì)80年代以來，放松管制（deregulation）成為世界性潮流，在金融領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家開始紛紛廢除分業(yè)經(jīng)營原則?！?7〕Glenn Morganet al., “Introduction” in Glenn Morgan et al eds., Regulation and Deregulation in European Financial Services，Springer, 1997, pp.3-5.美國在1970年出現(xiàn)了資產(chǎn)證券化等各種金融創(chuàng)新逐漸突破了分業(yè)經(jīng)營的限制；〔58〕美國1970年出現(xiàn)了穿透投資銀行和商業(yè)銀行的新型金融產(chǎn)品——房屋按揭貸款的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，這是通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新的方式對格拉斯法案的隔離原則進(jìn)行了突破。通過信貸資產(chǎn)的證券化，商業(yè)銀行通過投資銀行將信貸資產(chǎn)（應(yīng)收賬款）出售，相當(dāng)于商業(yè)提前收回貸款，存貸款和投資業(yè)務(wù)性質(zhì)變得模糊。具體歷史和交易結(jié)構(gòu)說明，參見Segoviano Basurto et al., Securitization：lessons learned and the road ahead, IMF working paper WP/13/255 （2013）.20世紀(jì)80年代開始美聯(lián)儲通過擴(kuò)大解釋《格拉斯哥法案》逐漸廢除分業(yè)經(jīng)營的限制，〔59〕1986年，美聯(lián)儲重新解釋了《格拉斯法案》，允許銀行控股公司從事投資銀行業(yè)務(wù)，但是投資銀行收入（revenue）比例不得超過5%；1987年，將比例上限調(diào)整為10%，1996年將比例上限調(diào)整至25%。1999年美國國會通過了《1999年金融現(xiàn)代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999, 也被稱作the Gramm-Leach-Bliley Act），徹底從法律上廢除了《格拉斯法案》確立的分業(yè)經(jīng)營原則?！?0〕美國從20世紀(jì)80年代以來，逐漸廢除了《格拉斯法案》確立的分業(yè)經(jīng)營原則，到1999年徹底廢除了分業(yè)經(jīng)營原則。對這個過程中一系列立法的梳理，參見Matthew Sherman, “A Short History of Financial Deregulation in the United States ” Center for Economic and Policy Research, July 2009.

分業(yè)經(jīng)營被廢除，混業(yè)經(jīng)營被確立，金融市場發(fā)生了深刻的變化，但是，金融監(jiān)管框架的變革才剛剛開始。可以說，從20世紀(jì)90年代以來的金融監(jiān)管框架改革，都是以放松管制以來金融市場的深刻變化為起點的。

首先，混業(yè)經(jīng)營對監(jiān)管權(quán)力整合提出了要求。金融的混業(yè)經(jīng)營，金融機(jī)構(gòu)綜合化、全能化，金融產(chǎn)品跨部門化、性質(zhì)模糊化，分業(yè)監(jiān)管的分割狀態(tài)無法適應(yīng)金融市場日益加強(qiáng)的綜合化趨勢。

其次，也是最重要的方面，混業(yè)經(jīng)營模式下，金融風(fēng)險的特點發(fā)生了根本性改變，混業(yè)經(jīng)營對審慎監(jiān)管提出了更高的要求。

金融混業(yè)的發(fā)展不僅僅是金融機(jī)構(gòu)由單一向集團(tuán)發(fā)展，也不僅僅是金融產(chǎn)品由簡單到復(fù)雜的變化，而是金融風(fēng)險發(fā)生了根本性變化，這種變化是從金融機(jī)構(gòu)的微觀層次到金融體系的宏觀層次的根本變化。在金融分業(yè)經(jīng)營模式下，證券、銀行和保險是分立的，金融風(fēng)險的傳遞路徑被機(jī)構(gòu)防火墻隔離，當(dāng)一個部門發(fā)生金融風(fēng)險時，其他部門不受影響，全面的系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生可能性被極大降低?！?1〕1929年大危機(jī)之前，商業(yè)銀行開始廣泛涉入證券業(yè)務(wù)，股票市場崩盤后，股票市場的風(fēng)險傳遞到了商業(yè)銀行，引發(fā)了銀行業(yè)的大面積倒閉，形成了系統(tǒng)性風(fēng)險。通過行業(yè)隔離，防止金融風(fēng)險在不同行業(yè)間傳染，是《格拉斯法案》的核心思想。See Don More, “The Virtues of Glass-Steagall： An Argument Against Legislative Repeal” 1991 Columbia Business Law Review 433-463 （1991） .但是，在混業(yè)經(jīng)營模式下，金融風(fēng)險在金融機(jī)構(gòu)之間的傳遞是無隔離的，金融系統(tǒng)實際上更加脆弱了。

在美國分業(yè)經(jīng)營的半個多世紀(jì)里，盡管爆發(fā)過局部金融風(fēng)險，但是，由于金融機(jī)構(gòu)之間的隔離，這些金融風(fēng)險都沒有變成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。然而，在《格拉斯法案》被廢除后不到十年，美國就爆發(fā)了系統(tǒng)性金融危機(jī)?！?2〕See Crawford, Corinne, “The Repeal of the Glass-Steagall Act and the Current Financial Crisis” 9 （1） Journal of Business & Economics Research 127-133 （2011）.

因此，金融市場的深刻變化根本上改變了金融風(fēng)險的特征，加劇了金融系統(tǒng)的脆弱性，對保持金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險提出了更加嚴(yán)格的要求。

（二）金融改革的趨勢：基于目標(biāo)的雙峰監(jiān)管

自20世紀(jì)90年代開始，世界上主要國家都根據(jù)金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展對原有金融監(jiān)管框架進(jìn)行了變革。面對金融市場的深刻變化，作為一種最直覺的反應(yīng)，既然金融機(jī)構(gòu)混同了，那么，監(jiān)管也應(yīng)該合并，因此，整個20世紀(jì)90年代，世界的主要潮流是綜合監(jiān)管權(quán)力，綜合監(jiān)管模式是當(dāng)時很多國家的改革目標(biāo)或者方向。但是，正如很多研究指出的那樣，綜合監(jiān)管把原來的幾個分立的監(jiān)管機(jī)關(guān)變成了統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門，產(chǎn)生了諸如機(jī)構(gòu)龐大、內(nèi)部不協(xié)調(diào)等問題，合并監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有產(chǎn)生預(yù)想的協(xié)同效應(yīng)。

正如1995年《泰勒報告》所預(yù)測的那樣，綜合監(jiān)管最大的弊病是將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管兩個目標(biāo)放在了一個龐大的機(jī)構(gòu)中，難免顧此失彼。在混業(yè)經(jīng)營的金融市場中，金融風(fēng)險的特征發(fā)生了根本性變化，審慎監(jiān)管尤其需要加強(qiáng)。但是，以英國為例，在綜合監(jiān)管之下，簡單合并并沒有給監(jiān)管水平帶來質(zhì)的提高，監(jiān)管主要還是基于市場行為的合規(guī)監(jiān)管，審慎監(jiān)管嚴(yán)重不足。

危機(jī)后，世界各國對監(jiān)管框架進(jìn)行了重新反思?；谀繕?biāo)的雙峰監(jiān)管，將監(jiān)管機(jī)關(guān)按照目標(biāo)重新進(jìn)行劃分，有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)充分發(fā)揮實現(xiàn)不同目標(biāo)所需要的專業(yè)性。這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢得到了廣泛認(rèn)可，大部分國家選擇了這個改革方案（如英國、法國、西班牙、南非等），或者至少將這個方案作為長期目標(biāo)（如美國）。

（三）雙峰監(jiān)管的發(fā)展：強(qiáng)化中央銀行的核心地位

中央銀行作為貨幣當(dāng)局，對整個金融和經(jīng)濟(jì)的運行有著更加充分的信息、更加宏觀的視角，可以通過利率調(diào)節(jié)和最后貸款人（lender-of-last-resort）來調(diào)控金融和經(jīng)濟(jì)，這樣的優(yōu)勢是其他任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能比擬的。〔63〕See The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, p.39.因此，中央銀行被認(rèn)為天然具有“金融穩(wěn)定”的職能，在實踐中也由中央銀行行使金融穩(wěn)定職能?！?4〕BIS統(tǒng)計了146個國家截至2009年的情況，只有不到20%的國家將金融穩(wěn)定作為中央銀行的目標(biāo),詳見BIS, Issues in Banking Governance of Central Bank, May 2009, p.25.但是，盡管沒有法律明確規(guī)定，絕大部分國家中央銀行都被認(rèn)為具有金融穩(wěn)定的職能，并且在履行這個職能。參見BIS, Issues in Banking Governance of Central Bank, May 2009, p.33.

但是，20世紀(jì)90年代以后的一段時間，國際上興起了將中央銀行脫離監(jiān)管的思潮，一些國家的中央銀行的監(jiān)管權(quán)受到削弱?！?5〕按照BIS對125個國家的統(tǒng)計，1987年75%的國家由中央銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管，到2006年時這個數(shù)字僅降為70%，變化幅度不大。參見BIS, Issues in Banking Governance of Central Bank, May 2009, pp.51-54.但是，值得注意的是，中國恰恰屬于少數(shù)將銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)從中央銀行剝離的國家。而且，國際上對于中央銀行究竟通過何種手段維護(hù)金融穩(wěn)定也缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識，因此，中央銀行往往只能通過固有的貨幣政策來實施金融穩(wěn)定。

在2008年金融危機(jī)的應(yīng)對中，美聯(lián)儲、英格蘭銀行等中央銀行在救市過程中發(fā)揮了核心作用，展現(xiàn)出了中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面具有其他機(jī)構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢。因此，強(qiáng)化中央銀行的審慎監(jiān)管職權(quán)是危機(jī)后金融監(jiān)管改革的重點。

在雙峰監(jiān)管模式中，荷蘭的二元結(jié)構(gòu)模式強(qiáng)調(diào)了中央銀行統(tǒng)一行使宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，中央銀行居于金融監(jiān)管體制的核心位置。而澳大利亞的三元結(jié)構(gòu)模式中，中央銀行、微觀審慎監(jiān)管、行為審慎監(jiān)管三個監(jiān)管機(jī)關(guān)并立。英國的改革實踐表明，需要按照二元結(jié)構(gòu)模式將微觀審慎和宏觀審慎統(tǒng)一至于中央銀行，減少溝通成本，發(fā)揮貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎的協(xié)同效應(yīng)。

（四）什么是最優(yōu)模式？——雙峰監(jiān)管僅僅是一個新的開始

首先，盡管美國和南非等國家明確指出雙峰監(jiān)管是一種最優(yōu)（optimal）模式，但是，我們認(rèn)為不存在一種無條件的、絕對的最優(yōu)模式，任何最優(yōu)模式都是建立在本國金融市場特點和現(xiàn)有監(jiān)管模式基礎(chǔ)上的。如同三十國集團(tuán)指出的，不存在包治百?。╫ne size fits all）的唯一良方?！?6〕The Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace, 2008, p.24.

如前所述，英國政府采用雙峰監(jiān)管模式，是因為在金融危機(jī)中，英國的審慎監(jiān)管不足，監(jiān)管機(jī)關(guān)FSA過度注重合規(guī)性監(jiān)管，而英格蘭銀行缺乏審慎監(jiān)管的權(quán)力，因此，采用雙峰模式進(jìn)行監(jiān)管。相反，南非政府則是從強(qiáng)調(diào)本國行為監(jiān)管不足角度指出雙峰監(jiān)管是適用于南非的最優(yōu)監(jiān)管模式?！?7〕南非政府指出，雙峰監(jiān)管確實具有理論上的優(yōu)勢，因為機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管的各自弊病已經(jīng)被實踐所證明，雙峰監(jiān)管既避免了分立監(jiān)管的弊端，又避免了綜合監(jiān)管帶來的目標(biāo)交叉、專業(yè)化不強(qiáng)的弊端。南非政府認(rèn)為，南非現(xiàn)有的監(jiān)管框架中行為監(jiān)管一直不足，雙峰監(jiān)管將市場行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以提高透明度、促進(jìn)市場誠信、強(qiáng)化消費者保護(hù)，在這個意義上是適用于南非的最優(yōu)模式。See South Africa National Treasury, A Safer Financial Sectorto Serve South Africa Better,February 2011, p.29.因此，一個模式的優(yōu)劣要看這種模式是否適應(yīng)本國情況，是否能夠針對性地解決本國的問題。

其次，改革是有成本的，即使有理論上的最優(yōu)模式，要也考慮到改革的成本，不僅有行政體制改革的成本、立法的成本，還有社會合規(guī)的成本等。劇烈的改革可能造成體系運轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)、監(jiān)管真空等問題，往往適得其反。歷史上的很多改革表明，大國的改革難度遠(yuǎn)高于小國，即使在小國取得成功的改革，在大國也不一定適用。〔68〕改革在小的國家往往更容易成功，如果把國家看做一個系統(tǒng)，大國的系統(tǒng)比小國的系統(tǒng)更加復(fù)雜，因此大國的“變革難度”要高于小國。參見吳云：《通往正義之路：從教科書模式到中國的司法改革》，法律出版社2011年版，第177-179，180-184頁。該書中，作者運用定量研究方法，比較研究了東歐國家的法治水平及其變化，作者發(fā)現(xiàn)，即使考慮到經(jīng)濟(jì)水平因素，國家大小也與法治水平呈現(xiàn)顯著的反向關(guān)系，國家越大法治水平越低。而且，作者進(jìn)一步研究了全球1998年至2007年之間法治水平顯著提高的國家，發(fā)現(xiàn)這些短期內(nèi)法治水平顯著提高的國家都是人口少、面積小的“小國”。因此，作為大國的改革應(yīng)當(dāng)高度謹(jǐn)慎，必須有計劃有步驟推行改革。

以美國為例，盡管《美國金融改革藍(lán)皮書2008》中明確指出雙峰監(jiān)管模式是一種理論上的最優(yōu)監(jiān)管框架（a conceptual model for an optimal regulatory framework），按照雙峰監(jiān)管的目標(biāo)化監(jiān)管可以很好地解決美國監(jiān)管體制的弊端，〔69〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.2.但是，由于這種監(jiān)管模式和美國現(xiàn)有監(jiān)管模式有巨大的差異（considerably different），需要經(jīng)過一系列的辯論和過渡性的改革措施才能逐漸建立起雙峰監(jiān)管框架，因此，雙峰監(jiān)管是改革的長期目標(biāo)，需要有一系列的短期和中期改革作為基礎(chǔ)?！?0〕See United States Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, March 2008, p.143.

美國和中國都是當(dāng)今世界的大國，美國和中國都存在著多頭管理的問題，在金融監(jiān)管高度專業(yè)的美國尚且以謹(jǐn)慎的態(tài)度，分步驟規(guī)劃改革，對中國而言更應(yīng)該如此。

最后，任何監(jiān)管模式的有效性最終取決于專業(yè)水平、投入資源、監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)能力，監(jiān)管模式取得效果是一個不斷探索和再改進(jìn)的過程。好的監(jiān)管模式只是開啟了一種新的可能性，如果希望好的監(jiān)管模式能夠立刻帶來理想的效果是不切實際的，也是不明智的。

以英國為例，在改革過程中，政府對改革的成本、時間進(jìn)行了充分考量。在人事方面，充分考慮金融專業(yè)人才的薪酬特點，參考市場水平進(jìn)行了合理定價，投入了充足的資源。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)方面，法律層面設(shè)計了不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間精巧的權(quán)力結(jié)構(gòu)（如前所述之審慎監(jiān)管的指令權(quán)、建議權(quán)），還在人事交叉任職方面進(jìn)行了安排。改革也是一個不斷反饋和再改進(jìn)的動態(tài)過程，英國政府一直持續(xù)評估改革的效果和不足，對實際運行過程中出現(xiàn)的微觀審慎和宏觀審慎協(xié)調(diào)不暢的問題，進(jìn)行了進(jìn)一步改革。

因此，我們認(rèn)為，雙峰監(jiān)管僅僅是一個開始，提供了一種理論上的最優(yōu)可能性。選擇什么模式作為改革目標(biāo)，要根據(jù)一個國家的具體特點、需要解決的問題和社會可承受力綜合判斷。改革能否取得成功，最終考驗的是治理能力。

（責(zé)任編輯：肖崇?。?/p>