區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新路徑

[ 作者簡介 ]

方同輝，男，重慶奉節(jié)人，重慶市奉節(jié)縣委黨校，公共管理講師，在職研究生，研究方向：公共管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、基層社會治理。

[ 摘要 ]

不同時期政府生態(tài)環(huán)境有所差別，因而社會公共問題處理及公共事務(wù)管理方式并不一致，誕生了多種類型的政府治理形態(tài)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化影響下，區(qū)域公共問題頻發(fā)使行政區(qū)行政模式的弊端逐漸展現(xiàn)，需要通過區(qū)域公共管理這一新型政府治理形態(tài)的實施改變這一現(xiàn)狀。區(qū)域公共管理實施需要突破行政區(qū)劃的剛性束縛，且要優(yōu)化與完善行政區(qū)行政制度，應(yīng)立足科學(xué)發(fā)展層面、結(jié)合和諧社會構(gòu)建目標(biāo)實現(xiàn)制度創(chuàng)新，并設(shè)置與之匹配的政策框架?；诖耍恼路治鰠^(qū)域公共管理制度創(chuàng)新面臨的阻礙，闡述區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新所具備的條件，并在此基礎(chǔ)上提出區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的可行性路徑。

[ 關(guān)鍵詞 ]

區(qū)域公共管理;制度創(chuàng)新;區(qū)域合作

中圖分類號：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.004

在全球化、區(qū)域化發(fā)展浪潮下，區(qū)域性公共問題發(fā)生量逐步增多，成為我國專家學(xué)者重點關(guān)注與探討的問題。在傳統(tǒng)體制、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)因素影響下，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)競爭、地方政府之間競爭同步存在。一些區(qū)域甚至逐步提高了對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束力度，導(dǎo)致城市之間競爭進(jìn)一步加劇。這是由于政府職能轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不相契合所致，為此需要通過復(fù)合行政理論融合，以及區(qū)域公共管理制度的優(yōu)化突破體制性障礙，基于區(qū)域政府間的聯(lián)合加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

1 ? ?區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新面臨的阻礙

1.1 ?行政治理思想影響頗深

受到傳統(tǒng)管理制度及治理意識的影響，社會公共問題處理所應(yīng)用的治理技術(shù)具有行政區(qū)行政的特質(zhì)[1]，是以單位行政區(qū)域界限這一相對剛性的約束為基礎(chǔ)，基于切割、閉合而構(gòu)建的社會公共事務(wù)管理治理形態(tài)，此治理模式具有封閉性與機(jī)械化特征，并且屬于閉合型或內(nèi)向型行政管理模式，公共問題處理、公共政策制定與監(jiān)督執(zhí)行均由政府負(fù)責(zé)，側(cè)重于政府管理權(quán)力的單向運行。下級及地方需要服從上級或中央政府的管理，且以行政區(qū)劃為依據(jù)切割的地方政府，必須遵循中央政府管理地方政府的博弈觀，無法構(gòu)建一個地方政府與區(qū)域公共管理共同體之間相互協(xié)調(diào)的談判制度。在此種行政治理思想限制下，國家社會公共問題劃分為多個層次，構(gòu)建了多個功能相似、職能相互交疊但屬于不同等級的治理機(jī)構(gòu)。超出各自層級區(qū)域的公共問題并不包含在等級制治理層次設(shè)計的范疇之內(nèi)。

1.2 ?制度設(shè)計與實施的高成本限制制度創(chuàng)新

制度設(shè)計要求、要素價格是驅(qū)動政府產(chǎn)生制度創(chuàng)新意愿、決定制度創(chuàng)新能力高低的重要因素[2]，也就是說制度變遷的預(yù)期成本會影響制度的創(chuàng)新。將行政區(qū)行政模式轉(zhuǎn)化為區(qū)域公共管理模式，需要制定與推行多種與之相匹配的制度，然而無論是社會背景、管理導(dǎo)向，還是管理主體，這兩種模式均有所差異，并且權(quán)力向度、治理機(jī)制也各不相同，因而政府轉(zhuǎn)變治理方式及創(chuàng)造新制度之前，需要將新制度能否取得預(yù)期績效納入考量。同時，區(qū)域公共管理的實施，需要構(gòu)建區(qū)域公共管理機(jī)制，由其取代原有的行政機(jī)構(gòu)，而權(quán)力的轉(zhuǎn)移必然會產(chǎn)生人員分流與安置問題，會使制度創(chuàng)新成本增大，并會降低政府部門創(chuàng)新優(yōu)化公共管理制度的意愿。

1.3 ?決策層利益因素會加劇制度供給與執(zhí)行復(fù)雜性

決策者利益是制度創(chuàng)新中關(guān)鍵的影響因子，利益成本及收益核算結(jié)果對制度創(chuàng)新方向具有決定作用[3]。處于戰(zhàn)略地位上的領(lǐng)導(dǎo)者作為制度籌劃方會在自身利益保障前提下實施創(chuàng)新。行政區(qū)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域公共管理模式，需要重新分配行政區(qū)權(quán)力，且各級政府均是治理轉(zhuǎn)變過程的參與者，在決策者特殊利益限制下，制度創(chuàng)新與落實過程將會更加復(fù)雜，會因中央及地方政府效用目標(biāo)不統(tǒng)一而使二者在模式轉(zhuǎn)變方面產(chǎn)生博弈。在政策制定系統(tǒng)中，雙方均會加入利益要求，這是由于中央及地方政府的利益考量重點、時間范圍均有較大差異，需要在利益分配權(quán)衡商討之后構(gòu)建完善的區(qū)域公共管理方案，因此區(qū)域公共管理方案執(zhí)行屬于利益分配方案向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化過程，一些地方政府會基于自己掌握的信息在方案執(zhí)行中加入自身利益訴求，調(diào)整或改變政策實施方式或?qū)嵤l件，以確保政策決策中地方政府利益得到保障，目標(biāo)得以實現(xiàn)。

2 ? ?區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新所具備的條件

2.1 ?地方政府創(chuàng)新動力逐步增強(qiáng)，完善了制度創(chuàng)新條件

在我國制度創(chuàng)新改革中，中央政府為保證社會穩(wěn)定，常以低成本知識積累為基礎(chǔ)，按步驟逐步進(jìn)行制度的建立與調(diào)整。然而地方政府的利益目標(biāo)與之有所不同，并且享有一定的資源配置權(quán)力，這與制度創(chuàng)新需求更為契合，因而其成為了制度創(chuàng)新的重要客體。近年來，中央政府逐步加大了對地方政府創(chuàng)新的引導(dǎo)與扶持，政治環(huán)境越來越寬松，地方政府在制度創(chuàng)新中所擔(dān)負(fù)的政治風(fēng)險逐步降低，加之受到政治觀念、政治環(huán)境轉(zhuǎn)變的影響，地方政府的制度創(chuàng)新動力逐步增強(qiáng)，創(chuàng)新甚至逐步轉(zhuǎn)化為一些地方政府的自覺行為。新制度的建立與實施，是地方政府制度創(chuàng)新意愿提升、動力增強(qiáng)的重要體現(xiàn)，逐步完善了區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件。

2.2 ?區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，穩(wěn)固了制度創(chuàng)新的物質(zhì)基礎(chǔ)

區(qū)域分工、區(qū)域協(xié)作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實現(xiàn)基礎(chǔ)[4]，需在生產(chǎn)要素支持下促進(jìn)區(qū)域流動，進(jìn)而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到協(xié)調(diào)作用。除了是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化也是當(dāng)新時代地方政府面臨的發(fā)展需求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化會對所有地方政府帶來沖擊，不會受到資源多少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)劣、競爭實力高低以及地方利益維護(hù)效果是否理想的影響。因而，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化會對各個地方政府做出回應(yīng)要求，要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中各級地方政府可有效化解發(fā)現(xiàn)的區(qū)域公共問題。

2.3 ?網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)化為制度創(chuàng)新提供技術(shù)保障

目前社會發(fā)展呈現(xiàn)出開放性、信息化特征，并且市場邊界逐漸淡化、呈現(xiàn)出區(qū)域化與全球化的發(fā)展趨勢[5]。在此背景下，區(qū)域公共管理在高效與穩(wěn)定運行的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及通訊技術(shù)支持下，實現(xiàn)低成本與低難度的運行。因而，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展加快了地方政府這一區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新主體的電子政務(wù)構(gòu)建進(jìn)程，使之區(qū)域公共管理職能的展現(xiàn)有更為有力的技術(shù)支持，能夠更加高效、合理地完成區(qū)域公共問題的處理或公共事務(wù)的管理，并可依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)逐步提高政府在區(qū)域公共管理中的公共服務(wù)能力及服務(wù)品質(zhì)，同時也能有效節(jié)約區(qū)域公共管理運行成本，增強(qiáng)公眾對區(qū)域公共管理制度的滿意度，通過外部環(huán)境優(yōu)化驅(qū)動區(qū)域公共管理制度的持續(xù)創(chuàng)新。

2.4 ?其他國家創(chuàng)新案例具有借鑒性，豐富了制度創(chuàng)新的知識積累

制度安排方面的知識及經(jīng)驗積累會影響制度創(chuàng)新改革的方向，也是變革效果的重要決定因素[6]。我國可借鑒與參照其他國家在區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新方面的成功案例，通過豐富的知識積累加快區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新步伐。目前，國外專家學(xué)者主要是立足宏觀或中觀層面分析區(qū)域公共問題及公共問題的治理，這些區(qū)域公共管理實施案例可以為我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生一定的啟迪，如區(qū)域公共管理創(chuàng)新時，要明確合作地區(qū)間關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性，了解政策措施看法是否統(tǒng)一，明確政府對新區(qū)域公共管理制度模式的適應(yīng)能力，并且要對其利益取舍能力、區(qū)域管理工作的積極性等進(jìn)行考量。

3 ? ?區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的可行性路徑

3.1 ?科學(xué)調(diào)整治理結(jié)構(gòu)，突破行政治理思想限制

3.1.1 ?更新治理理念，轉(zhuǎn)變治理方式

區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新，首先要調(diào)整治理理念，在治理結(jié)構(gòu)調(diào)整工作中融合均衡發(fā)展理念，并實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展理念及和諧共融理念的有機(jī)融合。同時，區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新要打破以往行政區(qū)劃的剛性束縛，基于新型公共管理理念、立足整體合理規(guī)劃與有效協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，在區(qū)域性行政理念支持下，融合共同治理理念，突破行政區(qū)劃的限制，將化解公共問題、優(yōu)化公共服務(wù)、提升公共事務(wù)管理成效作為治理目標(biāo)，在管理范疇中合理納入不在行政區(qū)劃范圍內(nèi)的公共問題及公共事務(wù)。還要不斷拓展非官方組織的發(fā)展空間，引入多個區(qū)域公共管理主體，構(gòu)建多元化、分散性、上下一體、相互合作、管理范圍相互交疊的區(qū)域公共管理模式，以市場規(guī)則為依據(jù)，通過公共利益統(tǒng)一、相互認(rèn)同與支持來實現(xiàn)聯(lián)合治理。

3.1.2 ?完善治理制度

應(yīng)以官僚制為基礎(chǔ)構(gòu)建具有多個核心的混合性治理制度。立足制度設(shè)計層面來看，以往以官僚制為主的政府管理模式具有一元、單核等特征，與工業(yè)社會的適應(yīng)性較強(qiáng)。但在全球化時代背景下，公共管理理念這一社會發(fā)展進(jìn)步的必然產(chǎn)物逐步誕生并普及，并且公共管理理念逐步得到民眾的認(rèn)可?；谶@一情況，區(qū)域政府要基于體制調(diào)整實現(xiàn)自身競爭實力提升，便應(yīng)加快治理制度的創(chuàng)新步伐。應(yīng)將以往政府為主體的單一化治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚_放性、民主性特征，且由多個治理機(jī)構(gòu)共同參與的新型區(qū)域公共治理模式，進(jìn)而構(gòu)建民主化與多中心化的公共管理格局。區(qū)域公共管理制度除了涵蓋政府管理的官僚制以外，應(yīng)同時兼具企業(yè)管理的市場制、小規(guī)模集體的自組織制及自愿組織制。在這一多中心混合制度支持下，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，從而驅(qū)動區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新。

3.2 ?優(yōu)化制度建構(gòu)環(huán)境，降低制度創(chuàng)新難度

3.2.1 ?改善法治環(huán)境，加快公共財政體制改革步伐

要注重公共財政體制的優(yōu)化完善，應(yīng)立足多個層面做好公共財政體制改革的方案規(guī)劃，針對區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新中面臨的沖突與問題做出可行性的應(yīng)對措施。應(yīng)在地方政府職能合理調(diào)整的基礎(chǔ)上改革公共財政體制，從而增強(qiáng)二者的統(tǒng)一性，確保制度創(chuàng)新能夠取得實效。需要基于激勵相容的原則，合理規(guī)劃與設(shè)計財政體制，科學(xué)劃分事權(quán)與財政，調(diào)整現(xiàn)行的稅收制度，同時還要構(gòu)建更加完善可行的預(yù)算制度、考評制度以及監(jiān)督制度，為各級政府自身財政運作行為的規(guī)范提供依據(jù)，在公共化價值取向的基礎(chǔ)上確保地方政府財政職能的正確行使，進(jìn)而強(qiáng)化財政管理的成效。

3.2.2 ?構(gòu)建完善可行的績效評價體系

目前，地方政府績效考核工作是立足政府需求層面而開展的，未將地方政府管理活動與社會、公眾以及企業(yè)需求是否契合納入考量，是以政府本位作為績效評價的價值取向。在市場價值逐步構(gòu)建、區(qū)域合作要求提出的境況下，地方政府應(yīng)將公共服務(wù)職能作為績效評價體系構(gòu)建的依據(jù)之一，將服務(wù)本位與民眾本位作為體系構(gòu)建的價值取向。制定具有操作可行性、激勵作用顯著的干部績效考核指標(biāo)體系，除了以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)作為考核指標(biāo)外，還要將經(jīng)濟(jì)數(shù)量、增長速度、增長質(zhì)量、社會效益、環(huán)保效果、公平性、政策回應(yīng)性、和諧發(fā)展能力、協(xié)同合作能力等多個指標(biāo)納入其中，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府公共管理行為的規(guī)范性，構(gòu)建更加和諧與健康的政府間利益關(guān)系。

3.3 ?完善組織機(jī)構(gòu)與區(qū)域合作規(guī)則，簡化制度供給與執(zhí)行過程

構(gòu)建多層級、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域公共管理組織機(jī)構(gòu)，區(qū)域合作組織之間可以優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同合作、實現(xiàn)雙贏，并能夠進(jìn)一步拓展利益主體的獲利空間。依托此種組織機(jī)構(gòu)的建立，于中央、地方兩個政府及市場中介之間構(gòu)建制度性組織機(jī)構(gòu)，為多層級的協(xié)同配合與有效互動提供支持。同時還需要通過區(qū)域合作規(guī)則的完善提升合作的均衡性，改變當(dāng)前我國招商引資、技術(shù)開發(fā)等各個方面政策差異顯著的問題。需要建立一個區(qū)域內(nèi)可約束與激勵所有組織的規(guī)則，應(yīng)涵蓋合理調(diào)配資源、區(qū)域公共政策統(tǒng)一、區(qū)域公共管理問題化解程序規(guī)范等多方面內(nèi)容。應(yīng)增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)自然資源開發(fā)與利用的統(tǒng)一性、實現(xiàn)環(huán)境的共同保護(hù)與統(tǒng)一治理，統(tǒng)一規(guī)劃與部署基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建利益與責(zé)任共擔(dān)的區(qū)域制度，加強(qiáng)住房、就業(yè)、教育等制度改革方面的合作，做好協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建，以統(tǒng)一制度及細(xì)則為支持實現(xiàn)差異化地區(qū)效應(yīng)政策行為的規(guī)范，在政治、經(jīng)濟(jì)及社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上驅(qū)動區(qū)域公共管理制度的有效創(chuàng)新。

4 ? ?結(jié)語

區(qū)域公共管理是驅(qū)動社會發(fā)展的重要管理內(nèi)容，然而傳統(tǒng)的行政治理思想對制度創(chuàng)新存在一定影響，加之區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的設(shè)計與實施需要投入較大成本，導(dǎo)致制度創(chuàng)新難度進(jìn)一步加大，同時制度的供給與執(zhí)行還會受到?jīng)Q策層利益的影響。在這些因素限制下，區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新陷入了瓶頸。在地方政府創(chuàng)新動力逐步增強(qiáng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷創(chuàng)新優(yōu)化的前提下，區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的條件、物質(zhì)基礎(chǔ)及技術(shù)保障不斷完善，通過科學(xué)調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化制度建構(gòu)環(huán)境、完善組織機(jī)構(gòu)與區(qū)域合作規(guī)則幾方面舉措實施，化解當(dāng)前所面臨的制度創(chuàng)新難題，進(jìn)而加快區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新步伐。

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