制度變遷視角下我國行政審批制度改革困境分析及其應(yīng)對

楊杉杉

?

制度變遷視角下我國行政審批制度改革困境分析及其應(yīng)對

楊杉杉

摘要：行政審批制度改革是政府為了更好地協(xié)調(diào)自身和市場、社會等多方利益主體的關(guān)系，而對內(nèi)部體制和工作方式的進行的重大變革。本文以制度變遷為研究視角，解釋我國行政審批制度改革的原因；并分析當(dāng)前我國行政審批制度改革的困境，建構(gòu)使行政審批制度改革有實質(zhì)性進展的目標路徑。

關(guān)鍵詞：制度變遷；行政審批制度；政府職能轉(zhuǎn)變；路徑設(shè)計

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的日益深化，行政審批制度的弊端日顯端倪,成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的“制度性瓶頸”。行政審批改革以來，國務(wù)院共取消和調(diào)整行政審批項目3528項，占原有總數(shù)的80%[1]。同時各地政府在行政審批改革實踐中進行了重大創(chuàng)新，如政府行政審批服務(wù)中心的集中式審批、網(wǎng)上審批、審批代辦制等。在經(jīng)濟新常態(tài)推動下，政府簡政放權(quán)進度會進一步加快，政府的審批項目數(shù)量會大大減少。

一、行政審批制度變遷的因素分析

任何一項制度的變遷都是由一些特定的行動主體在諸多正式制度或非正式規(guī)則的影響下，基于自身和外部利益的反復(fù)博弈以及變遷成本和收益的比較，以漸進式或突變式進行的。

(一)行政審批制度變遷主體因素分析。行政審批改革有兩個行動主體，即初級行動主體(行政審批改革的需求者，如企業(yè)、公民、社會組織等)和次級行動主體(主導(dǎo)行政審批改革的政府)。對新制度的需求都起源于對現(xiàn)有制度安排下無法獲得自身利益的更大規(guī)模的增加而產(chǎn)生的，對提高自身利益的強烈要求會驅(qū)使某一群體的社會成員去改變現(xiàn)有的制度安排[2]。在市場經(jīng)濟體制下，僵化的行政審批方式不能滿足企業(yè)、公民等主體的利益表達需求，這些主體對舊有制度的不滿足渴望于更有效率的新制度的確立，基于降低交易成本和自身利益最大化的考慮，他們就會推動誘致性的制度變遷。擁有行政審批權(quán)的政府在其他利益主體的影響下會對當(dāng)前的行政審批制度進行反思和變革，當(dāng)舊制度弊端凸顯、現(xiàn)有知識和技術(shù)水平允許、制度變遷收益大于變遷成本等條件達到后，權(quán)力的擁有者會主動推行強制性制度變遷。

(二)行政審批制度變遷動力因素分析。我國傳統(tǒng)的行政審批制度與日益發(fā)展完善的市場經(jīng)濟體制的不協(xié)調(diào)所造成的制度失衡是變遷的內(nèi)在動力因素。在西方新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論和西方國家政府行政改革的實踐影響下，政府領(lǐng)導(dǎo)者的行政審批觀念會轉(zhuǎn)變，加上政治經(jīng)濟體制的改革推動和科學(xué)技術(shù)的作用，行政審批制度變遷就會自然而然的發(fā)生了。

我國行政審批制度改革以漸進式政府主導(dǎo)型進行，歷經(jīng)理論指導(dǎo)-地方試點-經(jīng)驗總結(jié)-全國推廣的過程，并合理協(xié)調(diào)審批前后各主體的利益關(guān)系，降低了實施成本和摩擦成本，為行政審批改革的順利推進奠定了良好基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前我國行政審批制度改革的困境及原因分析

十八屆三中全會提出的“市場在社會資源配置中起決定性作用”目標吹響了全面深化改革的號角，審批制度改革進入到“深水區(qū)、攻堅期”，剩下全是“難啃的骨頭”，當(dāng)前我國行政審批制度改革面臨巨大的困境。

(一)有效制度供給不足。有效審批制度供給不足是指對新行政審批制度的需求早已產(chǎn)生，但新制度的供給遲遲未能實現(xiàn)，遠遠滯后于制度需求。供給不足的行政審批制度安排主要是社會性審批中，主要表現(xiàn)為社會領(lǐng)域中審批不足或?qū)徟ъ`的兩種情況。一是因為社會性審批項目是對規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、保護勞動者和消費者健康和安全、環(huán)境保護和維持社會公共秩序等方面有著不可替代的作用，但在執(zhí)行者的短期目標之外。因而成為行政審批制度改革中削減的項目之一，即便保留下來，在具體的執(zhí)行過程中，執(zhí)行者也缺乏從嚴執(zhí)法的動力和積極性，或者在執(zhí)行過程中為了追求自身效用最大化而偏離行政審批政策的既定目標，使得已有的審批政策失效。二是我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的時期，是一個新舊制度交替的過程，舊制度不能適應(yīng)當(dāng)今的社會環(huán)境而不斷地瓦解，新制度的供給受到制度環(huán)境、創(chuàng)新主體成本收益對比等主客觀條件的約束，因此，相對于制度需求而言，制度供給存在一個滯后問題。

(二)無效制度供給過剩。轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度供給相對于社會對制度的需求而言是多余的，具體地說是計劃經(jīng)濟體制遺留下來的一些過時的、無效的行政審批制度仍然在運行，或者是新的無效制度不斷地“出臺”，嚴重影響了資源的有效配置，約束了市場經(jīng)濟環(huán)境中行為主體自由合理的選擇，成為經(jīng)濟增長的羈絆力量。一方面，作為規(guī)制對象之一的“特殊利益集團”有著強烈的對“過?！睂徟贫鹊男枨蟆＜鹊美婕瘓F為維護其在計劃經(jīng)濟體制下所獲得的特權(quán)，往往通過各種手段如游說、求情、結(jié)盟、尋租等尋求規(guī)制機構(gòu)對其壟斷地位的保護，進而構(gòu)成了市場化改革進程中的阻礙力量，使得符合市場經(jīng)濟體制要求的行政審批制度不能建立或有效運行。另一方面，政府在行政審批制度變遷中有著信息和權(quán)力優(yōu)勢，他們從自身利益最大化的動機出發(fā)，有著提供“過?！毙姓徟贫鹊钠煤湍芰3]。

(三)制度變遷動力不足。制度需求者利益訴求的復(fù)雜性、既得利益集團的阻擾、制度供給者的意愿不強、能力不足及對改革成本和收益預(yù)期的不確定性等因素造成了制度變遷的動力不足，政府職能轉(zhuǎn)變難、政府部門利益的協(xié)調(diào)難等問題加大了制度變遷的實施成本和摩擦成本，使行政改革難以取得實質(zhì)性進展。

三、破解行政審批制度改革鎖入效應(yīng)的路徑設(shè)計

我國行政審批制度變遷遵循“政府主導(dǎo)型”和“漸進變遷”的發(fā)展路徑，取得了初步的制度收益。但在改革過程中這兩種路徑依賴特性得到了自我強化，使制度鎖定在一種狀態(tài)—即改革處于一種僵滯時期，既得利益集團對改革的阻力很大，使改革難以突破，行政審批制度進入了效益遞減的軌道。鎖入效應(yīng)的產(chǎn)生是由于制度矩陣具有報酬遞增的特性，而這種特征是從組織對其所由而生的制度框架以及衍生于制度的網(wǎng)絡(luò)外部性的依賴中產(chǎn)生的[4]。要破解行政審批改革的鎖入效應(yīng)，政府應(yīng)以更大的智慧和勇氣去構(gòu)建新的行政審批改革路徑。

(一)深化政府職能轉(zhuǎn)變，增強制度變遷意愿。在新形勢新背景下政府要理順自身與市場、社會、公民間的關(guān)系，深化自身職能轉(zhuǎn)變，去除自身利益觀念的羈絆和沖破既得利益集團的阻礙，勇于向自身不合理的部分開刀，增強行政審批的服務(wù)意識、法治意識、責(zé)任意識。在不完善的現(xiàn)實政府和不完善的市場，建立一種有效的選擇和協(xié)調(diào)機制，根據(jù)資源配置的經(jīng)濟合理性原則和交易成本最小化原則，努力探尋政府與市場的均衡點，有效解決個體理性與集體理性之間的沖突[5]。

(二)創(chuàng)新行政審批方式，增強制度供給能力。我們可以借鑒他國政府行政審批的運行機制和本國地方政府行政審批的有效方式，如集中審批機制、政策協(xié)調(diào)機制、自監(jiān)管及準監(jiān)管機制、審計問責(zé)制、審批代辦制等。同時建立一站式服務(wù)、統(tǒng)一在線平臺、行政審批清單、免審行動清單、環(huán)境審批影響力評估和政府采購瘦身流程等個性化、精細化、制度化和規(guī)范化工具[6]，通過新型行政審批方式的組合運用來增強新制度安排的能力。

(三)建立綜合變遷機制，降低制度變遷成本。突進式制度變遷具有實施成本低、摩擦成本高的特點，而漸進式制度變遷具有實施成本高、摩擦成本第的特點，所以政府在推行行政制度變遷時，應(yīng)分項目分時段的綜合運用這兩種變遷方式。同時，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好初級行動主體間和政府內(nèi)部之間的利益，在社會變革的過程中，讓出一部分社會資源的產(chǎn)權(quán)以供弱勢群體尋租，可以降低制度變遷的摩擦成本，有利于制度的進化過程順利進行。

行政審批制度改革的復(fù)雜性、重要性決定了它是一項系統(tǒng)工程，除了需要作為制度供給者的政府的頂層設(shè)計和逐步落實，更需要作為制度需求者的非政府組織的參與推動。(作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院)

參考文獻：

[1]張占斌.經(jīng)濟新常態(tài)下簡政放權(quán)改革新突破[J].行政管理改革,2015(1).

[2]諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海:上海人民出版社,2008:115-120.

[3]潘秀珍.轉(zhuǎn)型期中國行政審批制度變遷中的制度供求分析[J].理論與改革,2009(6).

作者簡介：楊杉杉(1992-)，男，漢族，江蘇淮安人，碩士研究生，延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，研究方向:行政戰(zhàn)略管理與決策。