公共租賃住房退出機制法律問題探究

劉純根

公共租賃住房是由政府以出租的方式提供給城鎮(zhèn)中低收入群體的一種新型保障性住房，2010年6月20日，住建部、發(fā)改委、財政部等七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（以下稱《指導(dǎo)意見》），隨后又發(fā)布了《公共租賃住房管理辦法》（以下稱《管理辦法》），為解決城鎮(zhèn)“夾心層”群體的住房困難提供了一條有效途徑。2014年，廉租房和公共租賃住房并軌后我國的住房保障體系已基本建成，但由于我國公共租賃住房建設(shè)仍處于初級階段，有關(guān)公租房退出機制的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，使得房屋騰退不能順暢實施，“退出難”問題尤為明顯?；诖耍疚木凸沧赓U住房退出機制的法律問題進行粗淺探討。

一、公共租賃住房退出機制存在的法律缺陷

1.立法體系不健全

任何社會保障制度要發(fā)揮其為廣大民眾服務(wù)的作用，都必須依靠嚴格的立法作為支撐。住房保障制度屬于社會保障制度體系，作為其重要組成之一的公共租賃住房制度的規(guī)定應(yīng)當體現(xiàn)在法律中，但當前我國并未出臺專門的有關(guān)住房保障方面的法律法規(guī)?！吨笇?dǎo)意見》《管理辦法》《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》和《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運行管理工作的意見》等文件，都對公共租賃住房退出的主體、條件、程序、管理及責(zé)任方面都有所涉及，然而這些大多是政策的宏觀指導(dǎo)，在具體實踐指導(dǎo)方面只有一部《管理辦法》。北京、上海、重慶等大城市根據(jù)自己的發(fā)展水平制定了公共租賃住房方面的具體法規(guī)規(guī)章，由于缺乏上位法的指導(dǎo)而顯得過于雜亂。至于公租房退出方面的規(guī)定，很多城市仍處在探索階段。且無論是《指導(dǎo)意見》《管理辦法》等部委規(guī)章還是各地方的具體規(guī)定，都缺乏穩(wěn)定性和強制性，加之法律責(zé)任不明確，使得在公共租賃住房退出制度的執(zhí)行當中的隨意性很大。

2.具體退出標準不完善

《管理辦法》中規(guī)定了公共租賃住房合同到期的正常退出和包括拖欠租金退出、主體不適格退出和違反規(guī)定退出的強制退出兩大情形，從表面上來看，這兩大情形已經(jīng)覆蓋了全部，但具體分析起來每種情形具體設(shè)置的退出標準卻并不完善。

一是對合同期限的設(shè)定存在不合理性?！豆芾磙k法》中規(guī)定，合同期滿需要繼續(xù)租住的承租者，應(yīng)當在期滿之前3個月內(nèi)提交申請，若未按規(guī)定提交的在租賃期滿后應(yīng)當騰退，同時還概括性地規(guī)定了最長合同期限一般不超過5年。各個地方結(jié)合《管理辦法》對合同期限也都有具體規(guī)定，大多將最低年限定為2-3年。筆者認為此設(shè)定存在一定的合理性，各個地區(qū)的發(fā)展是有差異的，有的一線城市也將合同的最低期限設(shè)為3年，這樣的合同審查期限相對來說過長，使得部分承租者在經(jīng)濟情況已有所好轉(zhuǎn)后仍居住在公共租賃住房內(nèi)，與公共租賃住房的建設(shè)宗旨相違背。

二是對拖欠租金的規(guī)定缺乏詳細規(guī)定?！豆芾磙k法》規(guī)定，租金拖欠的最長期限為累計 6 個月，若承租者未能在該期限內(nèi)交納租金則應(yīng)退出其租住的公共租賃住房。筆者認為，拖欠租金具有一定的主觀惡意性，應(yīng)與正常的退出分離開來，而且《管理辦法》中并未規(guī)定對已拖欠的租金怎樣補交和是否需要繳納滯納金。

三是退出標準整體表現(xiàn)僵化?！豆芾磙k法》中關(guān)于退出條件，在承租期內(nèi)僅有對家庭住房狀況審查的規(guī)定，那些經(jīng)濟條件明顯轉(zhuǎn)好的家庭只有在申請續(xù)租時才被審查，這就造成了一些問題，即部分經(jīng)濟條件轉(zhuǎn)好者在租賃期內(nèi)不會按規(guī)定退出而是租住數(shù)年，既影響了公租房的高效流轉(zhuǎn)，也侵害了部分符合保障條件的輪候人的基本居住權(quán)。

3.退出的相關(guān)制度不配套

一是現(xiàn)有的公共租賃住房退出的監(jiān)管體制不健全。既缺乏專門的管理機構(gòu)，且數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式落后，雖然個別省市設(shè)立了專門的保障房管理機構(gòu)，但受人員編制、財政等的影響，管理機構(gòu)往往沒有專門針對退出環(huán)節(jié)成立相應(yīng)的機構(gòu)，在工作中更多是對公租房進行籠統(tǒng)管理，難以發(fā)揮實質(zhì)的監(jiān)管作用。

此外，在日常管理中一般采用的都是承租人主動申報，工作方式較為被動，加之我國缺乏全面有效的住房征信信息化統(tǒng)計體系，居民住房、購房的相關(guān)數(shù)據(jù)分散，政府部門之間共享信息困難，使得數(shù)據(jù)統(tǒng)計嚴重滯后，難以滿足退出管理的需要。

二是缺乏配套的獎懲機制。我國對于公租房的退出并沒有設(shè)置明確的獎懲制度，雖然大多數(shù)城市在實施細則中對懲罰措施有一定規(guī)定，但力度薄弱。以拖欠租金為例，《管理辦法》中僅規(guī)定拖欠租賃者應(yīng)退出公租房，并沒有懲罰規(guī)定。即使一些地方性規(guī)范中有所規(guī)定，也基本以補交租金或繳納一定的違約金為主，懲罰性質(zhì)較弱，難以起到威懾作用。此外，目前我國公共租賃住房退出制度中激勵政策是空白的，只有上海等少數(shù)城市稍微有鼓勵措施，由于缺乏上位法和相關(guān)法律法規(guī)，很難起到約束承租者主動退出的實質(zhì)性作用。

三是缺乏退出后保障制度?！豆芾磙k法》中對于三種承租人資格不符的情形人性化地設(shè)置了合理的搬遷期限，但設(shè)置并不完善，缺乏具體的操作規(guī)范，加之各地方并未都規(guī)定搬遷期，使得搬遷期制度的運行不規(guī)范，難以真正發(fā)揮其保障效果。此外，退出后的過渡期也沒有相關(guān)設(shè)定，因此這種沒有過渡的體制是有明顯缺陷的，容易導(dǎo)致按時騰退房屋者也可能面臨經(jīng)濟壓力，應(yīng)加大完善力度。

二、完善公共租賃住房退出機制的法律建議

1.堅持立法先行，健全住房保障法律體系

公共租賃住房的實施要有嚴格的法律法規(guī)作為其執(zhí)行的保證，因此，要完善公共租賃住房退出的立法問題，必須堅持立法先行，建立起一套保障性住房法律體系，從國家的基本法到部門規(guī)章、地方性法規(guī)都應(yīng)當對公共租賃住房的退出進行明確規(guī)定，以法律的層面來規(guī)定違法行為及法律責(zé)任，從而保證住房保障制度可以在法律規(guī)范的制約下穩(wěn)定運行。

具體到公共租賃住房的退出機制，應(yīng)明確規(guī)定申請人員的范圍、申請條件、退出條件、程序和相應(yīng)人員的法律責(zé)任等，充分發(fā)揮法律的強制力和執(zhí)行力。尤其是對于公共租賃住房的法律責(zé)任，要以嚴格的法律來詳細規(guī)定各種可能發(fā)生的違法行為，對不同的違法行為作出區(qū)分，針對各種違法行為的主觀惡性程度輕重制定不同的處罰力度，以保證公租房在實施過程中有法可依。

2.完善具體退出標準

一是優(yōu)化合同期限標準。租賃期滿退出是公共租賃住房退出的一種正常情形，因各地方的經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，在設(shè)定合同的最高年限時要結(jié)合地區(qū)自身的發(fā)展水平和居民居住情況，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展較快，公民收入或住房情形變化也會較快，這些地區(qū)的合同期限可適當縮短，反之經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的合同年限可適當加長。

二是補充對拖欠租金的詳細規(guī)定。應(yīng)當在《管理辦法》中對于拖欠租金進行詳細補充，除按租金標準補交租金外還應(yīng)按照拖欠天數(shù)繳納滯納金，同時應(yīng)當規(guī)定一旦拖欠次數(shù)達到3次，即便累計未到6個月也應(yīng)強制退出。

三是動態(tài)調(diào)整退出標準。我國經(jīng)濟正處于不斷向前發(fā)展時期，公民整體生活水平也不斷提高，因此，筆者認為，公租房退出相關(guān)標準的制定必須要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)調(diào)整并且實現(xiàn)動態(tài)管理，和市場聯(lián)動，掌握市場規(guī)律，合理且適時地調(diào)整退出標準。

3.完善公共租賃住房退出制度

一是完善相關(guān)的監(jiān)管體制。公租房制度從建設(shè)到分配再到管理和退出涉及到很多領(lǐng)域的工作，要確保此工程有條不紊地進行，除應(yīng)有專門的保障管理機構(gòu)對其相關(guān)事務(wù)進行具體負責(zé)外，還應(yīng)建立動態(tài)監(jiān)管制度，包括完善公租房管理檔案，建立統(tǒng)一的公租房信息管理平臺、建立資格年審制度、加大巡查力度等，通過動態(tài)監(jiān)管，使得公租房從建設(shè)、分配到后續(xù)的退出等階段都能實現(xiàn)有效管理。

二是制定獎懲結(jié)合的配套措施。如對于違反公共租賃住房退出規(guī)定的人員給予嚴厲的懲罰措施，給予中低收入家庭買房提供優(yōu)惠的稅收政策、降低首付比例等，以鼓勵承租者主動退出促進公租房的高效流轉(zhuǎn)。

三是建立公共租賃住房退出后的保障體系?，F(xiàn)行的退出機制缺少用戶退出后的住房保障，可能導(dǎo)致中低收入群體的生活水平下降，降低了承租者主動退出的積極性。對此，筆者認為可制定公共租賃住房用戶退出后的貨幣補貼政策。同時，《管理辦法》中對退出過程中暫時不能搬離的承租者設(shè)置了搬遷期，但缺少騰退后過渡期的相關(guān)規(guī)定性。筆者認為，有必要補充設(shè)置，用來保障承租者退出公共租賃住房以后的住房需求，以起到鼓勵主動退出的作用。

總之，完善公共租賃住房退出機制，不但對減少國家財政壓力、避免社會資源的浪費具有積極意義，還能保證低收入群體的居住權(quán)益得到公平保護。因此，更應(yīng)該從依法執(zhí)政的角度出發(fā)，加快制定相關(guān)的法律法規(guī)，以促進公共租賃住房的健康發(fā)展，確保有限的公租房房源得到更好的循環(huán)使用。

王春敏/責(zé)任編輯