跨界治理視域下中國(guó)城市公用事業(yè)公私合作制的主體性質(zhì)探析

付金存++王嶺

摘 要：在公私合作制下，公私部門的主體屬性劃分直接關(guān)系到雙方的權(quán)責(zé)配置與合作形式。改革開放以來，中國(guó)城市公用事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐歷程，實(shí)質(zhì)是私人部門邊界不斷拓展、公私合作不斷深化的過程。從跨界治理視角看，公私合作制蘊(yùn)含的私人部門打破公共部門的壟斷邊界，突破城市政府的行政邊界，政府部門間監(jiān)管職能整合的內(nèi)在邏輯，為公私部門的屬性劃分提供了理論啟示。中西方文化對(duì)公私性質(zhì)的認(rèn)知差異表明：確定公權(quán)邊界，明確經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)任屬性是判定公私部門的基本準(zhǔn)則?；谶@一準(zhǔn)則，公共部門包括與城市公用事業(yè)直接或間接相關(guān)的行政部門，以及依法取得政府授權(quán)、代表政府行使公共職能的國(guó)有企業(yè)，私人部門則涵蓋各種形態(tài)、甚至是國(guó)有資本在內(nèi)的社會(huì)資本。上述結(jié)論的政策蘊(yùn)意在于，政府要以包容的姿態(tài)接納各種形態(tài)社會(huì)資本，并輔之以有效監(jiān)管，才能真正推動(dòng)城市公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作制的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市公用事業(yè)；公私合作制；主體性質(zhì)；跨界治理

中圖分類號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）04-0061-07

一、問題提出

改革開放以來，中國(guó)政府實(shí)施了一系列“城市導(dǎo)向”的發(fā)展政策，人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%快速增至2014年的54.77%，年均增長(zhǎng)率超過1%。顯然，當(dāng)前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這一階段的突出特點(diǎn)是需要大量的資金投入，以提升城市公用產(chǎn)品的供給與保障水平。據(jù)測(cè)算，如果到2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，政府債務(wù)控制在60%以內(nèi)，僅城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口就達(dá)20萬億元[1]?？梢灶A(yù)見，傳統(tǒng)由政府單一主導(dǎo)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式將難以適應(yīng)中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，探索替代傳統(tǒng)模式的可行方案勢(shì)在必行。在這一背景下，公共部門和私人部門發(fā)揮各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短相互合作的制度安排，即公私合作制（Public-Private Partnerships，PPP）應(yīng)運(yùn)而生。

然而作為一個(gè)風(fēng)靡全球的時(shí)髦概念，學(xué)者們對(duì)于PPP基本內(nèi)涵和本質(zhì)特征的認(rèn)知卻存在較大差異。林德爾（1999）認(rèn)為，由于鼓勵(lì)私人投資是公私合作制的典型形式，因此公私合作的提法只不過是政府推行私有化的文字游戲而已[2]。薩瓦斯對(duì)此持認(rèn)同態(tài)度，他認(rèn)為公私合作實(shí)質(zhì)是私有化的同義語，但公私合作伙伴關(guān)系的表達(dá)更易被社會(huì)公眾接受[3]。而布斯和沃爾特卻提出，PPP是改善傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的治理工具，對(duì)于公共治理而言，PPP是介于公共治理和市場(chǎng)治理之間的“第三條道路”[4]。上述爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)在于對(duì)合作本質(zhì)的不同理解。從PPP的概念構(gòu)成來看，合作是這一概念的客體，哲學(xué)意義上的客體僅是人類認(rèn)識(shí)的客觀對(duì)象，概念主體的本質(zhì)屬性及相互關(guān)系才是決定概念的基本內(nèi)涵與本質(zhì)特征。因此只有明確PPP的主體性質(zhì)，才能對(duì)這一概念進(jìn)行深度理解與實(shí)際運(yùn)用。

迄今為止，公私合作制的應(yīng)用范圍已由最初的城市供排水與污水處理、集中供熱、管道燃?xì)?、軌道交通等傳統(tǒng)城市公用事業(yè)領(lǐng)域，逐步擴(kuò)展到醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)等公共服務(wù)甚至公共安全領(lǐng)域，并取得了積極成效。然而與實(shí)踐相比，有關(guān)公私合作主體性質(zhì)卻尚未明晰，例如財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》將本地政府所屬的融資平臺(tái)和控股國(guó)企排除在社會(huì)資本之外，但國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》則并無此規(guī)定。這種認(rèn)知差異不僅阻礙了相關(guān)學(xué)術(shù)研究的進(jìn)一步開展，也對(duì)PPP實(shí)踐的開展造成干擾甚至誤導(dǎo)。從契約角度看，公私部門的合理劃分不僅有助于界定雙方的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建有效的制度安排，而且為公私部門合理分配風(fēng)險(xiǎn)提供了基本依據(jù)。在更高層次與廣泛意義上，合理界定“公”“私”邊界與范圍不僅是為城市化發(fā)展“立法”，對(duì)于城市化過程中政府與市場(chǎng)的分工和協(xié)作具有重要影響[5]，而且對(duì)于推動(dòng)政企分開、政資分開，完善公共資源配置的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有啟示意義[6]?；谏鲜鏊伎?，本文擬在分析中國(guó)城市公用事業(yè)公私合作制發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，以跨界治理為分析視角，對(duì)公私合作制中公私部門劃分的標(biāo)準(zhǔn)及其主體性質(zhì)進(jìn)行深入剖析，以期為相關(guān)研究和政策實(shí)踐提供有益參考。

二、私人部門邊界拓展與中國(guó)城市公用事業(yè)發(fā)展

改革開放以來，中國(guó)城市公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作制的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，雖然每個(gè)階段的具體形式和提法存在差異，但各階段都經(jīng)歷了私人部門的邊界不斷擴(kuò)展的過程。

（一）第一階段：嘗試吸引境外資本投資的BOT發(fā)展階段

在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)期里，城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭械氖菄?guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)、政企高度合一的管理體制。在這種體制下，城市公用事業(yè)領(lǐng)域不存在“公”與“私”的區(qū)分。1988年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)私營(yíng)企業(yè)暫行條例》，首次將私營(yíng)企業(yè)定義為資產(chǎn)屬于私人所有、雇工八人以上的營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)規(guī)定了私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍，但城市公用事業(yè)并未包括在內(nèi)。然而隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)體制下城市公用事業(yè)的“歷史欠賬”問題愈發(fā)凸顯。于是自20世紀(jì)90年代開始，一些地方政府開始以“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”（Build-Operation-Transfer，BOT）的方式引入境外資本等非公有資本，以緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用產(chǎn)品供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)。此后，原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)委于1994年下達(dá)了《以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》；1995年，原國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部三部委又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，這兩個(gè)文件構(gòu)成了境外資本投資中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)最早的制度依據(jù)。隨后，各地以BOT形式興建了一批城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

城市公用事業(yè)領(lǐng)域早期的BOT實(shí)踐雖取得了一定成效，但這種模式也存在諸多問題，尤其是政府以固定投資回報(bào)率吸引外資的方式，使地方政府承擔(dān)了較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)甚至損失。如1996年沈陽市政府與中法水務(wù)就第八水廠股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行談判，雙方約定了18%的固定回報(bào)率。為履行對(duì)中法水務(wù)的固定回報(bào)承諾，沈陽市自來水公司被迫以高出其自來水售價(jià)的價(jià)格從合資公司購買水源，這成為日后沈陽水價(jià)上漲的一個(gè)重要因素[7]。此后，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院于1998年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外匯外債管理開展外匯外債檢查的通知》，對(duì)地方政府保證外方投資固定回報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行清理與修正。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳再次下發(fā)《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，要求地方政府通過修訂合同條款、收購?fù)夥焦蓹?quán)、將外商投資轉(zhuǎn)化為中方外債、按照法定程序終止合營(yíng)合同等形式進(jìn)一步糾正固定投資回報(bào)項(xiàng)目，至此這一波以境外資本為主的BOT項(xiàng)目投資風(fēng)潮逐漸平息。

（二）第二階段：鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)私人資本參與的特許經(jīng)營(yíng)階段

21世紀(jì)以來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革在前一階段的基礎(chǔ)上重新啟動(dòng)。2002年原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，標(biāo)志著城市公用事業(yè)全面放開。該政策規(guī)定城市公用事業(yè)不僅要向境外資本開放，同時(shí)也對(duì)國(guó)內(nèi)私人投資者開放，鼓勵(lì)私人部門跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城市公用事業(yè)招投標(biāo)成為該政策的亮點(diǎn)所在。在此基礎(chǔ)上，2004年原建設(shè)部制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，明確規(guī)定將特許經(jīng)營(yíng)作為私人部門參與城市公用事業(yè)的主要形式。2005年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，第一次從國(guó)家政策層面允許非國(guó)有資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域。在這種政策背景下，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)PPP項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，如北京地鐵4號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)采取了PPP模式，實(shí)現(xiàn)了政府與開發(fā)商雙贏的格局。

與上一階段相比，這一階段的特點(diǎn)是允許國(guó)內(nèi)私人部門參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用產(chǎn)品供給，并且私人部門投資范圍也由新建項(xiàng)目擴(kuò)展至存量項(xiàng)目的改擴(kuò)建。隨著城市公用事業(yè)收費(fèi)機(jī)制、政府管理方式等改革方案被逐漸提上議程，城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容不斷豐富，運(yùn)行機(jī)制逐步健全。但在實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)的形式仍以BOT融資模式為主，逐步引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、公共產(chǎn)品價(jià)格上漲過快、普遍服務(wù)難以保障等負(fù)面效應(yīng)。針對(duì)這些問題，原建設(shè)部于2005年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，要求各地在推進(jìn)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化的同時(shí)，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，強(qiáng)化安全監(jiān)管與成本監(jiān)管。盡管如此，由于城市公用事業(yè)監(jiān)管缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)，中國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管體系依然缺乏獨(dú)立性和系統(tǒng)性。此后，為了應(yīng)對(duì)“次貸危機(jī)”的沖擊，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，中國(guó)政府于2008年出臺(tái)了“四萬億”投資計(jì)劃，其中城市污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為該計(jì)劃重點(diǎn)投資的領(lǐng)域。在這種背景下，大規(guī)模政府投資對(duì)私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，城市公用事業(yè)公私合作制逐漸進(jìn)入調(diào)整期。

（三）第三階段：推動(dòng)社會(huì)資本廣泛參與的實(shí)踐推進(jìn)階段

為擺脫全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，“十二五”時(shí)期以來，城鎮(zhèn)化在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略位置不斷凸顯，以習(xí)近平總書記為核心的新一屆中央政府更是將城鎮(zhèn)化定位為擴(kuò)大內(nèi)需、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎[8]。在這種背景下，城市公用事業(yè)和公共服務(wù)改革也多次出現(xiàn)在國(guó)家層面的重大決策中。2012年黨的十八大報(bào)告提出改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式的目標(biāo)，隨后2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了政府改進(jìn)公共服務(wù)的具體形式，即“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同委托等方式向社會(huì)購買”。這是中國(guó)第一次將政府購買公共服務(wù)提升至國(guó)家層面。此后，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，在城鎮(zhèn)化過程中要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，再次明確了城市公用事業(yè)公私合作的政策導(dǎo)向。2014年4月，國(guó)務(wù)院確定了首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作項(xiàng)目[9]。此后，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》等制度規(guī)范密集出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)城市公用事業(yè)公私合作制已由政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`推動(dòng)階段。

由上述分析可見，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，私人部門參與城市公用事業(yè)的范圍不斷擴(kuò)大，公私合作的形式由最初的BOT，逐步發(fā)展到特許經(jīng)營(yíng)和政府購買服務(wù)。但無論是何種形式的公私合作，都需要構(gòu)建包括法律、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的規(guī)則體系和制度框架，降低多方跨界合作的社會(huì)成本，并為各方參與公私合作提供穩(wěn)定的預(yù)期[10]。而構(gòu)建這一體系的基本前提，就是要明確公私雙方的主體性質(zhì)，以此作為權(quán)力配置和責(zé)任分配的基本依據(jù)。尤其是2014年以來，在財(cái)政部等相關(guān)部委的推動(dòng)下，公私合作制正逐步成為緩解地方城市公用事業(yè)融資困境，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要模式和手段。在新一輪吸引社會(huì)資本參與城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的改革進(jìn)程中，更有必要明確公私合作的主體性質(zhì)，以合理界定公私部門的行為邊界，構(gòu)建明確且完善的公私合作制度，防止部分城市政府將PPP作為迅速套現(xiàn)、緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)的政策手段。這對(duì)于改善中國(guó)公共服務(wù)治理方式，推動(dòng)城市公用事業(yè)和城市化持續(xù)、健康發(fā)展都具有重大意義。

三、公私合作制的治理邊界及其屬性分析

由于具有自然壟斷性、公益性和外部性等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱等公共服務(wù)的供給被普遍認(rèn)為是政府公共治理職能的重要體現(xiàn)。在這一理念指導(dǎo)下，傳統(tǒng)城市公用事業(yè)采取了由政府公共部門壟斷供給與統(tǒng)一管理的組織模式。這種模式雖有利于集中經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮城市公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，卻存在低效與激勵(lì)扭曲的弊端。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的組織模式越來越難以滿足社會(huì)公眾對(duì)城市公共產(chǎn)品的需求，迫切需要轉(zhuǎn)型，于是市場(chǎng)機(jī)制被逐漸引入到城市公用事業(yè)領(lǐng)域。市場(chǎng)供給模式雖能提高城市公用事業(yè)的運(yùn)行效率，但經(jīng)營(yíng)者的短視行為卻可能危及公共利益，造成普遍服務(wù)缺失。實(shí)踐證明，政府或市場(chǎng)單一主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式都是不可持續(xù)的[11]。在這種情況下，公私部門之間協(xié)力合作，共同參與包括城市公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理在內(nèi)的治理過程，能充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，使其發(fā)揮更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益[12]。因此從城市公用事業(yè)的治理角度而言，公私合作制本質(zhì)上是一種融合了政府公共治理與市場(chǎng)機(jī)制的跨界治理模式（圖1）。

由圖1所示，在跨界治理框架下，公私合作制中的邊界具有三重內(nèi)涵：一是圍繞城市公用事業(yè)，公共部門與私人部門進(jìn)行跨公私邊界的合作治理；二是基于政府公共治理職能，不同政府部門打破部門界限共同參與城市公用事業(yè)治理；三是隨著城市邊界的拓展與融合，不同地方政府跨地理邊界進(jìn)行合作。相應(yīng)地，公私合作制的治理屬性也應(yīng)分為三個(gè)方面：

其一，公私合作制的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)機(jī)制不斷引入的過程。在這一過程，私人部門參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，必然會(huì)打破傳統(tǒng)公有企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這一過程也伴隨著公私雙方關(guān)系的演變：在政府公共部門單一主導(dǎo)的體制下，公共部門與私人部門處于二元對(duì)立狀態(tài)，公私雙方在各自領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)立從事生產(chǎn)活動(dòng)；在公私合作制下，基于“取長(zhǎng)補(bǔ)短”原則建立的合作形式，體現(xiàn)了公私雙方的關(guān)系逐步由對(duì)立轉(zhuǎn)向互補(bǔ)。而隨著公私合作的不斷深化，“公”“私”邊界越來越難以區(qū)分，逐步形成“你中有我、我中有你”的融合格局，這些均充分體現(xiàn)了跨界治理的基本內(nèi)涵。更為重要的是，公共部門以招投標(biāo)的形式選擇私人合作伙伴，意味著公共部門須將公共產(chǎn)品供給的權(quán)利讓渡給私人部門，轉(zhuǎn)而行使監(jiān)管職責(zé)。這一角色的轉(zhuǎn)變也必然導(dǎo)致公共部門的部分權(quán)利甚至是部門利益向私人部門轉(zhuǎn)移。

其二，從城市公用事業(yè)的基本特征看，城市供水排水和污水處理系統(tǒng)、管道燃?xì)庀到y(tǒng)等城市公用事業(yè)均以管網(wǎng)為核心基礎(chǔ)設(shè)施，這些基礎(chǔ)設(shè)施具有高度資本密集、一次性投資大、資產(chǎn)專用性強(qiáng)等特點(diǎn)，因此在特定區(qū)域內(nèi)，通常只有一家或少數(shù)幾家企業(yè)負(fù)責(zé)專用網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)與管理?？梢?，由于基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)建設(shè)產(chǎn)生了大量沉淀成本，客觀上使城市公用事業(yè)必須以壟斷經(jīng)營(yíng)的組織形式維護(hù)其規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。而隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市人口規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市建設(shè)用地面積也不斷擴(kuò)張，城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)容量隨之迅速增大，原有單一國(guó)有企業(yè)壟斷供給的模式已難以滿足社會(huì)公眾。在區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)供給能力短時(shí)內(nèi)難以迅速提升的條件下，就為區(qū)域外企業(yè)打破地理邊界，進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)提供公共服務(wù)提供了契機(jī)。在進(jìn)入方式上，區(qū)域外企業(yè)既可選擇與區(qū)域內(nèi)企業(yè)合作，通過接入、聯(lián)通區(qū)域內(nèi)企業(yè)的管網(wǎng)系統(tǒng)，形成公共管道網(wǎng)絡(luò)，共同向區(qū)域內(nèi)用戶提供公共服務(wù)，也可以延伸其管道網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入特定區(qū)域，與區(qū)域內(nèi)企業(yè)行直接展開競(jìng)爭(zhēng)[13]。

其三，根據(jù)國(guó)務(wù)院“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的機(jī)構(gòu)編制方案，中國(guó)城市公用事業(yè)以行業(yè)分工為基礎(chǔ)，形成了以科層制為特征、多部門分段治理與監(jiān)管的組織架構(gòu)與運(yùn)行體系。如中國(guó)城市水務(wù)的治理與監(jiān)管體系涉及城市建設(shè)、發(fā)展改革、國(guó)土開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)政府主管部門，被稱為“九龍治水”。這一框架下的行政機(jī)構(gòu)不僅缺乏必要的獨(dú)立性，不同部門的職能重疊與交叉也極大地增加了政府治理與監(jiān)管的成本，在實(shí)際監(jiān)管過程中易出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明的監(jiān)管盲區(qū)。從美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，提高城市公用事業(yè)的治理水平與監(jiān)管效率，必須要深化行政體制改革，逐漸打破部門之間的界限，整合部門之間的職能，建立以特定行業(yè)主管部門為主、其他部門相互配合的治理與監(jiān)管模式。

根據(jù)上述三個(gè)維度的分析，公私合作制的發(fā)展必然伴隨著公共部門與私人部門邊界的變化，其核心的是“私”邊界的不斷拓展，表現(xiàn)為私人部門打破政府公共部門的壟斷格局，私人部門突破城市政府地理邊界的過程，即城市公用事業(yè)由某一地域內(nèi)城市政府單一治理轉(zhuǎn)向跨界治理的過程。這一過程必然要求政府機(jī)構(gòu)重組及其治理職能的整合。中國(guó)城市公用事業(yè)改革與發(fā)展的歷程，本質(zhì)上是國(guó)有部門壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域不斷被非公有制經(jīng)濟(jì)滲入，城市公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理由政府單一主導(dǎo)向公私部門共同參與轉(zhuǎn)變過程。在這一過程中，明確公私部門的邊界與范圍，直接關(guān)系到雙方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)定，對(duì)中國(guó)城市公用事業(yè)公私合作制的持續(xù)推進(jìn)與健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響和重大意義。

四、何以為公，何以為私：公私合作的主體性質(zhì)探討

諾斯等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在人類社會(huì)發(fā)展過程中，制度是比因果關(guān)系更為基礎(chǔ)的前提條件[14]。然而制度因素并非是自發(fā)決定的，而是根植于特定的文化土壤。特定的文化催生一定的社會(huì)制度框架，從而形成市場(chǎng)主體行為的共同規(guī)范，并對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生直接影響。上述結(jié)論不僅成為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)，也被經(jīng)濟(jì)發(fā)展的史實(shí)充分證實(shí)[15]。在人類歷史進(jìn)程中，判定公私關(guān)系是人類文明和社會(huì)制度的核心所在，不僅維系著國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體之間的價(jià)值取向與行為準(zhǔn)則，更關(guān)系著社會(huì)關(guān)系及其結(jié)構(gòu)的整合。梳理中西方文明發(fā)展過程中的公私之辨，可發(fā)現(xiàn)不同文明體系對(duì)公私問題認(rèn)識(shí)的本質(zhì)差別，這對(duì)公私合作制中公共部門與私人部門的性質(zhì)認(rèn)定與關(guān)系處理都具有重要的啟示意義。

（一）中西方文化對(duì)公私性質(zhì)及關(guān)系的認(rèn)知

中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“公”主要有三層內(nèi)涵：第一是指普遍或全體之意。如《禮記·大同》中的“大道之行也，天下為公”，就蘊(yùn)含了天下應(yīng)為全體社會(huì)成員共有的價(jià)值理念。這層意義上的“公”只是一個(gè)規(guī)范性觀念，“公”的范圍如何界定不是重點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)成員應(yīng)具有普遍關(guān)懷。由于與社會(huì)成員的利益和福祉相關(guān)，“公”成為社會(huì)公眾普遍接受的理念?！肮钡牡诙觾?nèi)涵是從第一層意義中引申出來的，即“公平、公正”之意。如《屈原列傳》中“邪曲之害公也”的記載，“公平”就是普遍之“公”的度量，“公正”則為社會(huì)成員的行為規(guī)范刻畫了標(biāo)準(zhǔn)。第三層意義的“公”最初是爵位或者官職的統(tǒng)稱，如周公、公卿等，后來逐漸演變?yōu)楣珓?wù)、政務(wù)、統(tǒng)治者事務(wù)等內(nèi)涵，如《左傳·昭公三年》中所謂的“公事有公利”就體現(xiàn)了這種認(rèn)知?！肮钡倪@個(gè)含義一直延續(xù)至今，影響深遠(yuǎn)。在對(duì)待“公”與“私”的關(guān)系上，中國(guó)傳統(tǒng)文化基本秉持二元對(duì)立的理念，與“公”在道德上受到普遍支持相比，“私”在傳統(tǒng)文化中是被否定或抑制的。這一點(diǎn)從諸如“大公無私”“公正無私”“以公滅私”等社會(huì)主流價(jià)值理念中可見一斑。

在西方國(guó)家文化中，“公”最初起源于拉丁文的“poblicus”一詞，意為人民或與人民有關(guān)的事務(wù)。后來“poblicus”逐漸演變?yōu)橛⑽闹械摹皃ublic”，并具有了“公共性”的內(nèi)涵，對(duì)西方社會(huì)的價(jià)值觀念產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。“私”在英文中為“private”，具有私人的、個(gè)人的、私下的等多重內(nèi)涵。與中國(guó)傳統(tǒng)文化中“崇公抑私”的理念不同，“私”在西方國(guó)家文化中并非完全是貶義，它雖含有脫離公共生活的意思，但在觀念上卻被社會(huì)公眾所認(rèn)可，在某些情況下，甚至?xí)霈F(xiàn)公私合作的局面。如《圣經(jīng)》中就記載了羅馬政府將某些稅收的權(quán)利公開拍賣，由猶太稅吏替殖民者收稅的典故[16]。這幾乎是西方歷史中有關(guān)公私合作的最早記載。對(duì)于公私關(guān)系，謀求公共利益與私人利益關(guān)系的和諧成為西方近代文藝復(fù)興以來公私關(guān)系認(rèn)知的主流。

由上述分析不難看出，中西方文化對(duì)“公”與“私”的內(nèi)涵及其關(guān)系認(rèn)知存在諸多差異，最為突出的有兩點(diǎn)：其一，在對(duì)待公私關(guān)系的價(jià)值理念上，“崇公抑私”幾乎在中國(guó)傳統(tǒng)文化中占據(jù)壓倒性的優(yōu)勢(shì)；而西方文化則更強(qiáng)調(diào)公私價(jià)值目標(biāo)的和諧與統(tǒng)一。其次，在公私邊界及其范圍上，中國(guó)傳統(tǒng)文化更注重公與私的規(guī)范性表達(dá)，無論“公”還是“私”，都沒有較為明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)；而西方文明既強(qiáng)調(diào)全體公民的公共利益，也認(rèn)可私人利益的合理性。這一點(diǎn)對(duì)判斷公私合作制中公共部門與私人部分的劃分標(biāo)準(zhǔn)與主體性質(zhì)具有重要的借鑒意義。

（二）明確公權(quán)邊界是確定公共部門的基本依據(jù)

與一般性商品不同，城市公用事業(yè)所提供的自來水、管道燃?xì)獾犬a(chǎn)品并非服務(wù)于特定的消費(fèi)群體，而是以全體社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，因此，在使用和服務(wù)過程中必須保證全體公民都能以可承受的價(jià)格消費(fèi)，具有明顯的公用和公益特征。這意味著經(jīng)營(yíng)城市公用事業(yè)的公共企業(yè)應(yīng)面向所有現(xiàn)實(shí)或潛在的消費(fèi)者，以普遍接受、無歧視的價(jià)格提供公用產(chǎn)品，承擔(dān)普遍服務(wù)職責(zé)。城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┕胶献髦坪?，公共部門須讓渡部分權(quán)力給私人部門，這標(biāo)志著公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變，但私人部門的進(jìn)入并沒有改變城市公用事業(yè)的公益性特征，政府公共部門依然承擔(dān)保障公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的職責(zé)。在公私合作中，如果公共產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量不能滿足社會(huì)公眾需要，或在服務(wù)過程中出現(xiàn)重大事故，政府就必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，并采取有效的應(yīng)急處理措施。

從公私合作制的主體構(gòu)成看，確定了公共利益的實(shí)施主體，也就明確了公共部門的實(shí)體范圍。公共利益是人與人、人與社會(huì)互動(dòng)中所體現(xiàn)出的整體利益。維護(hù)公共利益要以國(guó)家公權(quán)力為根本保障。公權(quán)力來源于人類生活的共同需要，是某一共同體全體成員共同權(quán)力的集中體現(xiàn)。由于社會(huì)成員的廣泛性和分散性，公權(quán)力一般由政府公共部門代表社會(huì)成員行使，以處理全體成員共同生活中的矛盾與爭(zhēng)端，防止社會(huì)碎片化進(jìn)而維護(hù)絕大多數(shù)人的公共利益，因此公權(quán)力是公共利益得以實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)實(shí)后盾。公權(quán)力一般由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以法律形式確定，同時(shí)就其實(shí)施主體和運(yùn)行邊界做出規(guī)定。從這個(gè)層面而言，公權(quán)力的執(zhí)行主體承擔(dān)著國(guó)家責(zé)任和行政義務(wù)。

在行業(yè)技術(shù)分工和民主集中制的原則下，中國(guó)城市公用事業(yè)的治理與監(jiān)管既在組織、人事、財(cái)務(wù)等方面受到同級(jí)城市政府的管轄，又在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)行業(yè)主管部門的指導(dǎo)，由此形成縱橫交錯(cuò)公權(quán)運(yùn)行與制衡體系。在這一體系下，城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、監(jiān)督等決策權(quán)既被橫向分割于中央和地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)中，在同一個(gè)行業(yè)體系內(nèi)，又受到自上而下決策機(jī)制的影響。這一運(yùn)行體系使得城市公用事業(yè)的公權(quán)執(zhí)行主體不僅包括城市供水排水與污水處理、管道燃?xì)?、集中供熱、城市軌道交通等與城市公用行業(yè)直接相關(guān)行政主管部門，同時(shí)也包括物價(jià)管理、國(guó)土開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、改革發(fā)展等間接相關(guān)的行政部門。因此在廣泛意義上，公私合作制中公共部門的實(shí)體范圍不僅包括城市公用事業(yè)的治理與監(jiān)管部門，也應(yīng)包括其他相關(guān)的行政部門。

（三）私人部門的認(rèn)定應(yīng)堅(jiān)持“功能觀”

受傳統(tǒng)文化和制度稟賦的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“私人部門”性質(zhì)的理解以公有制經(jīng)濟(jì)為參照，大致包括民間資本、民營(yíng)企業(yè)甚至是私營(yíng)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體。從中國(guó)城市公用事業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以來的政策文件看，境外資本、民間資本、民營(yíng)資本等也都被納入過“私人部門”范疇。但是無論是學(xué)術(shù)界的理解還是政策文件中的提法均難以反映“私人部門”的本質(zhì)特征。如民間資本一般是指非政府實(shí)體擁有的資本，這顯然是一個(gè)從所有權(quán)視角定義的概念。而民營(yíng)資本是與國(guó)營(yíng)或者官營(yíng)相對(duì)的經(jīng)營(yíng)層次上的概念，而且在實(shí)體范圍上，民營(yíng)資本不僅包括全部私有制經(jīng)濟(jì)，也包括除官營(yíng)或國(guó)營(yíng)以外的其他公有制經(jīng)濟(jì)成分，如合作社經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)等，因此民營(yíng)資本并非完全屬于所有制范疇[17]。由于涵蓋的資本形式與實(shí)體范圍存在差異，在公私合作制中，“私人部門”的不同稱謂可能在投資范圍、進(jìn)入門檻、定價(jià)機(jī)制等方面會(huì)受到政策約束。

“私人部門”的主體性質(zhì)不僅在觀念上存在不同認(rèn)知，在實(shí)踐中，不少公私合作典型案例中的“私人部門”，也與按“所有制”理解的主體性質(zhì)存在背離之處。以北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目為例，為了緩解資金瓶頸，北京市地鐵四號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)采用了公私合作模式，并由代表政府出資的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，與社會(huì)投資方香港地鐵公司（港鐵公司）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（首創(chuàng)集團(tuán)）共同出資成立北京京港地鐵公司。合資公司于2005年2月7日與北京市政府簽署了《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，雙方約定合作投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)北京地鐵4號(hào)線，這也成為中國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域首個(gè)公私合營(yíng)的項(xiàng)目。但從PPP公司的股權(quán)構(gòu)成來看，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為代表政府出資的公共部門，持股比例僅為2%，而港鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)各持股49%（圖2），處于控股地位。如果按所有制劃分標(biāo)準(zhǔn)，合資公司顯然應(yīng)屬于“民營(yíng)企業(yè)”。但從“私人部門”的所有制性質(zhì)看，港鐵公司的前身是由香港政府全資擁有的地下鐵路公司，后雖于2006年出售了23%的股權(quán)，但控股方依然是香港城市政府，而首創(chuàng)集團(tuán)更是北京市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)直屬的國(guó)有特大型企業(yè)集團(tuán)。從這一角度出發(fā)，合資公司似乎又屬于“國(guó)有企業(yè)”。在城市供水排水和污水處理等領(lǐng)域，相似的案列也較為常見。這說明以所有制性質(zhì)界定“私人部門”的標(biāo)準(zhǔn)自相矛盾。

從法學(xué)功能分類視角看，一項(xiàng)活動(dòng)是否通過法律法規(guī)授權(quán)，由政府或公共部門依法執(zhí)行，是判斷經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公私性質(zhì)的根本標(biāo)準(zhǔn)[18]。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，政府公共部門作為公私合作制的發(fā)起方，其行為基礎(chǔ)是法律授權(quán)的公權(quán)力，目的是為了更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益，因此屬于公共部門范疇。響應(yīng)公私合作制的“私人部門”須按合同或協(xié)議生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任，但其本質(zhì)上仍然是一個(gè)商事主體，其參與公私合作的基本動(dòng)力仍然是以盈利為主。因此界定“私人部門”中“私”的根本標(biāo)準(zhǔn)是判斷經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)的責(zé)任屬性，凡是承擔(dān)“私”性任務(wù)，以盈利為目的參與公私合作制的企業(yè)和社會(huì)組織，都應(yīng)屬于“私人部門”范疇。實(shí)際上，在近期中國(guó)官方的有關(guān)表述中，有關(guān)PPP中“私人部門”的稱謂已開始出現(xiàn)變化，如財(cái)政部在《2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告》中，已明確將PPP等同于“政府與社會(huì)資本合作模式”，標(biāo)志著公私部門的所有制邊界正被逐漸打破，“私人部門”的稱謂正逐漸被內(nèi)涵更廣泛的“社會(huì)資本”代替?？梢灶A(yù)見，公私合作制中“私人部門”的選擇范圍將更加廣泛，除國(guó)有企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)等公有資本外，一切愿意參與、有能力參與的境外資本、民營(yíng)資本都將參與城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理，最終形成多元治理格局。

需要指出的是，對(duì)于公私合作制中國(guó)有企業(yè)的主體性質(zhì)，須按其承擔(dān)任務(wù)的屬性分類判別。一類是依法取得政府有關(guān)部門授權(quán)，負(fù)責(zé)制定公私合作的規(guī)則程序、篩選私方伙伴、明確公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與定價(jià)機(jī)制的國(guó)有企業(yè)。這類企業(yè)在城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理中，承擔(dān)政府公共服務(wù)和治理職責(zé)，因此屬于公共部門范疇。另一類國(guó)有企業(yè)則在城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ彝顿Y機(jī)會(huì)，雖客觀上有效彌補(bǔ)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，并為城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)和管理提供多樣化的選擇，但這種行為本質(zhì)上是一種商事行為，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值是其參與城市公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的根本動(dòng)力。換言之，投資城市公用事業(yè)項(xiàng)目只是此類國(guó)有企業(yè)的或然選擇，故而應(yīng)將其劃歸私人部門范疇。

五、結(jié)論與啟示

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在城市化戰(zhàn)略的推動(dòng)下經(jīng)歷了30余年高速增長(zhǎng)的過程，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。在這一過程中，滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共需求，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量，成為政府公共治理面臨的重大議題。為探尋替代傳統(tǒng)城市公共服務(wù)供給模式的有效方式，改革開放以來中國(guó)城市公用事業(yè)逐步引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，歷經(jīng)BOT模式、特許經(jīng)營(yíng)和多元治理的階段，私人部門的范圍不斷擴(kuò)大。但受傳統(tǒng)文化和經(jīng)濟(jì)政治制度的影響，無論是政策文件還是實(shí)踐發(fā)展中，有關(guān)公私合作制中的主體性質(zhì)始終未能明確，對(duì)中國(guó)城市公用事業(yè)公私合作制的推進(jìn)造成干擾甚至誤導(dǎo)。將公私合作制置于跨界治理的框架下，不僅有助于明確城市公用事業(yè)發(fā)展的建設(shè)主體及其相互關(guān)系，對(duì)于重塑政府職能、妥善處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系也具有重要的啟示意義。

從跨界治理視角看，公私合作制的關(guān)鍵在于政府公共部門順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以開放包容的姿態(tài)接納各種類型的企業(yè)和社會(huì)組織，共同構(gòu)筑相互合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升公共服務(wù)水平和能力。這就要求在公私合作制推進(jìn)過程中，應(yīng)制定明確約束公權(quán)力的權(quán)威性法律，推動(dòng)政府公共部門從傳統(tǒng)的“裁決者”向“推動(dòng)者”轉(zhuǎn)變，同時(shí)通過監(jiān)管體制、投融資體制、定價(jià)機(jī)制等體制機(jī)制的變革，將大量私人企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量納入城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理過程中，以更好滿足社會(huì)公眾多樣化的基本需求。在此基礎(chǔ)上，逐步降低私人資本尤其是國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本的進(jìn)入門檻，進(jìn)一步明確私人部門投資的領(lǐng)域，讓社會(huì)資本成為推動(dòng)城市公用事業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。

需要注意的是，城市公用事業(yè)領(lǐng)域推行公私合作制并非是簡(jiǎn)單的民營(yíng)化或市場(chǎng)化過程，也不是所有的城市公用事業(yè)行業(yè)都不加區(qū)分地由社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，而應(yīng)該根據(jù)城市公用事業(yè)具體行業(yè)或環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，有選擇性地建立公私合作制。尤其是針對(duì)城市供水、管道燃?xì)?、集中供熱等具有固定物理傳輸網(wǎng)絡(luò)的城市公用事業(yè)領(lǐng)域，在國(guó)有企業(yè)具備控制力的前提下，可允許私人部門適度進(jìn)入，以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，激活國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)活力。但為了防止私人部門短期行為損害公共利益，必須建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型城市公用事業(yè)監(jiān)管體制，對(duì)城市公用事業(yè)實(shí)行有效監(jiān)管。

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責(zé)任編輯：高鐘庭

The Nature of Public and Private Sectors of Public-Private Partnerships for Urban Public Utilities in China： From the Perspective of Cross-Border Governance

Fu Jincun1，Wang Ling2

（1.School of Economics， Shanxi University of Finance & Economics， Taiyuan 030006， China；

2.China Government Control Research Institute， Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310008， China）

Abstract： The nature of the public sector and private sector is the key issue for the development of the public-private partnerships （PPP）， many problems are related or derived from it. The development of urban public utilities from BOT to franchise and multiple governance was actually reflected the expanding of the private sector boundary since the reform and opening. From the perspective of the cross-border governance， the private sector broke the public sector monopoly boundary and the city's administration boundary， integrate the regulatory functions between different government's departments are necessary for the development of PPP. By comparing the Chinese and western culture， I found that the boundary of the public power and judging the nature of the responsibility which the economic agents bear were the basic criterion to define the nature of public and private sectors. The public sectors includes all the administrative departments which directly or indirectly related to urban utilities， while the private sectors cover a wide range of social capital， even including the state-owned capital . The development of PPP not only requires the government to accept all kinds of social capital with a tolerance attitude， but also requires the government to implement effective supervision.

Key words： Public powers； Functional attribute； Cross-border governance； Public-private partnerships