新常態(tài)下促進(jìn)首都協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

趙弘

摘 要：北京城市發(fā)展面臨著人口集聚過快、交通擁堵嚴(yán)重、資源環(huán)境約束強(qiáng)、城市運(yùn)行管理壓力大等“大城市病”問題，人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。建議北京通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、加快軌道交通建設(shè)、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展等多種舉措，破解“大城市病”問題，促進(jìn)首都協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：大城市??；挑戰(zhàn)；協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）04-0014-05

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，把轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)放到更加重要的位置，狠抓改革攻堅(jiān)，突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，力促經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。北京市“十三五”規(guī)劃綱要提出，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制和發(fā)展方式。但是，當(dāng)前北京發(fā)展中還面臨一些階段性矛盾和難題，突出表現(xiàn)為人口集聚過快、交通擁堵嚴(yán)重、資源環(huán)境約束強(qiáng)、城市運(yùn)行管理壓力大等“大城市病”問題。

北京的“大城市病”問題與其承擔(dān)了過多的城市功能緊密相關(guān)。北京是綜合性首都和超大型城市，承載了國(guó)際交往、中央行政辦公等首都城市所特有的功能，以及在悠久的歷史發(fā)展中積淀形成的文化、科技等功能。同時(shí)，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，城市的發(fā)展軌跡往往是“發(fā)展經(jīng)濟(jì)—增強(qiáng)財(cái)力—支撐城市建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)”，北京也不得不加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)功能，而經(jīng)濟(jì)功能的增強(qiáng)自然會(huì)加快人口集聚，進(jìn)而不得不增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，從而對(duì)資源、環(huán)境帶來更大壓力；為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足，又不得不進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張，從而吸引更多人口集聚，結(jié)果是陷入循環(huán)累積、“大城市病”愈發(fā)嚴(yán)重的“怪圈”。

未來發(fā)展中，北京需要直面“大城市病”挑戰(zhàn)，站在統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，準(zhǔn)確把握特大型城市發(fā)展規(guī)律和首都發(fā)展的階段性特征，從推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的大局著眼，在更大尺度上進(jìn)行整體謀劃，抓住主要矛盾重點(diǎn)施策，推動(dòng)首都持續(xù)健康發(fā)展。

二、北京城市發(fā)展面臨“大城市病”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

（一）經(jīng)濟(jì)功能不斷增強(qiáng)引致人口過快增長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)資源環(huán)境帶來較大壓力

經(jīng)濟(jì)功能的不斷增強(qiáng)是造成北京人口膨脹的最主要原因。截至2015年末，北京常住人口達(dá)到2 170.5萬人，其中常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。2001—2014年，北京三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員總量增長(zhǎng)了500多萬。批發(fā)零售業(yè)、制造業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、建筑業(yè)是就業(yè)彈性較大的傳統(tǒng)行業(yè)，也是常住外來人口集中的行業(yè)（2/3常住外來人口的就業(yè)集中于這四大行業(yè)），這些行業(yè)的發(fā)展成為北京人口增量的主要吸納池。

經(jīng)濟(jì)功能的不斷增強(qiáng)給北京的資源、環(huán)境帶來的壓力也不容忽視。北京還存在石油加工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造、非金屬礦物制品、金屬冶煉加工、電力熱力供應(yīng)業(yè)等一些高耗能行業(yè)。2014年共有616家高耗能企業(yè)，占全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總量的16.7%；綜合能耗為1 253.2萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占工業(yè)能耗的75.4%，占全市能源消費(fèi)總量的18.6%[1]。盡管從能源利用效率來看，北京的水平在國(guó)內(nèi)領(lǐng)先，但與主要世界城市相比仍然偏低。2014年北京每萬元GDP能耗為0.36噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是2007年東京的9.9倍、倫敦的4.9倍、紐約的1.5倍。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為GDP帶來貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來資源的過度消耗（尤其是地下水消耗）和污染物的過度集中排放。2014年工業(yè)二氧化硫排放量占全市二氧化硫排放總量的51.1%，工業(yè)氮氧化物排放量占42.7%，工業(yè)煙（粉）塵排放量占39.6%。污染物的排放一旦超過環(huán)境承載力，環(huán)境必將惡化且恢復(fù)代價(jià)極大。

（二）“單中心”格局與功能的空間不匹配，加劇城市管理壓力

北京“單中心”格局難以突破，所帶來的弊端逐步顯現(xiàn)。從1983年版總體規(guī)劃開始，北京就試圖打破“單中心”蔓延的發(fā)展模式；2004年版總體規(guī)劃更是明確提出“兩軸兩帶多中心”的構(gòu)想。但是，城市功能定位的突破非一日之功，代價(jià)之大難以計(jì)算。增功能，易；去功能，難；增中心，易；減中心，難?！叭ァ薄皽p”意味著巨大的沉沒成本。因此，經(jīng)過多年努力，“單中心”格局未能實(shí)現(xiàn)根本突破屬意料之中。中心城區(qū)功能過度集聚，2014年集中了全市70%的地區(qū)生產(chǎn)總值和72.7%的城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員。這個(gè)集中背后是分工網(wǎng)絡(luò)的形成，是產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群的形成，不是說去就可以去的。而且中心城區(qū)功能的過度集聚還會(huì)變本加厲。中心城區(qū)空間過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，首都功能核心區(qū)基本飽和，城市功能拓展區(qū)建設(shè)用地比重已超過70%，但是局部仍然在不斷“擴(kuò)大”和“攤厚”。比如位于中心城的CBD、金融街本已經(jīng)是產(chǎn)業(yè)集中、人口密集、交通擁堵的區(qū)域，卻仍在擴(kuò)大體量。其中，CBD已完成建筑面積700多萬平方米，在建400多萬平方米；金融街已完成建筑面積400多萬平方米，在建200多萬平方米[2]。

北京不僅面臨“單中心”格局難以突破的問題，還面臨著居住功能與產(chǎn)業(yè)功能、公共服務(wù)功能等的空間分布不匹配的問題。一方面，居住功能郊區(qū)化，根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的環(huán)線人口分布情況數(shù)據(jù)，五環(huán)以外居住的人口占全市人口的51%。另一方面，產(chǎn)業(yè)功能、公共服務(wù)功能向郊區(qū)轉(zhuǎn)移布局的步伐或配套步伐相對(duì)緩慢，市民的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等仍然主要集中于四環(huán)以內(nèi)，特別是昌平、通州等近郊區(qū)，出現(xiàn)顯著的職住不平衡現(xiàn)象。2008—2014年，昌平新增常住人口96.6萬人，是新增就業(yè)人口（9.2萬人）的10.5倍；通州新增常住人口31.7萬人，是新增就業(yè)人口（3.9萬人）的8.1倍。從街道層面看，天通苑和回龍觀僅有不到20%的居民就近就業(yè)，而多達(dá)70%的居民是在四環(huán)以內(nèi)就業(yè)[3]。職住分離帶來了早晚“潮汐式”通勤，這是北京交通擁堵的重要原因。根據(jù)《中國(guó)智能出行2015大數(shù)據(jù)報(bào)告》，北京2015年平均通勤距離達(dá)19.2公里，平均通勤時(shí)間為52分鐘，居全國(guó)之首。

（三）軌道交通不能滿足城市發(fā)展需求，嚴(yán)重影響城市運(yùn)行效率

實(shí)踐證明，超大型城市解決交通問題的唯一手段就是建設(shè)大容量、網(wǎng)絡(luò)化的軌道交通系統(tǒng)。超大型城市的通勤問題是重要的城市運(yùn)營(yíng)問題。超大型城市空間尺度大，唯有軌道交通能夠在短時(shí)間內(nèi)（1小時(shí)左右）完成大規(guī)模人員輸送。長(zhǎng)期以來，北京對(duì)大容量、高速化、網(wǎng)絡(luò)化的軌道交通在特大型城市交通體系中的獨(dú)特地位、獨(dú)特作用和不可替代性認(rèn)識(shí)不足，沒有將其放在應(yīng)有的戰(zhàn)略高度去規(guī)劃和發(fā)展，規(guī)劃和建設(shè)體量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市發(fā)展階段和城市需求。北京軌道交通里程從最初23.6公里到100公里用了34年[4]。經(jīng)過最近10年建設(shè)，截至2015年底，北京軌道交通運(yùn)營(yíng)線路里程為554公里，中心城軌道交通占交通出行（不含步行）的比例為25%，對(duì)公共交通的分擔(dān)率為50%。小汽車出行占比為31.9%。這與東京軌道交通對(duì)公共交通的分擔(dān)率為90%左右、倫敦軌道交通對(duì)公共交通的分擔(dān)率為75%的水平還有較大差距。此外，北京中心城與郊區(qū)縣、周邊城市之間的市郊鐵路嚴(yán)重不足，目前僅有S2線一條市郊鐵路運(yùn)營(yíng)，里程為107公里，僅為東京市郊鐵路運(yùn)營(yíng)里程的1/17、紐約的1/28、倫敦的1/34[5]。

北京交通結(jié)構(gòu)不合理與城市空間結(jié)構(gòu)不合理是相互的關(guān)聯(lián)的，猶如一個(gè)銅板的兩面，“單中心”格局難以打破的重要原因就是軌道交通引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用不充分。一方面，由于沒有強(qiáng)有力的市郊鐵路體系，使得中心城對(duì)周邊區(qū)域的帶動(dòng)力不強(qiáng)，新增的外來人口只能通過“攤大餅”式的方式沿著軌道交通由中心城向外蔓延，而軌道交通覆蓋不到的城市外圍區(qū)域未能得到發(fā)展。北京近年來增量外來人口的分布從一個(gè)角度證明了這一點(diǎn)。2006—2014年，北京新增外來人口435.3萬人，其中的54.4%分布在朝陽、昌平、海淀三個(gè)擁有便捷軌道交通的區(qū)；而平谷、延慶、門頭溝的新增外來人口共占1%，說明目前北京中心城對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的輻射帶動(dòng)作用非常有限，參見圖1。另一方面，由于北京中心城軌道交通密度不夠、承載力不強(qiáng)，因此選擇小汽車出行就成為無奈的選擇，路面交通嚴(yán)重?fù)矶鲁蔀楸厝?，“城市交通病”提早爆發(fā)。

（四）資源環(huán)境壓力日益增大，反過來制約城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

北京的生態(tài)環(huán)境問題突出，直接影響到北京的宜居宜業(yè)水平，也很大地影響到對(duì)海外高端人才和國(guó)際組織、跨國(guó)總部資源的吸引力。根據(jù)咨詢公司發(fā)布的“2016年全世界最宜居城市榜單”，北京在全球440座城市中名列第118位。樊杰 等（2016）對(duì)京津冀城市群中各城市的資源環(huán)境承載狀態(tài)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，北京屬于資源環(huán)境嚴(yán)重超載地區(qū)[6]。

污染問題是最尖銳、最受關(guān)注的問題之一。近幾年，通過采取“三高”企業(yè)退出、清潔能源改造、控車減油、與周邊聯(lián)防聯(lián)治等措施，北京的空氣質(zhì)量有所改善。2015年，北京空氣質(zhì)量為優(yōu)的天數(shù)由上年的93天增加到105天，重污染天數(shù)由上年的45天下降到42天。但總體看，北京的空氣質(zhì)量距離中央要求、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和市民期盼還有明顯差距。2015年，北京空氣中PM2.5的平均濃度值為80.6微克/立方米，超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1.30倍；二氧化氮的平均濃度值為50.0微克/立方米，超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)0.25倍[7]。另外，北京水體污染也比較嚴(yán)重，由于污染物排放超出水體自凈能力，城市中下游河道普遍出現(xiàn)“有水必污”現(xiàn)象，大清河系和北運(yùn)河系水質(zhì)總體較差，劣V類水質(zhì)河長(zhǎng)占監(jiān)測(cè)總長(zhǎng)度的比重達(dá)70%左右。

（五）與周邊區(qū)域之間發(fā)展落差大，使北京的協(xié)調(diào)發(fā)展面臨更大挑戰(zhàn)

北京爆發(fā)“大城市病”既有自身的原因，也與周邊地區(qū)發(fā)展滯后有較大關(guān)系。2014年，河北人均GDP僅為北京的40%，城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為北京的45%。北京周邊還有25個(gè)國(guó)家和省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，涉及貧困人口230多萬，形成了集中連片特困地區(qū)“環(huán)首都貧困帶”。較大的區(qū)域發(fā)展落差，恰恰成為周邊城市人口向北京集聚的重要?jiǎng)恿?。第六次全?guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，北京的常住外來人口中，河北籍的占22.1%，達(dá)到155.9萬人。根據(jù)對(duì)霸州、曹妃甸等地科技型企業(yè)的調(diào)研，由于北京對(duì)高端人才的強(qiáng)大吸引力，企業(yè)新招人才在兩年內(nèi)已流失70%。

周邊區(qū)域傳統(tǒng)工業(yè)仍占主導(dǎo)地位，對(duì)首都生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。河北處于工業(yè)化加速階段，鋼鐵、建材、化工等重化工業(yè)仍占主導(dǎo)地位。河北生產(chǎn)的粗鋼、鋼材都超過全國(guó)的1/5，其2015年全省工業(yè)百強(qiáng)企業(yè)中，黑色金屬冶煉及壓延加工企業(yè)占42家。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)意味著河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合能耗大，同時(shí)帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。來自《河北經(jīng)濟(jì)年鑒2015》的數(shù)據(jù)顯示，2013年京津冀區(qū)域燃煤總量約3.9億噸，其中北京消耗量占比為5%，而河北消耗的燃煤量占比高達(dá)80%。2014年，河北省貢獻(xiàn)了京津冀76.8%的化學(xué)需氧量排放量和80.5%的二氧化硫排放量。根據(jù)北京市環(huán)保局發(fā)布的北京PM2.5來源解析，區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約占28%～36%，若遭遇傳輸型的重污染時(shí)，區(qū)域傳輸?shù)谋壤浅^50%。

三、推動(dòng)北京人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

（一）著眼于經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引致的人口過快增長(zhǎng)

治理北京“大城市病”，要從調(diào)控經(jīng)濟(jì)入手。2014年2月25日習(xí)近平總書記視察北京時(shí)明確指出，北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)、相一致、相協(xié)調(diào)。北京不是要放棄發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是要放棄發(fā)展“大而全”的經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)展人口集聚少、資源占用少、環(huán)境污染小、附加值高的“高精尖”產(chǎn)業(yè)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好服務(wù)于城市戰(zhàn)略定位。

一是明確重點(diǎn)發(fā)展和堅(jiān)決淘汰的產(chǎn)業(yè)方向，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)“瘦身健體”。立足首都城市戰(zhàn)略定位及構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的總體要求，嚴(yán)格貫徹落實(shí)新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，完善和細(xì)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和總部經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。同時(shí)，確定全市應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決淘汰退出的產(chǎn)業(yè)目錄清單，明確具體的實(shí)施方案和時(shí)間表，有序疏解低端業(yè)態(tài)和環(huán)節(jié)，堅(jiān)決把一般性產(chǎn)業(yè)清理出去。在2013—2015年已累計(jì)退出1 006家污染企業(yè)、基本完成150家低端市場(chǎng)撤并清退任務(wù)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取到2017年底前推動(dòng)?xùn)|城、西城的生產(chǎn)制造業(yè)企業(yè)全部退出。