穩(wěn)步推行戶籍制度改革 推動(dòng)農(nóng)民向城市有序轉(zhuǎn)移

摘要：長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是阻礙城鄉(xiāng)一體化的屏障，這個(gè)屏障直接阻塞了農(nóng)村與城市勞動(dòng)力自由遷移，也造成了農(nóng)村和城市在社會(huì)生活各個(gè)方面的明顯差異。河南省在2014年推出戶籍改革制度，這對(duì)河南的城市和農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了巨大及深遠(yuǎn)的影響。本文試圖通過河南省戶籍改革中的一些問題進(jìn)行梳理，分析其對(duì)農(nóng)民的意義與影響。

關(guān)鍵詞：戶籍改革;二元戶籍制;戶籍管理;農(nóng)村;城市

中圖分類號(hào)： ?D631.42 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI編號(hào)： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2016.02.058

1 河南省戶籍改革的歷史背景

在1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)戶籍改革方案之前，當(dāng)時(shí)的河南省公安廳委托河南省社科院進(jìn)行專門調(diào)研，試圖將城鄉(xiāng)戶籍的遷移找一些縣、鎮(zhèn)開展試點(diǎn)。

2005年12月，河南省委，省政府發(fā)布了《中共河南省委、河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展的若干意見》指出要改革戶籍管理模式，通過法律途徑逐漸廢除農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的二元制管理模式，創(chuàng)造有利條件在全河南推行按實(shí)際居住城市進(jìn)行登記的戶籍管理制度。不過全面取消二元戶籍制度，在當(dāng)時(shí)僅僅只是一種設(shè)想。

直到2014年11月4日河南省委、省政府《關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的出臺(tái)，取消二元戶籍制度才得以進(jìn)入實(shí)際操作階段。

2 舊的戶籍政策制度對(duì)農(nóng)村的影響

2.1 舊的戶籍政策阻礙了城市化進(jìn)程

舊的戶籍政策很大程度上削弱了城鄉(xiāng)之間各個(gè)要素的自由流動(dòng)，阻礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和人才市場(chǎng)，不利于將農(nóng)業(yè)人口城市化有效落實(shí)，會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展步伐變緩。

2.2 舊的戶籍政策使貧富差距逐步變大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有數(shù)以萬計(jì)的農(nóng)村人長(zhǎng)期住在城市打工，由于他們沒有城市的永久居民身份，不能享受和所在城市居民同樣的醫(yī)療、教育、社會(huì)保險(xiǎn)等待遇，導(dǎo)致他們的歸屬感較弱，工作預(yù)期不穩(wěn)定，而且很大程度上加大了貧富差距。

2.3 舊的戶籍政策誘發(fā)許多社會(huì)問題

在舊的政策中，農(nóng)村戶口不能在城市落戶，城市里面很多“城中村”住戶和從農(nóng)村來城市工作的人都已完全不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，但同為農(nóng)業(yè)戶口，“城中村”的居民能享受到城市的便利，外來人口卻享受不到當(dāng)?shù)氐母鞣N福利，造成了看病難、上學(xué)難、住房難，也誘發(fā)了一系列的社會(huì)問題。

3 河南省推出《意見》的重大意義

3.1 能夠穩(wěn)妥，有序地推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展

河南省深化戶籍制度改革秉承“四個(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持以人為本;堅(jiān)持自愿、分類;堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先、有序引導(dǎo)增量;堅(jiān)持突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的人員落戶。同時(shí)以城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等為重點(diǎn)，著力提高縣域城市（鎮(zhèn)）吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。

3.2 降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，保障穩(wěn)定發(fā)展

《意見》中提出，河南省充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜實(shí)施差別化落戶政策，將城市劃成四個(gè)層次，實(shí)施相對(duì)應(yīng)的落戶政策。四種落戶方式中，建制鎮(zhèn)及城市綜合承載能力壓力小的城市落戶門檻最低，幾乎全面放開。

3.3 能夠切實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，減少各類社會(huì)問題的發(fā)生

政策頒布以后，如何讓農(nóng)民安心在城市工作生活是一個(gè)重要的問題?！兑庖姟分兄赋?，戶籍制度改革將從工作、社會(huì)保險(xiǎn)、居住、教育等多個(gè)方面完善機(jī)制，切實(shí)保障在城市的農(nóng)民合法權(quán)益。由此一來，數(shù)以千萬的進(jìn)城務(wù)工人員就能結(jié)束以前“城市浮萍”般的生活安心扎根城市，也不必為醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育等方面發(fā)愁，城市中已經(jīng)成熟的各項(xiàng)公共服務(wù)體系也將面向這些城市的新市民開放。

4 簡(jiǎn)析河南省推出《意見》后可能產(chǎn)生的問題及對(duì)策

4.1 變更為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民是否會(huì)失地

4.1.1 土地是否會(huì)在農(nóng)民進(jìn)城以后被收回 《意見》中提出，根據(jù)農(nóng)民的意愿，在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)依法依規(guī)保留在老家原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及農(nóng)房收益權(quán)和使用權(quán)，但文件沒有提出具體說明保留多長(zhǎng)時(shí)間。許多農(nóng)民有疑惑：一旦落戶城市，老家的土地是否會(huì)馬上就被收回，如果將來不能在城市扎根，回到鄉(xiāng)下了怎么辦？如果農(nóng)民把承包地、宅基地都處理掉，再回到農(nóng)村什么都沒有了，就會(huì)演變成更為嚴(yán)重的“三無農(nóng)民”的問題。

4.1.2 河南省人民政府提出相關(guān)規(guī)定，并且會(huì)盡快出臺(tái)土地回收相關(guān)機(jī)制 《意見》提出了保障政策保障：現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。所以取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地。目前河南省正在對(duì)農(nóng)村土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地的用益物權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證等工作，在確權(quán)之后，這些權(quán)益就永久是農(nóng)民的。

4.2 城市的現(xiàn)有條件和規(guī)模是否具備接納農(nóng)民進(jìn)城

4.2.1 建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市吸引力不強(qiáng)，基礎(chǔ)條件亟待完善 ?《意見》中指出，除了建制鎮(zhèn)和小城市是完全放開，中等城市、大城市和省會(huì)這三個(gè)階層還是有一些準(zhǔn)入條件的。雖然不少中小城市已經(jīng)放開了落戶政策，但人們還是習(xí)慣性地選擇到大城市落戶，如何增加中小城市的吸引力、中小城市的條件和規(guī)模是否已經(jīng)具備接收農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)大問題。中小城市的就業(yè)機(jī)會(huì)，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障的水平與大城市仍有差距。

4.2.2 河南省要根據(jù)實(shí)際情況保障農(nóng)民權(quán)益 河南省委、省政府要加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃，把城鎮(zhèn)常住人口的數(shù)量及其變動(dòng)趨勢(shì)作為制定城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)規(guī)劃的根本依據(jù)，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶的新市民，保障其與原居民同等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù);對(duì)于未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，將根據(jù)居住證管理辦法實(shí)行逐級(jí)賦權(quán)，按照相關(guān)條件賦予其享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的范圍，為全覆蓋提供制度保障。

4.3 農(nóng)民進(jìn)城后是否能即刻享受到城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)待遇

目前國(guó)家有著完備的戶籍制度和居民身份證制度，現(xiàn)在河南省新的《意見》提出建立居住證制度，在農(nóng)民進(jìn)城拿到居住證后，是否能和當(dāng)?shù)爻鞘芯用褚粯酉硎艿礁黜?xiàng)福利待遇，是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。

《意見》中提出，農(nóng)民進(jìn)城拿到居住證之后，就能享受和當(dāng)?shù)貞艏丝谙嗤木蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等服務(wù)。像住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、中考、高考等權(quán)益，目前情況下還難以有官方的解讀。農(nóng)民變成市民不光是簡(jiǎn)單的戶籍變化，它迫切需要社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面的政策保障。

5 結(jié)語

戶籍制度改革是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，任重而道遠(yuǎn)，必須要積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。各地既要大膽實(shí)踐、積極探索，又要尊重客觀規(guī)律、群眾意愿，不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼，根據(jù)本地社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承載力，科學(xué)制訂符合本地實(shí)際和群眾意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移目標(biāo)、任務(wù)、政策和措施，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，分類分步實(shí)施，推動(dòng)農(nóng)民向城市有序轉(zhuǎn)移，確保戶籍制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得實(shí)效。

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作者簡(jiǎn)介：蔡建科，河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，在讀碩士研究生，研究方向：農(nóng)村區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。