農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)開(kāi)閘

文|《農(nóng)經(jīng)》特約記者 林笑

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農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)開(kāi)閘

文|《農(nóng)經(jīng)》特約記者 林笑

啟動(dòng)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)意味著“兩權(quán)”改革合法化，讓農(nóng)民足不出村，就可以享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如何充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村要素市場(chǎng)活力，依然是擺在治理者面前的一道考題。

2015年12月28日這一天，對(duì)季建中來(lái)說(shuō)有著特殊意義，這位浙江省義烏市北苑街道黃楊梅村的村民用農(nóng)村宅基地住房辦理抵押登記，從義烏農(nóng)村商業(yè)銀行拿到了30萬(wàn)元經(jīng)營(yíng)流動(dòng)資金貸款?！凹依镎戎@筆貸款進(jìn)貨呢！”獲得貸款的他滿心歡喜。

這是全國(guó)人大常委會(huì)于2015年12月27日授權(quán)在義烏等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)后，義烏金融機(jī)構(gòu)依法發(fā)放的首單農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。在此之前，農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)是“沉睡”的，不能作為市場(chǎng)要素與金融工具對(duì)接，不能像城市居民一樣把住房抵押給銀行進(jìn)行貸款，這種狀況多年來(lái)未能在政策及法律上獲得突破。

2015年12月22日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議分組審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。這意味著，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款（下稱“兩權(quán)”抵押）獲得了合法身份。隨著試點(diǎn)的開(kāi)展，“兩權(quán)”抵押融資迎來(lái)了頂層設(shè)計(jì)的落地。

在爭(zhēng)議中推進(jìn)

全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行南京分行行長(zhǎng)周學(xué)東曾在兩會(huì)上指出，“三農(nóng)”融資難的根源在于農(nóng)民貸款缺少抵押物。眾所周知，農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利就是農(nóng)村土地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這兩項(xiàng)權(quán)利在抵押貸款上都受到了法律的嚴(yán)格限制。“兩權(quán)”抵押融資可謂農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的一個(gè)突破口。

在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域研究部副研究員馬慶斌看來(lái)，“一個(gè)群體能否發(fā)揮它最大的潛力，由溫飽變成富裕，關(guān)鍵就在于生產(chǎn)要素的使用。抵押貸款的改革抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵，實(shí)際上是把資產(chǎn)激活，農(nóng)民的致富進(jìn)程會(huì)更快?！?/p>

申萬(wàn)宏源證券的研究報(bào)告分析指出，“兩權(quán)”抵押融資將成為打開(kāi)土地流轉(zhuǎn)后千億元市場(chǎng)的金鑰匙。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)市場(chǎng)空間可達(dá)280億元，加上農(nóng)村宅基地和農(nóng)地使用權(quán)的確權(quán)，市場(chǎng)空間有望達(dá)到千億元。如果再考慮到農(nóng)村土地確權(quán)之后的農(nóng)村金融、農(nóng)資服務(wù)等，土地流轉(zhuǎn)后市場(chǎng)規(guī)模更將高達(dá)數(shù)千億元。

其實(shí)，開(kāi)展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)是十八屆三中全會(huì)提出的明確任務(wù)，是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融體制改革的重要制度創(chuàng)新。但是一直以來(lái)，由于“兩權(quán)”抵押涉及農(nóng)民生存底線，所以頗受爭(zhēng)議。

“物權(quán)法制定時(shí)，關(guān)于耕地和宅基地是否可以抵押引起了巨大的爭(zhēng)議，主張宅基地不能抵押的意見(jiàn)本來(lái)是少數(shù)，但最終被采用。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國(guó)表示，“農(nóng)民的土地可以抵押，意味著就可以買賣，出賣承包地可能會(huì)危及我國(guó)的糧食安全；而農(nóng)民一旦賣出了宅基地，就有可能到承包地上建房子?！?/p>

孟勤國(guó)反對(duì)的另外兩個(gè)理由是：“農(nóng)民出賣耕地和宅基地的最壞可能是會(huì)流離失所，這將帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；而農(nóng)民自古以來(lái)是不愿輕易出賣土地的，如果出賣可能是因?yàn)榧彝ピ庥鲎児始毙栌缅X，這個(gè)時(shí)候價(jià)格是很低的?！?/p>

雖然有種種擔(dān)憂，但農(nóng)民融資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求還是推動(dòng)著“兩權(quán)”抵押不斷放開(kāi)。尤其是2015年改革進(jìn)程明顯加快，出臺(tái)了多項(xiàng)改革指導(dǎo)意見(jiàn)和細(xì)則，相關(guān)法律法規(guī)的修改也在同時(shí)進(jìn)行。讓土地成為資本市場(chǎng)上可交易的生產(chǎn)要素，是此輪土地改革的大方向。

2015年8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“《意見(jiàn)》”），該文件明確指出：開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)堅(jiān)持依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤(pán)活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

實(shí)踐先于政策

在“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)之前，一些省份已開(kāi)始嘗試。

早在2009年，江蘇省東海縣就出臺(tái)了《關(guān)于“一權(quán)一房”抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，嘗試在李埝和山左口等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民住房抵押貸款。2012年，東?？h又在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作社建設(shè)、農(nóng)村信用體系建設(shè)等方面做出了積極探索，在原有“兩權(quán)”抵押貸款辦法基礎(chǔ)上出臺(tái)了《農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款辦法》。2014年，東海縣針對(duì)農(nóng)民抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制，重新出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵質(zhì)押貸款辦法》以及《風(fēng)險(xiǎn)基金管理辦法》。

可以說(shuō)，東?？h在“兩權(quán)”抵押貸款的路上摸索了6年。據(jù)東?？h人民銀行給出的數(shù)據(jù)表明，截至2015年9月，全縣已發(fā)放90筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，合計(jì)4000多萬(wàn)元。

從理論上說(shuō)，在《意見(jiàn)》出臺(tái)之前，按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬集體所有，不能用于擔(dān)保抵押。但是浙江省海鹽縣獨(dú)辟蹊徑，從明晰產(chǎn)權(quán)入手，通過(guò)確權(quán)頒證，將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)予以分離。2009年，海鹽縣組建土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)交易中心，一來(lái)可規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，并提供一條龍服務(wù)；二來(lái)為流入戶辦理《土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，以供其抵押貸款所用。有了前端規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)審查，金融機(jī)構(gòu)對(duì)“土地面積是否準(zhǔn)確、土地是否存有糾紛”等憂慮自然化解，為解決貸款難邁出了關(guān)鍵的一步。

“用100畝土地作抵押，在棗莊農(nóng)商行薛城支行貸款80萬(wàn)元，不僅解決了燃眉之急，還為我們擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模節(jié)省了不少運(yùn)營(yíng)成本?！碧崞疬@次貸款經(jīng)歷，山東省棗莊市薛城區(qū)陶莊鎮(zhèn)大南村龍潤(rùn)生態(tài)園蔬菜種植專業(yè)合作社理事長(zhǎng)鄧連修記憶猶新。

據(jù)悉，截至2015年10月，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已累計(jì)向棗莊市651家農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款7.9億元，單筆貸款最大金額達(dá)1000萬(wàn)元；累計(jì)發(fā)放農(nóng)村房屋抵押貸款101筆，金額3680萬(wàn)元。

而在安徽，截至2015年10月末，共有20個(gè)縣（市、區(qū)）探索開(kāi)辦了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，累計(jì)發(fā)放141筆、1.19億元；共有16個(gè)縣（市、區(qū)）探索開(kāi)辦了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額3.54億元，累計(jì)發(fā)放1099筆、2.19億元。

農(nóng)村金融出路何在

“兩權(quán)”抵押貸款作為一項(xiàng)金融創(chuàng)新工具，各方最擔(dān)心的還是風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。

根據(jù)《意見(jiàn)》，“對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做抵押來(lái)貸款，根據(jù)農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’原則，流轉(zhuǎn)的是從承包權(quán)分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包權(quán)?！?/p>

據(jù)央行解釋，抵押貸款的申請(qǐng)主體是按“經(jīng)營(yíng)”主體確定，這可能意味著，目前美國(guó)黑石集團(tuán)等外資、民營(yíng)投資公司以農(nóng)民合作社形式成立的經(jīng)營(yíng)主體，也可與農(nóng)民享受同樣政策。此外，“這樣設(shè)置以后，經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保抵押權(quán)到底有多大價(jià)值，值得懷疑。由于價(jià)值無(wú)法認(rèn)同，銀行在操作中風(fēng)險(xiǎn)也很高。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉守英曾表示。他認(rèn)為，這一設(shè)置導(dǎo)致派生出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，大于農(nóng)戶擁有的母權(quán)利。

而對(duì)于農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款也同樣面臨處置問(wèn)題。中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工、研究員鄒曉云表示，“以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地是不允許買賣的，雖然在宅基地改革試驗(yàn)區(qū)允許村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，可處置的市場(chǎng)范圍很小，也影響抵押物價(jià)值。如果處置機(jī)制建立不起來(lái)，銀行是不會(huì)接受這類抵押物的。”

從銀行的角度來(lái)看，“兩權(quán)”抵押只是多了一個(gè)抵押物的選項(xiàng)，但銀行能否接受，還取決于風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)空間?！皢误w農(nóng)戶住房評(píng)估價(jià)格不高，貸款額度也不大。這樣一來(lái)，銀行和農(nóng)戶都沒(méi)有什么積極性。像沿街的門(mén)面房還好一些，純粹的農(nóng)房按照50%-70%的抵押率，也就能貸五、六萬(wàn)元，還不如信用貸款靈活。”一位基層農(nóng)村信用聯(lián)社職員坦言。另外，銀行一般要求以房產(chǎn)作抵押要有房產(chǎn)證，但大部分農(nóng)民的房子都沒(méi)有房產(chǎn)證。鄒曉云認(rèn)為，能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，“兩權(quán)”抵押的象征意義更大一些。

那么，如何讓農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)對(duì)“兩權(quán)”抵押都產(chǎn)生興趣呢？結(jié)合自己多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，合信金融科技臨西服務(wù)中心負(fù)責(zé)人蘭之清認(rèn)為，應(yīng)該讓村民自由組合成金融互助會(huì)，“結(jié)合基層組織，對(duì)家庭的基本情況進(jìn)行調(diào)查，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，把好貸前品質(zhì)關(guān)；通過(guò)村級(jí)金融互助會(huì)的模式，村民加入互助會(huì)可以作為投資方，村民做了貸中的把關(guān)，人品不好或者沒(méi)能力都得不到支持；互助會(huì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)置金融，土地流轉(zhuǎn)、宅基地等很多金融機(jī)構(gòu)處理不了的問(wèn)題，內(nèi)部流轉(zhuǎn)是很容易的?！?/p>

“我認(rèn)為，抵押貸款并不是農(nóng)村小額貸款的最佳選擇，而應(yīng)該是大數(shù)據(jù)、軟信息、征信系統(tǒng)支撐下的信用貸款?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)杜曉山說(shuō)，“農(nóng)村抵押貸款從最早的‘四荒’擴(kuò)展到林權(quán)，再到現(xiàn)在的‘兩權(quán)’抵押試點(diǎn)，實(shí)際上是目前農(nóng)村金融誠(chéng)信生態(tài)還不健全下的特殊選擇。”

種種問(wèn)題的背后，需要重新審視的是，農(nóng)村金融創(chuàng)新是否能真正秉承市場(chǎng)和保障農(nóng)民權(quán)利的理念，是否有決心應(yīng)對(duì)眼下矛盾重重、不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需求的現(xiàn)狀，在土地制度以及其他方面做出系統(tǒng)性的改革和重構(gòu)。