我國公共行政環(huán)境分析

張美倫?蘇林

【摘 要】 本文介紹了美國著名學(xué)者雷格斯行政生態(tài)學(xué)的理論背景，分析了我國的公共行政環(huán)境，提出了完善我國公共行政模式的相關(guān)建議。要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；推進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型走向“小政府、大社會(huì)”； 建設(shè)溝通網(wǎng)絡(luò)下的參與型政府；克服符號(hào)系統(tǒng)重疊；轉(zhuǎn)變政府角色，完善政治構(gòu)架。

【關(guān)鍵詞】 行政生態(tài)；公共行政；環(huán)境；模式

隨著行政生態(tài)環(huán)境變遷，中國的行政生態(tài)系統(tǒng)開始從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代化，傳統(tǒng)的公共行政模式與日益更新的行政生態(tài)環(huán)境之間的沖突不斷加劇，實(shí)然和應(yīng)然之間的矛盾成為推動(dòng)公共行政模式革新的內(nèi)在動(dòng)因。中共十八大堅(jiān)持推進(jìn)政治體制改革，十二屆全國人大二次會(huì)議工作報(bào)告也指出，“改革是今年政府工作的首要任務(wù)”。公共行政模式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，必須要著眼于整個(gè)行政環(huán)境，美國著名學(xué)者雷格斯提出的行政生態(tài)理論為公共行政的研究提供了借鑒。

一、雷格斯行政生態(tài)學(xué)的理論背景

1、行政生態(tài)學(xué)理論背景

行政生態(tài)學(xué)（The Ecology of Public Administration）是行政學(xué)研究的耀眼成果之一。美國著名行政學(xué)家雷格斯（Fred W. Riggs）采用比較的方法，運(yùn)用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)研究政府的公共行政與行政環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，從而創(chuàng)立了以生態(tài)學(xué)研究公共行政的新體系。

雷格斯的行政生態(tài)理論基于對(duì)美國、傳統(tǒng)泰國、現(xiàn)代泰國和菲律賓公共行政的比較研究，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家社會(huì)的各個(gè)層面分工較為明顯，而發(fā)展中國家社會(huì)的各個(gè)層面則往往交織在一起，只有把眼光擴(kuò)展到所有與公共行政相關(guān)的因素，才能夠更加真實(shí)地了解公共行政模式。

2、行政生態(tài)學(xué)研究范圍

雷格斯認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)是研究“自然與人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形”的學(xué)科，[1]他把這一學(xué)科的研究范圍歸結(jié)為如下兩方面：“第一，探討各國所特有的社會(huì)、文化以及歷史等多個(gè)因素如何影響并塑造其公共行政模式；第二，反過來研究各國的公共行政模式如何反作用于社會(huì)，影響其發(fā)展。”

3、行政生態(tài)學(xué)理論內(nèi)容

行政生態(tài)理論之所以頗具特色，在于從不同角度對(duì)傳統(tǒng)的行政生態(tài)理論進(jìn)行突破：

第一，以對(duì)美國公共行政研究為基礎(chǔ)，分析影響公共行政的諸多因素，雷格斯從中歸納出五個(gè)最為重要的因素，即經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)。

第二，雷格斯認(rèn)為在人類歷史上存在三種基本社會(huì)形態(tài)，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。他借助“結(jié)構(gòu)-功能”分析法和物理學(xué)“光譜分析”的概念，提出了與這三種社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的行政模式，即融合型、棱柱型和衍射型行政模式。

二、我國公共行政的環(huán)境分析

1、經(jīng)濟(jì)環(huán)境

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1978年之前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相對(duì)應(yīng)的是全能型政府的公共行政模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是以政府分配否定了市場的作用，這種體制對(duì)建國初期的社會(huì)主義建設(shè)起到了助益作用，但公共行政職能對(duì)于社會(huì)事務(wù)大包大攬，造成政府機(jī)構(gòu)臃腫、成本過高。

（2）市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。十一屆三中全會(huì)后，我國由指令性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型走向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。如今，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果顯著，但仍存在政府職能較為寬泛、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、貧富差距懸殊等問題。雷格斯認(rèn)為過渡社會(huì)中“職位分類則是綜合了職責(zé)、身份、成就與關(guān)系的”，[2]我國由于國情復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)行為必當(dāng)受到宗教、出身、種族等多種因素的影響，市場尚未實(shí)現(xiàn)完全的商品化。

2、社會(huì)環(huán)境

所謂的社會(huì)因素主要是指社會(huì)組織，他將組織劃分為以血緣為紐帶的家庭氏族和以利益關(guān)系為目的的利益集團(tuán)。雷格斯認(rèn)為，在融合型和棱柱形的行政模式中，家庭的作用至關(guān)重要，而利益集團(tuán)的作用甚微，反之在衍射型行政模式中，利益集團(tuán)的作用極其重要。

（1）家庭因素。在漫長的歷史進(jìn)程中，雖然家與國的關(guān)系和含義處于動(dòng)態(tài)變化之中，但家國天下對(duì)于政治文化的影響非常深遠(yuǎn)，治國與治家的準(zhǔn)則甚至方法具有一致性。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的融合型行政模式中，家庭因素對(duì)行政的主要影響表現(xiàn)在四個(gè)方面：自給自足經(jīng)濟(jì)、與家同構(gòu)的組織形態(tài)、源于家族的價(jià)值準(zhǔn)則、家長式的管理方法。

（2）社會(huì)組織發(fā)展。改革開放以來，政府從全能政府開始轉(zhuǎn)向有限政府，社會(huì)管理進(jìn)入多元化主體時(shí)代，作為社會(huì)三大板塊之一的社會(huì)組織發(fā)展極其迅速。

在行政生態(tài)學(xué)理論中，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中社會(huì)組織種類繁多，且與行政關(guān)系密切。在美國，社會(huì)組織發(fā)展較為成熟，其成功運(yùn)作的關(guān)鍵在于社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性。西方社會(huì)存在著社會(huì)與政府抗衡的框架，抗衡力量就來源于利益集團(tuán)。而中國的社會(huì)組織多是政府的延伸和助手。以非營利性社會(huì)組織為例，我國公民在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的訴求都可以通過這些社會(huì)組織得到實(shí)現(xiàn)，政府也可以通過這些組織為公民提供更好的公共服務(wù)，但由于時(shí)間、空間、資源分配、意識(shí)文化等因素影響，社會(huì)組織民眾參與度不高，登記注冊(cè)手續(xù)繁瑣，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的社會(huì)組織存在較大差異。

3、溝通網(wǎng)

（1）“流動(dòng)”與“化和”。雷格斯認(rèn)為，溝通網(wǎng)包括“整個(gè)社會(huì)的文化水平、語言適用狀況、社會(huì)輿論力量以及交通通訊等所有能使社會(huì)成員相互‘溝通的平臺(tái)和手段”。對(duì)于溝通網(wǎng)的問題，雷格斯引用了卡爾·多伊奇（Karl Deutsch）的說法，用“流動(dòng)”和“化合”兩個(gè)變項(xiàng)對(duì)其進(jìn)行討論。

“流動(dòng)”是指全社會(huì)人口參與龐大的溝通網(wǎng)的程度，而“化合”是指全社會(huì)的人口與優(yōu)異分子共享統(tǒng)一的符號(hào)、認(rèn)同統(tǒng)一的基本價(jià)值與目標(biāo)的程度。顯而易見，“流動(dòng)”程度受到社會(huì)語言適用、大眾媒介普及、交通工具革新等因素的影響，而“化合”程度則更多受到社會(huì)文化、價(jià)值理念等因素的影響。

（2）一元化行政與多元化行政。雷格斯根據(jù)“流動(dòng)”和“化合”兩個(gè)變項(xiàng)，提出了一元化社會(huì)和多元化社會(huì)。雷格斯所說的一元化和多元化，與我國語境中的含義完全不同。他所謂的一元化社會(huì)是高度“流動(dòng)”與“化合” 的社會(huì)，人們高度參與并建立起龐大的溝通網(wǎng)，全社會(huì)能夠認(rèn)同共同的價(jià)值理念。多元化社會(huì)則是少“流動(dòng)”低“化合”的社會(huì)，人們參與程度較低，溝通網(wǎng)的覆蓋面較為狹窄，受諸多因素影響，社會(huì)的價(jià)值理念缺乏一致性。

在我國古代，由于缺乏科技的遠(yuǎn)程聯(lián)絡(luò)和大眾傳媒的溝通，“流動(dòng)”程度非常低，行政溝通具有很強(qiáng)的滯后性。進(jìn)入近代之后，伴隨著時(shí)代發(fā)展和科技進(jìn)步，社會(huì)的“流動(dòng)”程度飛速提高，“化合”狀況也在逐漸好轉(zhuǎn)。但我國在走向一元化社會(huì)的道路上還存在很多障礙：多民族之間文字語言造成的溝通困難，區(qū)域之間差異帶來的價(jià)值理念不同，邊遠(yuǎn)地區(qū)的聯(lián)絡(luò)溝通并不順暢，大眾傳媒和公民意識(shí)仍需進(jìn)一步提高。

4、符號(hào)系統(tǒng)

雷格斯認(rèn)為符號(hào)系統(tǒng)是包括“迷思（myth）”、“理則”、“典章”在內(nèi)完整的政治符號(hào)系統(tǒng)。“迷思”是指“用以表明主權(quán)的最后源泉、人之天性與命運(yùn)、人之權(quán)利義務(wù)以及主要的關(guān)系等等”，[3]理則是指政府機(jī)構(gòu)和統(tǒng)治者產(chǎn)生的規(guī)則，典章是指具體的法律制度。

（1）集權(quán)人治。在我國封建社會(huì)時(shí)期，建立金字塔式中央集權(quán)的政治神話基礎(chǔ)是君權(quán)神授，皇帝是天子、九五之尊，皇權(quán)高于一切，民主意識(shí)缺失，地方官員是父母官而非人民公仆。國家的統(tǒng)治者由皇室血脈順延，官員的選拔也是通過推薦和科舉，階級(jí)固化嚴(yán)重，人治思想深深地刻入政治文化，雖然封建時(shí)期的國家也有法律，但社會(huì)是人治而非法治。

（2）民主法治。新中國建國以來，民主法治的觀念逐步深入人心，和諧社會(huì)、民主政治的發(fā)展也如火如荼，公民信仰的“迷思”不再是君權(quán)神授，取而代之的是民主，一切權(quán)力來源于人民，在社會(huì)主義的建設(shè)道路上選舉制度、人民代表大會(huì)制度和法律體制不斷發(fā)展完善。但目前的公共行政模式仍存在很多問題：符號(hào)系統(tǒng)重疊交錯(cuò)，政務(wù)不夠公開透明，政府職能在不同領(lǐng)域存在寬泛和缺位現(xiàn)象，行政組織結(jié)構(gòu)剛性特征明顯。

5、政治構(gòu)架

雷格斯認(rèn)為，政治和行政應(yīng)該是分離的，具有不同的功能，但這二者也存在著互相依存的關(guān)系，這種功能上的依存關(guān)系即為政治構(gòu)架，對(duì)公共行政具有重要影響。

在我國傳統(tǒng)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)尚未分化，政治與行政是融合在一起的，皇帝和官員都是身兼二職，形成“官僚政治”。這種政治環(huán)境下的公共行政必然是專制的，由于受到經(jīng)濟(jì)因素、溝通網(wǎng)等影響，其效率極低。而在我國現(xiàn)代社會(huì)里，社會(huì)分工逐步明朗，我國已經(jīng)建立起了科層制的政府體制，但是受到舊有文化思想殘余等因素的影響，我國的政治構(gòu)架實(shí)則是科層制與克里斯瑪型權(quán)力與傳統(tǒng)型權(quán)威的混合。[4]

三、我國公共行政模式的完善策略

1、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)因素是影響行政環(huán)境最為重要的因素之一，我國公共行政的改革離不開對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和自身經(jīng)濟(jì)職能的調(diào)整。當(dāng)前我國內(nèi)部現(xiàn)代化和外部全球化的時(shí)代特征要求政府職能必須具有有限性，對(duì)于公共行政模式的轉(zhuǎn)換必須符合社會(huì)公眾的需求，把政府職能定位于彌補(bǔ)市場的失靈，并且能夠全面正確的履行這一職能。公共行政的改革應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共利益和解決民生問題為重點(diǎn)，致力于解決就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等涉及人民大眾根本利益的問題，優(yōu)化公共資源的配置，緩解區(qū)域之間的資源分配矛盾，完善對(duì)市場的監(jiān)管，把該管的問題管好，不該管、管不好的問題交還給市場，充分發(fā)揮市場的資源配置和財(cái)富流動(dòng)的作用。

2、推進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型走向“小政府、大社會(huì)”

政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變行政理念，在公共行政改革中消除舊有思想對(duì)現(xiàn)代化變革的阻礙是非常重要的。社會(huì)結(jié)構(gòu)的科學(xué)發(fā)展需要社會(huì)組織參與其中，一方面表達(dá)不同群體的利益訴求，一方面發(fā)揮出社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)管理的積極作用，促進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)形成。

政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，簡化相關(guān)審批程序，建立完善社會(huì)管理的有關(guān)機(jī)制，讓社會(huì)組織得到良性發(fā)展并逐漸參與到對(duì)公共事務(wù)的管理當(dāng)中來。從社會(huì)組織而言，要發(fā)揮自身社會(huì)管理和輿論監(jiān)督的作用，吸引人民的廣泛參與。

3、建設(shè)溝通網(wǎng)絡(luò)下的參與型政府

我國正在逐步走向一元化社會(huì)，建立龐大的溝通網(wǎng)絡(luò)是必然要求。政府應(yīng)當(dāng)平衡地區(qū)之間在科技、教育、文化等方面的資源配置，讓不同地區(qū)的人們能夠獲得同等的共享信息，建立起整個(gè)社會(huì)的溝通網(wǎng)絡(luò)；加快建設(shè)社會(huì)主義文明進(jìn)程，幫助人民樹立社會(huì)主義價(jià)值觀念，讓民主法治成為公民的共同信仰；轉(zhuǎn)變政府職能，讓人們都能夠通過社會(huì)溝通網(wǎng)絡(luò)參與到公共事務(wù)的管理之中，激發(fā)公民參與熱情，建立起參與型政府。

4、克服符號(hào)系統(tǒng)重疊

弗雷德里克森（H.George Frederickson）認(rèn)為理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)于公共行政的改革至關(guān)重要，“公共行政是政治的一種形式，真正的問題是用什么樣的理論與信仰指導(dǎo)公共管理者的行動(dòng)”。[5]公共行政的改革要以“崇尚公平正義、追求公共利益”為基本的價(jià)值目標(biāo)，樹立“以人為本”的行政理念，加強(qiáng)行政人員政治精神和職業(yè)倫理的建設(shè)，建立起民主法治、公民參與的公共行政文化，才能給改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

5、轉(zhuǎn)變政府角色，完善政治構(gòu)架

我國公共行政機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立，導(dǎo)致職能重疊、效率低下，不符合國內(nèi)和國際環(huán)境的發(fā)展潮流，公共行政系統(tǒng)的改革勢在必行。這就要求政府明確角色，創(chuàng)建服務(wù)型政府；規(guī)范、精簡行政機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)扁平化管理，明確各部門職責(zé)；改變傳統(tǒng)的行政方式，完善政績考核制度，做到透明公開，提高行政效率。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 彭文賢.行政生態(tài)學(xué)[M].臺(tái)北：三民書局，1988.19.

[2] 黃愛寶.行政生態(tài)學(xué)與生態(tài)行政學(xué)：內(nèi)涵比較分析[J].學(xué)海，2005.03.37-40.

[3] 喬治·佛雷德里克森.張成福等譯.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.126.

[4] R.B.Denhardt And J.V.Denhardt.“The New Public Service： Serving Rather than Steering.”Public Administration Review 60（June 2000）549-559.

[5] 朱明仕.改革開放以來中國行政發(fā)展研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2012.