農(nóng)村宅基地“三權分置”是推動鄉(xiāng)村振興的一個制度性輪子

王曉樺

（中共河北省委全面深化改革領導小組辦公室，河北 石家莊 050051）

農(nóng)村宅基地“三權分置”，是中央在我國工業(yè)化、城市化與鄉(xiāng)村發(fā)展緊密互動的視野下，提出的又一創(chuàng)新舉措，將與承包地“三權分置”一道，共同推動我國鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村振興是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢

改革開放四十年，我國工業(yè)化、城市化加速發(fā)展，經(jīng)歷了兩個大的時期，鄉(xiāng)村發(fā)展也呈現(xiàn)出階段性特征。隨著國際國內(nèi)形勢的深刻變化，鄉(xiāng)村振興將不可避免地成為我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要歷史階段。

第一個時期：是20世紀八九十年代，在農(nóng)村土地承包制提高生產(chǎn)效率，釋放大量剩余勞動力的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，支撐起我國經(jīng)濟的半壁江山。這一時期我國鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)普遍復蘇的特征。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是當?shù)赝顿Y、當?shù)厣a(chǎn)、當?shù)鼐蜆I(yè)，提高當?shù)厥杖?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資、利潤、就業(yè)收入沉淀當?shù)?，是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的第一波資本金。這一波資本金啟動了我國早期城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動了改革開放后廣大鄉(xiāng)村第一輪經(jīng)濟復蘇。這一輪復蘇具有普遍性。盡管在東南沿海地區(qū)，陸續(xù)引進港澳臺等外資，有更多投資、利潤、就業(yè)收入沉淀當?shù)兀涌炝水數(shù)氐某擎?zhèn)化步伐，一些僑鄉(xiāng)提前邁進鄉(xiāng)村振興的門檻。但總體上看，這一時期我國城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)域之間的不平衡問題并不顯著。

第二個時期：是21世紀初我國加入WTO后，在大量引進外資、國際市場洞開的條件下，工業(yè)園區(qū)以集約利用基礎設施的優(yōu)勢，吸引內(nèi)外資企業(yè)扎堆入住，我國工業(yè)化加速。這一時期我國城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)域之間開始急劇分化，呈現(xiàn)顯著的不平衡特征。

工業(yè)園區(qū)發(fā)端于東南沿海地區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、核心城市三大板塊，短期內(nèi)實現(xiàn)了資本與就業(yè)的高度聚集。經(jīng)濟發(fā)展的極化效應，吸引著大量資本和人口流入這三大板塊。更多的企業(yè)投資、利潤、就業(yè)收入沉淀下來，是三大板塊城市化發(fā)展水平和鄉(xiāng)村發(fā)展水平，能夠邁進較高層次的主要源泉。與之相反，中西部地區(qū)資本投入?yún)T乏、人口持續(xù)流出、就業(yè)收入減少。正是由于21世紀以來，我國工業(yè)化、城市化特別突出了重點區(qū)域發(fā)展，使資本投入、人口、就業(yè)收入在不同區(qū)域間出現(xiàn)高度分化，導致我國鄉(xiāng)村隨著工業(yè)化、城市化不斷分化的發(fā)展，在經(jīng)歷了第一輪普遍復蘇后，又開始進入?yún)^(qū)域間顯著不平衡的狀態(tài)。

我國鄉(xiāng)村從第一階段的普遍復蘇，到第二階段區(qū)域間的不平衡，是改革開放政策不斷升級引導下，資本流動的一個自然結果。20世紀八九十年代，以土地承包制和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為主的改革政策，引導資本留在當?shù)?、增加當?shù)鼐蜆I(yè)、提高當?shù)厥杖?，所以推動了我國早期城?zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村的普遍復蘇。21世紀初，以吸引外資、擴大出口為主的開放政策，引導資本流入沿海地區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、中心城市，所以推動了重點區(qū)域工業(yè)化、城市化的高速發(fā)展，并促進了重點區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展。

當前，國際國內(nèi)環(huán)境已發(fā)生深刻改變，出口導向的外向型經(jīng)濟遭遇巨大挑戰(zhàn)，轉向內(nèi)需成為經(jīng)濟發(fā)展的必然。在這個歷史轉折點上，社會資本也開始尋找新的流動方向和投資機會。鄉(xiāng)村就是一個充滿機會的處女地。引導社會資本流入這塊處女地，必須推出新的改革政策，打開阻擋社會資本流入鄉(xiāng)村的全部大門。

二、宅基地“三權分置”是推動鄉(xiāng)村振興的一個制度性輪子

農(nóng)村承包地“三權分置”，是推動我國鄉(xiāng)村振興的第一個制度性輪子。其經(jīng)濟意義是：在集體土地所有權不變、農(nóng)民承包權益得到保護的前提下，放活土地經(jīng)營權，允許土地向規(guī)模經(jīng)營流轉。這打開了城市資本流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域、興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)的大門，也鼓勵鄉(xiāng)村資本以租賃、托管、股份合作等形式投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。正是在這個意義上，承包地“三權分置”，為鄉(xiāng)村振興安裝了第一個制度性輪子。目前這項工作已基本完成。

農(nóng)業(yè)并非社會資本能夠流入的唯一領域，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也非鄉(xiāng)村振興的唯一途徑。特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民俗景觀、旅游民宿、田園綜合體等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，表明鄉(xiāng)村有更多領域可以吸納社會資本，能在多樣化發(fā)展中實現(xiàn)振興。農(nóng)民宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，也可以像承包地一樣，成為吸引社會資本流入的有效載體。

農(nóng)民宅基地“三權分置”，是推動我國鄉(xiāng)村振興的第二個制度性輪子。宅基地“三權分置”，核心是在宅基地集體所有權不變的前提下，實現(xiàn)宅基地所有權、資格權、使用權相對分離。它的意義是：通過放活農(nóng)民宅基地，打開社會資本流入鄉(xiāng)村生活領域的大門，為鄉(xiāng)村振興開辟新領域、注入新能量。這不排除農(nóng)民可以在自己的宅基地上，建設鄉(xiāng)村民俗景觀和旅游民宿等。要做到成方連片建設，形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，不讓社會資本流入，僅靠農(nóng)民自身的點滴積累很難完成。正是在這個意義上，宅基地“三權分置”，為鄉(xiāng)村振興安裝了又一個制度性輪子。

農(nóng)民宅基地“三權分置”，會吸引更多社會資本流入農(nóng)村日益增多的空閑宅基地交易市場，發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入，吸引外出人員回鄉(xiāng)就業(yè)、城市人口回原籍養(yǎng)老。當農(nóng)村重新成為社會資本、人口、就業(yè)收入的聚集地時，鄉(xiāng)村振興才能獲得強大動力。

承包地“三權分置”，打開了社會資本流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的大門；宅基地“三權分置”，打開了社會資本流入鄉(xiāng)村生活領域的大門，打開這兩扇大門，將引導社會資本全領域投資鄉(xiāng)村，有利于加快鄉(xiāng)村振興的步伐，有利于加快解決城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)域之間的不平衡問題。

三、推進宅基地“三權分置”需要修改《農(nóng)村宅基地管理辦法》

目前《農(nóng)村宅基地管理辦法》，是由各省依據(jù)國家《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關文件分別制定。各省的辦法在細節(jié)上有所差異，但內(nèi)容大體一致。一方面允許農(nóng)村宅基地使用權轉讓，另一方面明確了限制條件，規(guī)定宅基地使用權只允許在村集體組織成員內(nèi)部轉讓。以下三種情況轉讓無效：（1）向城鎮(zhèn)居民轉讓無效；（2）向法人和其他組織轉讓無效；（3）向村集體組織成員以外的農(nóng)民轉讓無效。同時還規(guī)定村集體組織可以無償收回農(nóng)民空閑宅基地。這些限制條件和規(guī)定嚴重妨礙農(nóng)村宅基地“三權分置”改革，應進行適當修改。

只允許宅基地在村集體組織內(nèi)部轉讓的規(guī)定，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的封閉式管理思維。這一規(guī)定將農(nóng)民宅基地資格權和使用權不加區(qū)分，共同綁定在村集體組織內(nèi)部，對外具有排他性。在城鄉(xiāng)分割的封閉狀態(tài)下，這維護了村莊內(nèi)部宅基地的分配和使用秩序。但在城市化以及資本和人口自由流動的大趨勢下，其負面作用日益凸顯：一是禁止外來居民獲得宅基地使用權，使村莊流失人口難以得到補充；二是禁止法人和其他組織獲得宅基地使用權，會阻擋社會資本流入村莊進行投資，使村莊空閑宅基地不能充分利用。當村莊人口不斷減少、農(nóng)民自身積累緩慢、社會資本又難以進入新的增長領域時，鄉(xiāng)村振興的機會就會被限制在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的單一通道里，鄉(xiāng)村振興的步伐很難全面提速。

最近一些省份提出支持農(nóng)村集體組織，以出租、合作等方式盤活空閑宅基地，采取入股、聯(lián)營等方式發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的政策。這是一種政策創(chuàng)新。這一創(chuàng)新允許以村集體組織為主體整合空閑宅基地，統(tǒng)一對外轉讓使用權。這有利于提高農(nóng)民轉讓宅基地使用權的定價地位，獲得更高的使用權轉讓收益；有利于實現(xiàn)空閑宅基地的整體開發(fā)。但在農(nóng)民和村集體組織之間劃出一個宅基地權利邊界，保障農(nóng)民宅基地資格權，是平穩(wěn)落實這一改革政策，并允許農(nóng)民以自主化市場方式，開發(fā)空閑宅基地的制度性條件。

要保障農(nóng)民宅基地資格權，需要進行宅基地管理辦法創(chuàng)新：一要明確村集體組織不得無償收回農(nóng)民宅基地。在特殊情況下確需收回的，必須征得戶主同意后有償收回。這是保障宅基地資格權的根本。二要允許農(nóng)戶向村集體組織成員之外的個人和法人轉讓宅基地使用權，并可以獲得使用權轉讓收益。這是保障宅基地資格權的經(jīng)濟內(nèi)涵。三要對宅基地資格權設置必要年限。如同土地承包權設有年限一樣，這是用新的方式保持宅基地集體所有制性質。四要規(guī)定不同村莊在撤并整合時，宅基地可以進行等量或等價置換。這對在工業(yè)化和城市化過程中，中西部地區(qū)日漸蕭條、急需撤并的小型村莊具有實際意義。這是保障農(nóng)民宅基地資格權在村莊撤并中不喪失的有效辦法；是小型村莊共同整合資源、共同吸引社會資本打造農(nóng)村新業(yè)態(tài)的有效途徑。這些創(chuàng)新與《土地管理法》沒有原則沖突，可以在總結試點的基礎上，修改《農(nóng)村宅基地管理辦法》，掃清宅基地“三權分置”的障礙。