腐敗測(cè)量：基于腐敗、反腐敗與風(fēng)險(xiǎn)的視角

過(guò)　勇　宋　偉

腐敗測(cè)量：基于腐敗、反腐敗與風(fēng)險(xiǎn)的視角

過(guò)勇宋偉*

【摘要】腐敗測(cè)量是一個(gè)重要的理論命題,也是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。如何建立科學(xué)的腐敗測(cè)量指標(biāo)體系是目前腐敗問(wèn)題理論研究的熱點(diǎn),也是反腐敗機(jī)構(gòu)十分關(guān)注的問(wèn)題。研究通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外已有研究成果的梳理,結(jié)合國(guó)際組織和國(guó)內(nèi)外一些政府的實(shí)踐探索,論證了腐敗測(cè)量的理論背景,分析了其中涉及的關(guān)鍵問(wèn)題,提出從腐敗狀況、反腐敗績(jī)效、腐敗風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度測(cè)量腐敗的框架,在此基礎(chǔ)上論證了腐敗測(cè)量指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的總體思路,構(gòu)建了具有系統(tǒng)性的指標(biāo)體系,為腐敗測(cè)量提供新的理論和實(shí)踐工具。

【關(guān)鍵詞】腐敗測(cè)量腐敗狀況反腐敗績(jī)效腐敗風(fēng)險(xiǎn)

一、問(wèn)題的提出

腐敗是當(dāng)代中國(guó)面臨的最突出問(wèn)題之一。隨著中國(guó)改革的不斷深化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整,腐敗發(fā)生了加劇、演變的過(guò)程(Wedeman,2012)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看,腐敗問(wèn)題始終位居中國(guó)地區(qū)居民最關(guān)注社會(huì)問(wèn)題的前列。從國(guó)際上來(lái)看,腐敗成為一些西方國(guó)家和學(xué)者攻擊中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的重要借口之一,例如美國(guó)學(xué)者章家敦(Chang Gordon)(Gordon,2006)、吉雷(Bruce Gilley)(Gilley,2004)都曾提出一黨執(zhí)政必然導(dǎo)致腐敗的言論。然而從學(xué)術(shù)研究的角度看,這些看法和觀點(diǎn)都缺乏理論支撐。不僅如此,由于缺乏系統(tǒng)性研究,人們對(duì)于腐敗現(xiàn)象的認(rèn)知仍然具有局限性,甚至產(chǎn)生了很多誤區(qū)(Kaufmann & Wei,1999)。例如,腐敗是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潤(rùn)滑劑？反腐敗影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？民主是治愈腐敗的良方？中國(guó)是世界上腐敗最嚴(yán)重的國(guó)家之一？對(duì)于這些問(wèn)題的回答,社會(huì)上還存在著一些模糊甚至錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。

腐敗認(rèn)識(shí)誤區(qū)的產(chǎn)生源于人們?nèi)狈τ行У墓ぞ咴u(píng)價(jià)腐敗發(fā)生的情況,在腐敗問(wèn)題研究中腐敗狀況評(píng)價(jià)是一個(gè)最基本的研究命題(Heywood,1997)。通常人們對(duì)腐敗形勢(shì)的分析都是通過(guò)經(jīng)驗(yàn)感知,但是這種知覺(jué)印象與腐敗真實(shí)狀況之間往往存在或大或小的誤差,這使得人們很容易產(chǎn)生對(duì)腐敗狀況的誤判(Carmelo et al.,2013)。因此,在腐敗問(wèn)題研究中,逐漸出現(xiàn)了運(yùn)用定量方法評(píng)價(jià)腐敗狀況的趨勢(shì)。事實(shí)上,自20世紀(jì)90年代以來(lái),世界范圍內(nèi)已經(jīng)涌現(xiàn)出了大量有關(guān)腐敗測(cè)量的研究成果和政策嘗試,為人們認(rèn)識(shí)腐敗問(wèn)題提供了新的途徑(Knack,2006)。例如,世界銀行(Word Bank)建立的腐敗控制指數(shù)(Corruption Control Index)、世界經(jīng)濟(jì)論壇(World Economic Forum)在《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中設(shè)置的非法支付和賄賂指標(biāo)(Irregular Payments and Bribes)、瑞士洛桑國(guó)際管理學(xué)院(International Institute for Management Development)建立的腐敗評(píng)價(jià)指標(biāo)、政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)咨詢公司(Political and Economic Risk Consultancy)建立的公共部門腐敗感知評(píng)價(jià)指數(shù)(PERC Report on Corruption),這些腐敗測(cè)量指數(shù)都是用定量的方法對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)的腐敗狀況進(jìn)行評(píng)價(jià),而由反腐敗非政府組織透明國(guó)際(Transparency International)開發(fā)的清廉指數(shù)(Corruption Perception Index),自1995年發(fā)布以來(lái)更是引起了世界范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注。

中國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)際上一些主要的腐敗測(cè)量指標(biāo)及方法也進(jìn)行了深入分析。胡鞍鋼和過(guò)勇(2001)認(rèn)為國(guó)際上廣泛應(yīng)用的透明國(guó)際清廉指數(shù)、世界銀行的腐敗控制指數(shù)等都屬于“主觀指標(biāo)”,都是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查或訪談方式了解人們對(duì)腐敗狀況的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果之間存在相互一致性。過(guò)勇(Guo,2008)歸納了國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界測(cè)量腐敗主要采用的三類方法,除了主觀調(diào)查法和案件統(tǒng)計(jì)法，重點(diǎn)探討了案件統(tǒng)計(jì)分析法，此外,中國(guó)學(xué)者也嘗試建立不同的腐敗測(cè)量指標(biāo)體系,例如：何增科(2008)提出建立區(qū)域腐敗狀況評(píng)價(jià)體系以及部門和行業(yè)腐敗狀況評(píng)價(jià)體系；倪星(2012)以政府部門活動(dòng)的輸入、過(guò)程、輸出和結(jié)果四個(gè)步驟,圍繞人員投入、廉政教育、政府行政效能、違法違紀(jì)情況、腐敗狀況印象等方面構(gòu)建了懲治和預(yù)防腐敗體系評(píng)價(jià)指標(biāo)。

值得關(guān)注的是，在世界銀行、透明國(guó)際等國(guó)際組織的影響下,一些國(guó)家和地區(qū)的政府開始嘗試運(yùn)用不同的方法開展腐敗測(cè)量。韓國(guó)首爾市政府開發(fā)了一套“反腐敗指數(shù)”(Anti-corruption Index),用來(lái)評(píng)估市政府各行政單位的廉潔程度。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”開展了“臺(tái)灣地區(qū)公眾對(duì)政府廉政主觀指標(biāo)與廉政政策評(píng)價(jià)”的調(diào)查(余致力,2011)。中國(guó)香港廉政公署通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方式,廣泛收集不同社會(huì)群體的反腐敗認(rèn)知態(tài)度,推動(dòng)香港廉政建設(shè)和反腐敗工作改進(jìn)。*參見：http://www.icac.org.hk/tchomeindex.html。從中國(guó)大陸部分地區(qū)的實(shí)踐看,河南省紀(jì)委提出了以工作作風(fēng)、依法行政、廉潔從政、廉政效能四個(gè)維度為一級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(胡楊,2009)。杭州市紀(jì)委開展了一項(xiàng)腐敗與治理狀況的測(cè)量、評(píng)估、診斷和預(yù)警研究,綜合運(yùn)用問(wèn)卷和訪談形式進(jìn)行腐敗評(píng)估(倪星,2012)。廣州市“廉潔廣州”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)建了以廉潔清明政治、廉潔誠(chéng)信市場(chǎng)、廉潔文化、廉潔公平社會(huì)、廉潔城區(qū)建設(shè)總況五個(gè)維度為一級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(湯南,2012)。

總體來(lái)看,學(xué)者們對(duì)腐敗測(cè)量方法的分析具有重要的理論價(jià)值,國(guó)內(nèi)外多個(gè)地區(qū)在實(shí)踐層面的探索也具有重要的借鑒意義。但是,現(xiàn)有的理論成果和實(shí)踐也都不可避免地存在一定的局限性,例如指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏區(qū)分度、指標(biāo)不易度量等問(wèn)題都不同程度地制約了測(cè)量結(jié)果的科學(xué)性(Ko & Samajdar,2010)。在目前的腐敗測(cè)量研究與應(yīng)用中,通常是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、查辦案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)等方式對(duì)腐敗狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)(Kaufmann et al.,2006),然而,這種方式極容易將腐敗與反腐敗狀況混為一談,從而將腐敗問(wèn)題分析變得更加復(fù)雜。為了能夠研究探索更加有效的腐敗測(cè)量工具,本文將提出一個(gè)新的理論框架,力圖提高腐敗測(cè)量的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。

二、腐敗測(cè)量問(wèn)題的理論探討

(一)腐敗是否可以測(cè)量？

腐敗作為一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象是否可以被測(cè)量？這是腐敗測(cè)量研究需要回答的首要問(wèn)題(Andersson & Heywood,2009)。事實(shí)上,腐敗能否被測(cè)量的關(guān)鍵在于用什么方法可以實(shí)現(xiàn)腐敗的量化評(píng)估。盡管隨著社會(huì)科學(xué)定量研究的不斷發(fā)展,人們嘗試運(yùn)用各種方法和指標(biāo)對(duì)腐敗進(jìn)行測(cè)量,但是人們對(duì)于腐敗問(wèn)題能否被測(cè)量仍然存在著很多困惑與質(zhì)疑(Donchev & Ujhelyi,2014)。在社會(huì)科學(xué)研究中,通過(guò)主觀調(diào)查將研究目標(biāo)量化,進(jìn)而形成評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)基本的通行方法。目前國(guó)際上各類腐敗測(cè)量指數(shù)大多采用的是這類方法,以期望實(shí)現(xiàn)腐敗測(cè)量的目的(Bahk,2012)。在腐敗問(wèn)題主觀調(diào)查中,清廉感知、反腐敗滿意度、腐敗容忍度、參與反腐敗意愿度等成為重要的測(cè)量指標(biāo)。在隨后的研究發(fā)展中,被調(diào)查者的經(jīng)歷也成為主觀調(diào)查的重要內(nèi)容,例如行賄經(jīng)歷、被索賄經(jīng)歷、聽說(shuō)腐敗的經(jīng)歷等,研究者認(rèn)為經(jīng)歷相對(duì)于感知更能夠準(zhǔn)確地反映腐敗狀況(倪星、孫宗鋒,2015)。然而,由于主觀調(diào)查具有天然的缺陷,調(diào)查者由于受到各種不可控因素的影響而產(chǎn)生的主觀偏差無(wú)法避免,因此調(diào)查結(jié)果在解釋力方面就容易被質(zhì)疑。所以,我們是否可以嘗試將主觀調(diào)查與客觀統(tǒng)計(jì)結(jié)合在一起,提高腐敗問(wèn)題的可度量性,提出更具說(shuō)服力的腐敗測(cè)量指標(biāo)？這正是本研究試圖解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

表1　腐敗測(cè)量的五個(gè)主要目的

資料來(lái)源：(Bank,2012)。

(二)腐敗是否可以真實(shí)測(cè)量？

腐敗是一種典型的信息不對(duì)稱行為(Treisman,2000)。在腐敗分子被揭露之前,腐敗行為很難被覺(jué)察和發(fā)現(xiàn)。因此,從理論上來(lái)說(shuō),要清楚地了解一個(gè)國(guó)家或地區(qū)腐敗實(shí)際發(fā)生的真實(shí)情況幾乎是不可能的。這種信息不對(duì)稱的存在給腐敗測(cè)量帶來(lái)了極大困難(Villoria & Jimenez,2012)。信息不對(duì)稱可以從兩個(gè)角度進(jìn)行劃分,一個(gè)是信息不對(duì)稱內(nèi)容,另一個(gè)是信息不對(duì)稱時(shí)間。對(duì)腐敗行為來(lái)說(shuō),同時(shí)存在信息不對(duì)稱的內(nèi)容和時(shí)間。在研究中可以進(jìn)一步對(duì)腐敗測(cè)量中存在的信息不對(duì)稱進(jìn)行分類,一類是隱秘性信息不對(duì)稱,另一類是敏感性信息不對(duì)稱(Guo,2008)。隱秘性信息不對(duì)稱是指腐敗實(shí)際發(fā)生情況和被揭露出來(lái)情況之間的信息不對(duì)稱,它由腐敗行為本身特點(diǎn)所決定,在腐敗行為暴露之前,人們難以知道究竟有多少腐敗存在。隱秘性信息不對(duì)稱屬于腐敗信息的自然屬性,幾乎沒(méi)有辦法能夠解決。敏感性信息不對(duì)稱指的是被發(fā)現(xiàn)的腐敗信息和能夠被用于評(píng)估研究信息之間的不對(duì)稱(Chatterjee & Ray,2011)。由于腐敗與政治因素緊密相關(guān),腐敗信息往往被視為具有高度敏感性,這是腐敗信息的社會(huì)屬性。隱秘性和敏感性信息不對(duì)稱是腐敗測(cè)量研究最大的困難之一。

(三)腐敗如何才能正確測(cè)量？

以往腐敗測(cè)量的研究和討論往往容易陷入一個(gè)誤區(qū),就是以案件統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)分析腐敗程度及其變化形勢(shì)。例如,有很多學(xué)者通過(guò)案件統(tǒng)計(jì)來(lái)評(píng)估腐敗程度(王傳利,2001；周淑真、聶平平,2009),并根據(jù)案件數(shù)據(jù)的變動(dòng)來(lái)分析腐敗程度的變化。然而對(duì)于一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō),查辦的腐敗案件增多了說(shuō)明這個(gè)地區(qū)變得更加腐敗,還是更加廉潔了？事實(shí)上,案件統(tǒng)計(jì)數(shù)量主要反映的是腐敗被查處情況,體現(xiàn)的是反腐敗工作的成效,無(wú)法直接反映腐敗狀況的實(shí)際變化。如果在查辦這些案件的過(guò)程中,新增的腐敗數(shù)量低于已經(jīng)查辦出來(lái)的腐敗數(shù)量,則腐敗程度在下降；反之腐敗程度則在上升。由于腐敗隱秘性的特征,我們?cè)诓恢劳谛略龈瘮?shù)量變化的情況下,無(wú)法根據(jù)查辦腐敗案件數(shù)量的變動(dòng)而判斷腐敗程度的變化情況。

三、基于腐敗、反腐敗和腐敗風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量框架

(一)腐敗測(cè)量的三個(gè)維度

通過(guò)對(duì)腐敗測(cè)量理論問(wèn)題的分析可以看出,對(duì)腐敗進(jìn)行評(píng)估是一件相當(dāng)困難的事情。在已有的腐敗測(cè)量研究中,很多成果由于忽視了信息不對(duì)稱,將腐敗與反腐敗問(wèn)題置于一個(gè)評(píng)估體系中,從而得出了一些難以解釋清楚的結(jié)論(Donchev & Ujhelyi,2014)。為此,本文提出一個(gè)以腐敗狀況、反腐敗績(jī)效、腐敗風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度為主的腐敗測(cè)量體系,這是一個(gè)具有系統(tǒng)性的理論框架,能夠更加全面地反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)腐敗與反腐敗的整體狀況。

無(wú)論從理論還是實(shí)踐角度看,腐敗與反腐敗是既具有聯(lián)系,又有明顯界限的兩個(gè)不同評(píng)價(jià)客體。具體來(lái)看,一個(gè)地區(qū)的腐敗狀況與反腐敗績(jī)效之間存在緊密關(guān)系,但是兩者之間卻不是簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。從長(zhǎng)期看,腐敗與反腐敗存在一定正相關(guān)關(guān)系,一般比較廉潔的地區(qū),其反腐敗績(jī)效水平通常比較高。但是從短期看,腐敗與反腐敗并不一定呈現(xiàn)正相關(guān)。例如,我們不能認(rèn)為某個(gè)地區(qū)在一段時(shí)期內(nèi)腐敗案件多發(fā),反腐敗績(jī)效水平就低,有時(shí)正是因?yàn)榉锤瘮×Χ燃哟?才使得腐敗都被揭露出來(lái)；同樣,我們也不能認(rèn)為腐敗案件低發(fā)的地區(qū),反腐敗績(jī)效水平就一定高,有時(shí)可能是因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)在歷史發(fā)展過(guò)程中始終比較廉潔(胡楊,2009)。如此看來(lái),我們既不能用反腐敗績(jī)效水平直接評(píng)價(jià)腐敗狀況,也不能用腐敗狀況直接評(píng)價(jià)反腐敗工作。如果不將兩者區(qū)分,腐敗測(cè)量的結(jié)果就陷入無(wú)法解釋的悖論當(dāng)中。

在腐敗與反腐敗評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,還應(yīng)對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)很可能由于各種原因沒(méi)有在現(xiàn)階段顯現(xiàn)出來(lái),但會(huì)影響地區(qū)未來(lái)的廉潔水平。腐敗風(fēng)險(xiǎn)是腐敗行為發(fā)生的不確定性,其形成過(guò)程是治理水平低下和制度漏洞不斷積聚的結(jié)果,同時(shí)腐敗的信息不對(duì)稱性對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的生成也具有一定作用(毛昭暉,2011；莊德水,2013)。腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在很大程度上是對(duì)治理水平的評(píng)價(jià),因?yàn)楦瘮∨c治理就像“一個(gè)硬幣的兩面”(世界銀行,2001),治理愈落后的地區(qū),其腐敗滋生的風(fēng)險(xiǎn)愈大(Agrawall & Khurana,2010；P?lajeva,2012)?？梢?治理水平低下是腐敗產(chǎn)生的隱患,通過(guò)治理水平測(cè)量對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)判,進(jìn)而及時(shí)采取有效的防控措施,可以大大降低腐敗發(fā)生的可能,確保潛在腐敗風(fēng)險(xiǎn)不轉(zhuǎn)化為實(shí)際的腐敗行為(Hooghe & Quintelier,2014)。

綜上所述,本文提出從腐敗狀況、反腐敗績(jī)效、腐敗風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度進(jìn)行腐敗測(cè)量,這能夠更全面地反映地區(qū)腐敗治理水平。這三個(gè)維度作為子系統(tǒng)不是孤立的存在,每個(gè)維度在整體評(píng)價(jià)目標(biāo)中處于不同位置。具體來(lái)看,腐敗狀況是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的腐敗感知及其變化的評(píng)價(jià),屬于過(guò)去時(shí)評(píng)價(jià)；反腐敗績(jī)效是對(duì)當(dāng)前反腐敗工作有效性的評(píng)價(jià),屬于進(jìn)行時(shí)評(píng)價(jià)；腐敗風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)發(fā)生腐敗可能性的評(píng)價(jià),屬于將來(lái)時(shí)評(píng)價(jià)。在腐敗測(cè)量中,三個(gè)維度從不同的角度反映腐敗和反腐敗的總體水平,但是在具體應(yīng)用并不擬合成為一個(gè)結(jié)果。三個(gè)評(píng)估維度構(gòu)成的整體評(píng)價(jià)體系可以在很大程度上提高腐敗測(cè)量的科學(xué)性、真實(shí)性,有效降低隱秘性和敏感性信息不對(duì)稱帶來(lái)的問(wèn)題,從而對(duì)腐敗程度做出更加客觀的判斷,并制定更加有效的反腐敗政策。

圖1　腐敗測(cè)量的三個(gè)維度

資料來(lái)源：作者自制。

(二)腐敗測(cè)量指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的思路

1.主觀與客觀指標(biāo)相結(jié)合

在充分借鑒國(guó)內(nèi)外腐敗測(cè)量方法的基礎(chǔ)上,本文提出主觀與客觀指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路。具體來(lái)說(shuō),主觀指標(biāo)是那些不可能并難以直接度量或計(jì)數(shù)取值而只能憑人們的感受、評(píng)價(jià)確定其量的指標(biāo)?？陀^指標(biāo)是指反映客觀社會(huì)現(xiàn)象的指標(biāo),一般都通過(guò)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)表現(xiàn)出來(lái)。主觀與客觀指標(biāo)是同一評(píng)價(jià)目標(biāo)在相同維度的不同表現(xiàn),主觀、客觀之間既有聯(lián)系又有區(qū)別,在腐敗測(cè)量過(guò)程中不能只強(qiáng)調(diào)客觀指標(biāo)而忽視主觀指標(biāo),也不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)主觀感受而忽視客觀效果(余致力,2011)。因此,在腐敗測(cè)量指標(biāo)體系中,一方面需要用人們對(duì)于腐敗程度感知、反腐敗滿意度等主觀指標(biāo)予以評(píng)估,另一方面還需要通過(guò)查辦案件數(shù)量、反腐敗人員投入等客觀指標(biāo)來(lái)評(píng)估。

2.指標(biāo)體系的四個(gè)層面

投入產(chǎn)出分析是研究事物平衡關(guān)系的一種現(xiàn)代評(píng)價(jià)方法,盡管腐敗測(cè)量的評(píng)價(jià)目標(biāo)更加復(fù)雜一些,但是我們?nèi)匀豢梢栽谕度肱c產(chǎn)出的基本思路下進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。本文將評(píng)估指標(biāo)分為四個(gè)層面：投入、機(jī)制、結(jié)果、效果(Guo & Cheng,2012)。由于腐敗評(píng)估的復(fù)雜性,這四個(gè)層面在具體設(shè)計(jì)中并不是平均分布在二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)體系中,而是對(duì)指標(biāo)層次的一種表征。投入層面主要在反腐敗人員、財(cái)政或法律制度的投入狀況。然而,在反腐敗過(guò)程中僅僅加大投入是不夠的,還必須要建立有效的反腐敗機(jī)制。在理想狀態(tài)下,有了良好的機(jī)制,就能夠使系統(tǒng)對(duì)外界變化自動(dòng)地迅速作出反應(yīng),調(diào)整原定的策略和措施,實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上,反腐敗投入的后果可以從兩個(gè)方面來(lái)衡量,一方面是客觀結(jié)果,另一方面是主觀效果。結(jié)果與效果并不相同,如果某一個(gè)維度的結(jié)果看起來(lái)很好,但是公眾對(duì)其效果的評(píng)價(jià)并不高,那么反腐敗在這一方面的效果顯然也是難以令人滿意的(倪星、孫宗峰,2015)。

3.評(píng)估治理主體

腐敗測(cè)量主體應(yīng)實(shí)現(xiàn)多維性。對(duì)于中國(guó)而言,評(píng)估主體不僅包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等反腐敗機(jī)構(gòu),還包括其他黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)單位和公眾。黨政機(jī)關(guān)掌握著主要的公共權(quán)力,他們的腐敗和反腐敗狀況的認(rèn)知態(tài)度在很大程度上影響著社會(huì)的廉潔風(fēng)氣。企業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域具有特殊而重要的地位,也是腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域,因此了解企業(yè)單位對(duì)腐敗狀況的評(píng)價(jià)是國(guó)際上比較常用的方法(何增科,2014)。公眾是反腐敗的重要依靠力量,我們必須充分重視公眾在反腐敗中所能夠發(fā)揮的作用,公眾對(duì)反腐敗的滿意度、參與反腐敗的意愿度以及對(duì)反腐敗的信心度等評(píng)估指標(biāo)是衡量反腐敗工作成效的關(guān)鍵性指標(biāo)。

四、腐敗測(cè)量指標(biāo)體系構(gòu)建

(一)腐敗狀況評(píng)估指標(biāo)體系

腐敗狀況如何？這是人們談到腐敗提出的首要問(wèn)題。早期的腐敗狀況評(píng)估主要基于被調(diào)查者的印象感知,后來(lái)一些評(píng)估開始強(qiáng)調(diào)親身經(jīng)歷(Liu,1983；Heidenheimer,1993；Andersson & Heywood,2009)。然而,僅依靠被調(diào)查者對(duì)腐敗的印象和經(jīng)歷也不能夠全面反映一個(gè)地區(qū)的腐敗狀況。腐敗是減少還是增多了？腐敗類型是否發(fā)生了內(nèi)在變化？這些問(wèn)題都是對(duì)腐敗狀況進(jìn)行評(píng)估的重要依據(jù)。為此,本文提出腐敗狀況主要可以從以下五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：(1)腐敗印象：是對(duì)腐敗狀況的總體印象感知；(2)腐敗經(jīng)歷：被調(diào)查者直接或間接接觸腐敗的經(jīng)歷；(3)腐敗變化：腐敗變化的趨勢(shì)判斷；(4)腐敗結(jié)構(gòu)：腐敗類型的結(jié)構(gòu)變化,反映腐敗嚴(yán)重程度；(5)腐敗危害：腐敗給地區(qū)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，以及人們對(duì)腐敗危害性的認(rèn)識(shí)。從五個(gè)方面的內(nèi)在邏輯來(lái)看,腐敗印象是主觀感知,腐敗經(jīng)歷是經(jīng)驗(yàn)感知；而腐敗變化是從時(shí)間維度的比較,腐敗結(jié)構(gòu)是從類型維度的比較；最后從腐敗危害的方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。這五個(gè)方面從微觀到宏觀,從表層感知到深層影響。

圖2　腐敗狀況評(píng)估指標(biāo)體系

資料來(lái)源：作者自制。

(二)反腐敗績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

科學(xué)評(píng)估反腐敗績(jī)效是提高反腐敗工作的重要途徑。不同地區(qū)對(duì)反腐敗工作的重視程度、努力程度都存在一定的差異,評(píng)估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)能夠反映出這些差異(鄧雪琳,2011)。反腐敗績(jī)效主要可以從以下七個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：(1)反腐敗投入：反映反腐敗人員、財(cái)政或法律制度的投入狀況；(2)工作機(jī)制：反映反腐敗工作程序、規(guī)則的有機(jī)聯(lián)系和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況；(3)廉潔教育：反映開展廉潔教育宣傳活動(dòng)情況；(4)懲治腐?。悍从吃谵k案方面的投入和案件查辦情況；(5)預(yù)防腐?。悍从吃谥贫冉⒎矫骈_展工作的情況；(6)權(quán)力監(jiān)督：反映通過(guò)多種方式開展監(jiān)督工作的情況；(7)反腐敗成效：反映公眾的滿意度、信心度等方面的情況。從這七個(gè)方面的內(nèi)在邏輯來(lái)看,反腐敗投入和工作機(jī)制屬于反腐敗外在投入和內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制層面；廉潔教育、懲治腐敗、預(yù)防腐敗、權(quán)力監(jiān)督屬于反腐敗工作職能層面；反腐敗成效屬于工作成效層面。這幾個(gè)層面由工作設(shè)置到職能履行,再到工作成效,能夠在很大程度上反映反腐敗工作的基本規(guī)律。

圖3　反腐敗績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

資料來(lái)源：作者自制。

(三)腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系

資料來(lái)源：作者自制。

腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于加強(qiáng)制度建設(shè),提高腐敗預(yù)防水平具有重要的推動(dòng)作用。腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要著眼于未來(lái),主要可以從以下六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：(1)公共服務(wù)：反映公共服務(wù)能力綜合水平；(2)行政管理：反映行政管理規(guī)范化水平；(3)制度規(guī)范：反映制度建立的完善情況和制度落實(shí)執(zhí)行情況；(4)信息公開：反映政府在各方面信息公開的程度；(5)社會(huì)公平：反映社會(huì)公平和穩(wěn)定的情況；(6)公眾參與：反映公眾在反腐敗方面的參與情況。從這六個(gè)方面的內(nèi)在邏輯來(lái)看,公共服務(wù)能力是政府的核心職責(zé),通常來(lái)說(shuō)公共服務(wù)能力越高,尋租空間越低,腐敗風(fēng)險(xiǎn)就越低；行政管理、制度規(guī)范、信息公開與政府治理水平緊密相關(guān),政府治理水平與腐敗風(fēng)險(xiǎn)存在著逆向關(guān)系。社會(huì)公平和公眾參與決定著社會(huì)有序運(yùn)行,與腐敗風(fēng)險(xiǎn)同樣存在逆向關(guān)系,這幾個(gè)方面由政府服務(wù)到政府治理,再到社會(huì)有序運(yùn)行,符合政府和社會(huì)運(yùn)行中的識(shí)別和分析腐敗風(fēng)險(xiǎn)一般規(guī)律。

(四)腐敗測(cè)量指標(biāo)體系

腐敗測(cè)量評(píng)指標(biāo)體系可以分為三個(gè)級(jí)別,其中一級(jí)指標(biāo)為3個(gè)維度,二級(jí)指標(biāo)為18個(gè)方面,三級(jí)指標(biāo)為68項(xiàng)指標(biāo)。每項(xiàng)指標(biāo)的具體設(shè)計(jì)如下：

表2腐敗測(cè)量指標(biāo)體系

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)指標(biāo)性質(zhì)指標(biāo)層次AA1腐敗印象A11腐敗狀況的總體印象主觀效果腐敗A12不同層級(jí)黨政機(jī)關(guān)的腐敗印象主觀效果狀況A13不同領(lǐng)域和部門的腐敗印象主觀效果A2腐敗經(jīng)歷A21過(guò)去1年受訪人直接接觸賄賂行為的經(jīng)歷客觀結(jié)果A22過(guò)去1年受訪人聽說(shuō)過(guò)賄賂行為的經(jīng)歷客觀結(jié)果A3腐敗變化A31與3年前相比所在地區(qū)腐敗狀況的變化情況主觀效果A32紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)數(shù)量的變化率客觀結(jié)果A4腐敗結(jié)構(gòu)A41貪污賄賂、挪用公款、集體私分和巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明案件占檢察院立案?jìng)刹榘讣倲?shù)的比例客觀結(jié)果A42查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題數(shù)量的變化率客觀結(jié)果A5腐敗危害A51受訪者認(rèn)為腐敗對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主觀效果A52受訪者認(rèn)為腐敗對(duì)地區(qū)社會(huì)公平的影響主觀效果B反B1反腐敗投入B11單位人口的紀(jì)檢監(jiān)察干部數(shù)量客觀投入腐敗B12紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出比例客觀投入績(jī)效B13紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立規(guī)指數(shù)客觀投入B2工作機(jī)制B21紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨政機(jī)關(guān)中受重視程度主觀機(jī)制B22反腐敗協(xié)調(diào)小組發(fā)揮作用情況主觀機(jī)制B23紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件移交檢察機(jī)關(guān)的比例客觀機(jī)制B24審計(jì)部門向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交線索的數(shù)量客觀機(jī)制B3懲治腐敗B31辦案人員占地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人數(shù)的比例客觀投入B32紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查辦案件占有效信訪舉報(bào)總數(shù)的比例客觀機(jī)制

(續(xù)上表)

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)指標(biāo)性質(zhì)指標(biāo)層次B33大案要案占全部查辦案件的比例客觀結(jié)果B34紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案案件涉案人追究刑事責(zé)任的比例客觀結(jié)果B35紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性主觀效果B4權(quán)力監(jiān)督B41領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告被抽查核實(shí)的比例客觀機(jī)制B42黨政機(jī)關(guān)工作人員直接參與過(guò)各級(jí)巡視部門個(gè)別談話和座談會(huì)的比例客觀機(jī)制B43人大政協(xié)提案中關(guān)于反腐倡廉提案所占的比例客觀機(jī)制B44“三重一大”決策責(zé)任追究制度的有效性主觀機(jī)制B45公眾認(rèn)為社會(huì)監(jiān)督對(duì)反腐敗發(fā)揮作用的程度主觀效果B5預(yù)防腐敗B51黨政機(jī)關(guān)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重視程度主觀投入B52黨政機(jī)關(guān)工作人員有過(guò)直接參與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作經(jīng)歷的人數(shù)占黨政機(jī)關(guān)工作人員總數(shù)的比例客觀機(jī)制B53開展制度廉潔性評(píng)估后修改項(xiàng)數(shù)占參評(píng)項(xiàng)數(shù)的比例客觀機(jī)制B54非公企業(yè)設(shè)立紀(jì)檢組織的比例客觀機(jī)制B55公眾對(duì)預(yù)防腐敗工作有效性的認(rèn)可程度主觀效果B6廉潔教育B61過(guò)去1年參加過(guò)3次及以上廉潔教育集體活動(dòng)的黨政機(jī)關(guān)工作人員所占的比例客觀投入B62過(guò)去1年受訪者接觸過(guò)廉潔教育宣傳活動(dòng)的比例客觀機(jī)制B63黨政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)廉潔教育活動(dòng)的滿意度主觀效果B64公眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)電話或網(wǎng)站的知曉率客觀結(jié)果B7反腐敗成效B71公眾對(duì)反腐敗工作的滿意度主觀效果B72公眾對(duì)未來(lái)反腐敗工作的信心度主觀效果B73公眾對(duì)舉報(bào)身邊腐敗行為的意愿度主觀效果B74公眾對(duì)腐敗行為的容忍度主觀效果B75黨政機(jī)關(guān)工作人員廉潔從政的意愿度主觀效果CC1公共服務(wù)C11每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)客觀投入腐敗C12中小學(xué)平均每個(gè)教師負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)客觀投入風(fēng)險(xiǎn)C13地區(qū)行政服務(wù)中心窗口數(shù)量客觀投入C14公眾對(duì)政府公共服務(wù)(醫(yī)療、教育等)方面的滿意度主觀效果

(續(xù)上表)

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)指標(biāo)性質(zhì)指標(biāo)層次C2行政管理C21過(guò)去5年取消行政審批項(xiàng)目的平均數(shù)量客觀投入C22行政審批中電子監(jiān)察的覆蓋率客觀機(jī)制C23行政訴訟案件的敗訴案件數(shù)量變化率客觀結(jié)果C24公眾對(duì)政府行政部門辦事效率的滿意度主觀效果C3制度規(guī)范C31公共資源交易中公開招投標(biāo)的比例客觀機(jī)制C32國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易率客觀機(jī)制C33農(nóng)村集體資產(chǎn)資源電子化交易的比例客觀機(jī)制C34行政執(zhí)法自由裁量權(quán)監(jiān)督水平主觀機(jī)制C35行政執(zhí)法有效投訴率客觀結(jié)果C36公眾對(duì)政府部門依法辦事的認(rèn)可度主觀效果C4信息公開C41政府信息依申請(qǐng)公開件數(shù)的變化率客觀機(jī)制C42政府部門公開“三公”經(jīng)費(fèi)的比例客觀機(jī)制C43紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)召開新聞發(fā)布會(huì)的頻率客觀機(jī)制C44公眾認(rèn)為政府能夠做到信息公開的程度主觀效果C5社會(huì)公平C51基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率客觀投入C52城鎮(zhèn)登記失業(yè)率客觀投入C53發(fā)生群體性事件次數(shù)客觀結(jié)果C54公眾對(duì)社會(huì)公平公正的認(rèn)可度主觀效果C6公眾參與C61政府網(wǎng)站訪問(wèn)量的同比變化率客觀機(jī)制C62紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)案件中實(shí)名舉報(bào)的比例客觀結(jié)果C63公眾認(rèn)為參與公共事務(wù)渠道健全和暢通的程度主觀效果C64公眾認(rèn)為其意見受到政府重視的程度主觀效果

資料來(lái)源：作者自制。

五、研究結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)腐敗測(cè)量已有成果的系統(tǒng)梳理和借鑒,分析了腐敗測(cè)量研究中的理論問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上提出了一個(gè)新的理論框架,即從腐敗狀況、反腐敗績(jī)效和腐敗風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度進(jìn)行腐敗測(cè)量,基于主觀和客觀指標(biāo)相結(jié)合的思路,從投入、機(jī)制、結(jié)果、效果四個(gè)層面對(duì)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì),構(gòu)建了包括68個(gè)三級(jí)指標(biāo)在內(nèi)的腐敗測(cè)量指標(biāo)體系。本文提出的腐敗測(cè)量指標(biāo)體系突破了已有成果對(duì)腐敗、反腐敗評(píng)估不加區(qū)分的理論缺陷,彌補(bǔ)了缺乏對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的不足,從系統(tǒng)性視角形成了一個(gè)新的腐敗測(cè)量工具。不置可否的是,盡管本文試圖通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C過(guò)程提高各項(xiàng)指標(biāo)的科學(xué)性,但由于腐敗測(cè)量具有一些不可避免的困境,這些困境仍然沒(méi)有在本文研究中得到最有效的克服。此外,本文構(gòu)建的腐敗測(cè)量指標(biāo)體系還有待于通過(guò)因子分析檢驗(yàn)和實(shí)證檢驗(yàn),來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化指標(biāo)體系和檢驗(yàn)指標(biāo)應(yīng)用的有效性和可操作性,這也是本研究所存在的局限性,是我們進(jìn)一步研究努力的方向。

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【中圖分類號(hào)】D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-2486(2016)03-0073-16

* 過(guò)勇,清華大學(xué)公共管理學(xué)院,副教授；宋偉,北京科技大學(xué)廉政研究中心,副教授。感謝匿名評(píng)審人的意見。