公益性水利工程建設(shè)管理存在問題的思考

□崔麗娜（沈丘縣水利局）

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公益性水利工程建設(shè)管理存在問題的思考

□崔麗娜（沈丘縣水利局）

摘要：公益性水利工程，由國家投資，地方實施并受益。然而實施過程中制約措施與監(jiān)管措施在沒有完全發(fā)揮作用之時，使其變成了腐敗案件的敏感區(qū)和高發(fā)區(qū)，水利工程沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，為國家投資造成了損失，工程受益區(qū)的群眾也是議論紛紛。作者作為一名工程建管的參與者，對此頗有思考，認(rèn)真分析建設(shè)與管理工程中存在的問題和改進(jìn)辦法，與讀者共襄。

關(guān)鍵詞：水利工程；建設(shè)管理；問題

1建設(shè)環(huán)境問題

從招標(biāo)投標(biāo)網(wǎng)上能檢索到，幾千來萬元的項目，少則劃分為十來個標(biāo)段，多則劃分成幾十個標(biāo)段，這種現(xiàn)象與工程建設(shè)管理的正常需要背道而馳，既增加了招標(biāo)成本、投標(biāo)成本和項目法人、參建企業(yè)的管理成本，也不利于質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制和合同管理。但是，標(biāo)段劃分越來越多，單個標(biāo)段的投資額越來越小的趨勢卻是有增無減。

可以說，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，每個被劃分為小標(biāo)段的后面，都存在一股無形的力量，這些項目參與的第三方，既不出現(xiàn)在參建單位的合同中，也不參與建設(shè)過程中的具體活動，但是卻實實在在的左影響著項目的建設(shè)管理活動。

綜合分析，出現(xiàn)這種情況并非偶然，這主要取決于公益性工程和其直接管理者（即項目法人）的社會屬性。一是公益性項目從立項、審批到實施，環(huán)節(jié)多，過程復(fù)雜，涉及到項目實施主體的上下左右，每一個過程都會與權(quán)力部門和職能單位相關(guān)聯(lián)，每個環(huán)節(jié)都有可能影響到項目的實施情況，綜合協(xié)調(diào)的結(jié)果將會影響到項目本身。二是公益性項目在實施時往往涉及到拆遷安置等政府行為，實施過程中涉及到與周邊社會環(huán)境的協(xié)調(diào)。項目法人雖然是項目實施的直接責(zé)任主體，但是本身并不具備解決上述問題的能力。三是項目的實施環(huán)境是開放的，以水利工程為例，受益對象是公眾，實施過程中有可能觸及到個人利益。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定性和個人訴求的無限擴(kuò)張，造成項目實施難度的不確定性，導(dǎo)致項目責(zé)任主體對各級政府和職能部門的依賴性增加，需要依靠黨委、政府和相關(guān)職能部門，這給一部分人不正常行使權(quán)力提供了條件。為了項目能夠順利實施，項目法人的被動妥協(xié)是非常無奈的。

2建設(shè)管理問題

目前國家在建設(shè)管理方面的規(guī)范性文件并不少，應(yīng)當(dāng)說制度設(shè)置基本完善，最基本的招標(biāo)投標(biāo)制、項目法人責(zé)任制和建設(shè)監(jiān)理制已經(jīng)實施多年，這些制度的設(shè)置對項目實施和工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資控制起到了保障作用。但是，上述制度在實施過程中也遇到了不少實質(zhì)性問題。比如招標(biāo)投標(biāo)制，招標(biāo)投標(biāo)法和國務(wù)院各部門規(guī)章都對招投標(biāo)的范圍、方式，招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)等程序及法律責(zé)任做了詳細(xì)規(guī)定，明確招標(biāo)人“不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”。但是，并沒有也不可能對標(biāo)段的劃分做更具體的規(guī)定，導(dǎo)致依法必須招標(biāo)的項目都進(jìn)行了招標(biāo)，但是招標(biāo)的實質(zhì)和目的發(fā)生了變化，招標(biāo)投標(biāo)變成了規(guī)避責(zé)任、程序合法化的一種手段。這是目前標(biāo)段劃分過小、過濫的制度性缺陷。

由于標(biāo)段劃分過小，造成施工管理成本與工程的造價不成比例，正常管理投入所需的利潤空間被擠壓，所招標(biāo)項目對施工企業(yè)構(gòu)不成誘惑力，負(fù)責(zé)任的施工企業(yè)往往不愿意參與競標(biāo)，實際參與投標(biāo)的大多是借用資質(zhì)的個人，即使是已經(jīng)中標(biāo)的施工企業(yè)，也不能派駐滿足現(xiàn)場需要的管理和技術(shù)人員。再比如項目法人責(zé)任制，《河南省水利工程項目建設(shè)管理辦法》第十四條規(guī)定“項目法人是項目建設(shè)的責(zé)任主體，對項目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金籌措等管理和生產(chǎn)安全負(fù)總責(zé)，并對項目主管部門負(fù)責(zé)”。項目實施過程中，項目法人對項目的管理受各種外界條件的制約，涉及到各方面的對外協(xié)調(diào)，其所承擔(dān)的責(zé)任與自身的權(quán)力極不相稱，這與公益性水利項目的社會屬性相關(guān)，項目本身處于開放的環(huán)境，用封閉條件下的管理模式和標(biāo)準(zhǔn)，去要求項目法人對項目的實施負(fù)總責(zé)是勉強(qiáng)的。

3建設(shè)資金問題

按照公益性項目建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的工程建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)使用資金，實行?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁截留、擠占和挪用”。類似規(guī)定在目前實行的國庫集中支付工作中出現(xiàn)了問題。一是專項資金易發(fā)生被挪用現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在以縣（市）為單位的財政管理中發(fā)生的機(jī)率更大。項目資金作為以縣（市）為單位的國庫資金的一部分，如果財政緊張，很難實行?？顚Ｓ?，極易被挪用。一旦發(fā)生截留、擠占或挪用現(xiàn)象，將會直接影響到建設(shè)項目的正常實施。二是項目法人對專項資金的管理是一片空白，根本不知道專項經(jīng)費(fèi)是不是已經(jīng)被挪用，只有在辦理完正常的支付手續(xù)，資金不能如期撥付到有關(guān)單位后，才能得到反饋意見。三是一旦項目缺少經(jīng)費(fèi)，影響正常實施時，項目法人根本沒有辦法解決，但是按照現(xiàn)行規(guī)定，不能完成建設(shè)管理任務(wù)的責(zé)任卻是由項目法人來承擔(dān)。四是辦理工程價款支付的手續(xù)繁瑣，效率低下。按照目前的通用合同條款，監(jiān)理人簽發(fā)支付證書后的28 d內(nèi)，發(fā)包人若不能按時支付工程款，將賠付銀行利息及面臨其他索賠。如果發(fā)生資金被挪用情況，項目法人將會處于非常被動的地位。

4執(zhí)法越位問題

隨著工程建設(shè)領(lǐng)域犯罪案件的增多，預(yù)防犯罪工作越來越顯得重要。紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察和項目所屬的上級主管部門及早介入，對預(yù)防職務(wù)犯罪，防止腐敗案件的發(fā)生至關(guān)重要。但是，預(yù)防犯罪和查處案件應(yīng)當(dāng)有質(zhì)的區(qū)別，如果把正常的檢查作為案件辦理，影響了工程項目的正常實施，將有違初衷。2011年發(fā)生的涉水項目監(jiān)督監(jiān)察過程中，個別地方的監(jiān)察部門直接發(fā)文停撥所有項目的工程款，造成工程的正常支付被停止，施工單位因資金緊張影響進(jìn)度的情況令人痛心。更有甚者，個別執(zhí)法監(jiān)察人員干涉正常的工程進(jìn)度款支付，直接通知相關(guān)人員按其意圖撥款，造成按正常程序履行的支付工作停滯，既影響了項目實施，也造成了一定的負(fù)面影響。

5結(jié)語

有效提高公益性水利工程的項目管理效率，充分發(fā)揮投資效益，是水利工程建設(shè)管理工作者必須面臨的課題，解決建設(shè)管理中難點、熱點問題，既是管理問題，也是社會問題。在建設(shè)管理方面，筆者以為應(yīng)從五個方面入手：一是以項目為中心，圍繞項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資目標(biāo)，能夠有效控制開展工作。施工標(biāo)段的劃分以便于施工管理為重點，合理控制標(biāo)段規(guī)模，降低施工管理成本，保證參建企業(yè)的合法利益，使真正負(fù)責(zé)的施工企業(yè)能夠參與到項目建設(shè)中。通過招標(biāo)擇優(yōu)確定施工企業(yè)，將借用資質(zhì)、掛靠企業(yè)等不正常行為排擠在項目以外。二是加強(qiáng)建設(shè)過程中的管理活動。對參與到項目的具體人員進(jìn)行資質(zhì)審查，做好有效監(jiān)管，做好日常檢查和工作考核，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，力爭做到事前防控。三是做好領(lǐng)導(dǎo)工作，爭取其對項目的重視和支持，通過合法手段解決項目管理中出現(xiàn)的問題，為項目實施營造好的外部環(huán)境，創(chuàng)造和利用好更多的正能量，遇到問題能夠得到更多的支持。四是借助行政措施和法律手段，處理建管工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題。對個別出借企業(yè)資質(zhì)、非法轉(zhuǎn)包、違法分包，給項目造成不良后果的，及時舉報主管部門，建議將該企業(yè)行為納入不良信譽(yù)檔案；嚴(yán)重違法的，交相關(guān)部門依法處理。五是探索創(chuàng)新建設(shè)管理模式，實行專業(yè)化管理。以區(qū)域或行業(yè)為單位，整合鄰近項目，綜合成立建設(shè)管理局，面向社會公開招聘專業(yè)管理人員，并對建設(shè)管理人員實行績效管理，分項考評，優(yōu)勝劣汰。進(jìn)行動態(tài)管理，以保持建設(shè)管理單位的活力。

（責(zé)任編輯：劉長垠韋詩佳）

中圖分類號：F426.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1673-8853（2016）05-0098-02

收稿日期：2016-2-25