農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：由管理向治理變革

曾小川

（西華大學(xué) 政治學(xué)院，成都 610039）

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農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：由管理向治理變革

曾小川

（西華大學(xué) 政治學(xué)院，成都 610039）

［摘 要］農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平有著重要的影響。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，以政府為主導(dǎo)的單一管理模式逐漸暴露出諸多問(wèn)題，而以多元主體參與的新型治理模式卻適應(yīng)了農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)管理模式和建設(shè)模式的變革也就成為必然。通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理模式的改革，可以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和全面發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村社區(qū)；管理；治理

“社區(qū)”一詞最早由斐濟(jì)南·滕尼斯定義為:“由同質(zhì)人口組成的、關(guān)系親密、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會(huì)團(tuán)體”，這一定義用在我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)上同樣比較貼切。我國(guó)農(nóng)村社區(qū)一直隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變化發(fā)展著，當(dāng)前很多地方也開(kāi)始了對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理模式的探索，但總體而言，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)仍推行管理模式，這一模式的種種問(wèn)題制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

1　我國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理的現(xiàn)狀及其問(wèn)題

1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式將村民自治制度引入法律軌道，為農(nóng)村社區(qū)治理奠定了制度基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。而當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)模式還不是多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式，仍是一種缺乏參與、缺乏合作的管理模式，存在著諸多問(wèn)題。

1.1管理方式落后，民主制度落實(shí)不到位

目前，我國(guó)村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這4個(gè)方面，村民自治制度主要是通過(guò)村委會(huì)及村民小組等形式來(lái)保障村民的參與權(quán)和推動(dòng)農(nóng)村事務(wù)的公開(kāi)。然而在我國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)盡管采取了這一自治模式，實(shí)際上仍沿用了傳統(tǒng)的管理方式。很多地區(qū)村委會(huì)也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并未定期召開(kāi)村民會(huì)議，一些村務(wù)活動(dòng)常常是部分干部說(shuō)了算，未做到及時(shí)公開(kāi)，還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。這就無(wú)法保證村民的自治權(quán)，村民自主這一民主制度就沒(méi)有落實(shí)到位。

1.2農(nóng)村社區(qū)居民缺乏主體意識(shí)，參與積極性不高

在村民自治制度中，村民本應(yīng)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，但受主客觀(guān)因素的制約，大部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏參與積極性，“面對(duì)農(nóng)村社區(qū)推行的政治民主建設(shè)，村民廣泛存在著村民政治冷漠現(xiàn)象”。從主觀(guān)因素來(lái)看，農(nóng)民受自身知識(shí)水平、法制意識(shí)限制，缺乏民主觀(guān)念和參與熱情。從客觀(guān)因素來(lái)看，受我國(guó)幾千年來(lái)“官本位”思想的影響，農(nóng)民形成一種“唯官是從”的習(xí)慣性思維。盡管當(dāng)前賦予了農(nóng)民自治的權(quán)利，但很多農(nóng)民仍然認(rèn)為作決策的應(yīng)該是部分干部而不是自己，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)重要事務(wù)他們更愿意采取一種觀(guān)望的態(tài)度而不愿意“出頭”，甚至對(duì)于侵犯了自己利益的事情，也選擇忍氣吞聲。

1.3農(nóng)村社區(qū)資源利用率低，缺乏資金、人才、技術(shù)等支持

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步拉大，農(nóng)村大量勞動(dòng)力流入城市，使農(nóng)村社區(qū)缺乏規(guī)劃者、引領(lǐng)者和建設(shè)者，影響了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。而受傳統(tǒng)管理模式的影響，社區(qū)建設(shè)無(wú)法調(diào)動(dòng)參與主體的積極性，導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)的資源閑置和流失，使我國(guó)農(nóng)村豐富的資源和廣闊的市場(chǎng)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，進(jìn)一步制約了農(nóng)村社區(qū)功能的發(fā)揮，不利于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

2　農(nóng)村社區(qū)由管理向治理變革的必然性

傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求，而治理理論卻為人們提供了一條改革思路，治理模式不同于管理模式，它要求各主體能夠分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。這一理念同樣適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村各方面的情況，有助于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

2.1農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入提升為治理模式的推進(jìn)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村社區(qū)居民的需求已經(jīng)不僅僅停留在物質(zhì)層面上了，他們希望了解更多的國(guó)家政策、法律法規(guī)以及自己所享有的權(quán)利，逐漸形成了一定的參與意識(shí)，這為推動(dòng)村民的自治開(kāi)啟了一個(gè)良好的開(kāi)端；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引了一部分資金和人才的流入，同時(shí)也吸引了一些民間組織的進(jìn)入，其中經(jīng)濟(jì)性的民間組織呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢(shì)頭，反映了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)為實(shí)現(xiàn)多元共治奠定了基礎(chǔ)，開(kāi)拓了廣闊的空間。

2.2政府政策支持為治理模式的推進(jìn)奠定了政治基礎(chǔ)

過(guò)去農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為推動(dòng)我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化做出了突出的貢獻(xiàn)，隨著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升以及國(guó)家對(duì)糧食安全的重視，國(guó)家開(kāi)始扶持農(nóng)業(yè)。2003年全面取消農(nóng)業(yè)稅這一政策改變了傳統(tǒng)的建立在稅費(fèi)收取基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)管理模式，扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)的狀況，緩和了干群矛盾，也推動(dòng)了基層政府職能的轉(zhuǎn)變，這就為治理模式的推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著我國(guó)執(zhí)政為民理念的不斷推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)展道路的選擇也必然要作出新的調(diào)整，以人為本的目標(biāo)要求基層政府轉(zhuǎn)變“大包大攬”的觀(guān)念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，協(xié)同社區(qū)居民、企業(yè)和非政府部門(mén)共同致力于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

2.3農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性要求實(shí)現(xiàn)多元治理

過(guò)去農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)封閉而同質(zhì)的鄉(xiāng)土社會(huì)，是一個(gè)“熟人社會(huì)”，是一個(gè)“無(wú)法”的社會(huì)，是一個(gè)“禮治”的社會(huì)。然而，隨著社會(huì)的變革和發(fā)展，大量的農(nóng)民選擇到城市務(wù)工，打破了封閉而同質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)村社區(qū)的流動(dòng)性，使農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)逐漸向開(kāi)放性、異質(zhì)性和流動(dòng)性轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)的禮治秩序。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)就同時(shí)面臨著發(fā)展問(wèn)題和秩序重建的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的有序建設(shè)，就必須尋找一條新的治理途徑，只有這樣才能調(diào)動(dòng)各參與主體的資源和積極性，更好地應(yīng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題。

3　實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的對(duì)策

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的迫切性和復(fù)雜性，要求從根本上改革之前的管理模式，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的治理改革，調(diào)動(dòng)多元主體的參與積極性。

3.1優(yōu)化基層政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

改革傳統(tǒng)的管理模式并不是忽視政府的作用，而是要更正之前越位、缺位以及錯(cuò)位的現(xiàn)象，發(fā)揮好政府在整個(gè)治理系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用。首先，應(yīng)該建立和完善相關(guān)法律法規(guī)讓相關(guān)政策更加具體、更加貼近實(shí)際，使鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)做到有法可依；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要依照法律法規(guī)來(lái)行使手中的權(quán)力，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厣珜?duì)農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，調(diào)動(dòng)其他參與主體的積極性，共同致力于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)；最后，基層政府還要轉(zhuǎn)變管理理念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)并努力提升基層干部的綜合素質(zhì)。

3.2提升農(nóng)村社區(qū)居民的主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)村民參與社區(qū)建設(shè)的積極性

村民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，農(nóng)村民主治理的根本目標(biāo)是村民自己依法管理村務(wù)，在地方政府的幫助下最終依靠村民自己達(dá)到善治。在村民自治條件成熟的地區(qū)，基層政府應(yīng)該放手發(fā)動(dòng)群眾，充分保障群眾的自治權(quán)。在一些自治條件不夠成熟的地區(qū)，在保障農(nóng)民物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上，加大對(duì)國(guó)家政策、法律法規(guī)和村民權(quán)利的宣傳，增進(jìn)村民對(duì)自治的了解，逐步推進(jìn)自治制度。只有讓村民切實(shí)感受到參與治理的好處，才能帶調(diào)動(dòng)他們的參與積極性，為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。

3.3完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引人財(cái)物的進(jìn)入

農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)離不開(kāi)人才、資金、技術(shù)以及物資的支持，然而當(dāng)下在很多農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件差和服務(wù)體系配置不齊全，難以吸引人財(cái)物的進(jìn)入。因此，圍繞農(nóng)村社區(qū)需要不斷完善農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系就變得很有必要。只有這樣才能徹底改善農(nóng)村的投資環(huán)境，吸引企業(yè)和民間組織加入農(nóng)村社區(qū)的治理行列中，從而針對(duì)農(nóng)村社區(qū)提供更多農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高社區(qū)建設(shè)效率，節(jié)約社區(qū)建設(shè)成本。

3.4鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)中民間組織的發(fā)展，特別是農(nóng)村社區(qū)社會(huì)工作的介入

民間組織是政府與市場(chǎng)之外的第三股社會(huì)力量，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)同樣有著不可忽視的作用。民間組織成為基層政府和村民之間的橋梁，可以溝通和協(xié)調(diào)干群關(guān)系，還可以彌補(bǔ)基層政府和企業(yè)功能的缺失，滿(mǎn)足農(nóng)村居民部分物質(zhì)和精神需求。因而，要鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)中民間組織的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)工作在農(nóng)村社區(qū)的開(kāi)展，既可以針對(duì)農(nóng)村群體、家庭或者個(gè)人開(kāi)展不同形式的社區(qū)服務(wù)，也可以針對(duì)貧困地區(qū)開(kāi)展扶貧公益活動(dòng)等。這既滿(mǎn)足村民的部分需求，又可以將一些需要、問(wèn)題反映給政府，共同推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，它需要政府、村民、企業(yè)和民間組織的協(xié)調(diào)治理才能推進(jìn)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)各個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，仍需要不同地區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣粩嗟靥剿鬟m合當(dāng)?shù)匕l(fā)展機(jī)制，更好地推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的有序治理和全面發(fā)展。

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.142

［中圖分類(lèi)號(hào)］C912.82

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）12-0205-02

［收稿日期］2016-05-02

［基金項(xiàng)目］西華大學(xué)研究生創(chuàng)新基金（ycjj2015122）。