美國“雙反”十大問題之八：替代國制度的不合理性及影響

余盛興　凌希

在反傾銷和反補貼（“雙反”）調(diào)查中，美國商務部（“商務部”）將中國認定為非市場經(jīng)濟國家，因而不根據(jù)中國出口企業(yè)出口商品的國內(nèi)銷售價格、出口第三國價格或者實際生產(chǎn)成本，而是選擇一個經(jīng)濟發(fā)展水平具有可比性的“替代國”，使用該第三國的市場價格（即“替代國價格”）來確定相關生產(chǎn)要素的成本，推算被調(diào)查產(chǎn)品的正常價值，從而最終確定中國出口企業(yè)是否構成傾銷和具體的傾銷幅度。盡管美國法律對如何確定替代國和替代國價格作了一些原則性規(guī)定，商務部《反傾銷條例》和相關司法與行政實踐也確立了一定的規(guī)則，但是在實踐中，商務部經(jīng)常濫用其自由裁量權，從而操作傾銷幅度的方法和案例層出不窮，給以中國為代表的所謂“非市場經(jīng)濟國家”企業(yè)帶來很多的困擾和風險。

一、主要問題

替代國的選擇與替代國價格的選擇在美國對華“雙反”中，往往決定了中國企業(yè)是否傾銷和傾銷幅度的高低，因此可謂生死攸關。實踐中，商務部緊握這一利器，屢屢操縱稅率?？傮w而言，商務部在替代國和替代國價格選擇方面主要存在以下問題：

1.確定替代國的方法不當

根據(jù)美國《1930年關稅法》第773（c）（4）條，在選擇替代國時，商務部應選擇符合以下條件的市場經(jīng)濟國家：（1）經(jīng)濟發(fā)展水平與被調(diào)查的非市場經(jīng)濟國家具有可比性；（2）是被調(diào)查產(chǎn)品或者其可比產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國。同時，資料和數(shù)據(jù)的可獲得性也是重要考量標準。在確定經(jīng)濟發(fā)展水平是否具有可比性時，商務部主要參考的是世界銀行《世界發(fā)展報告》中的人均國民總收入（Gross National Income “GNI”）。一國的人均GNI、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競爭狀況、產(chǎn)品價格和經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關系是龐大而復雜的經(jīng)濟學和社會學命題，商務部簡單地根據(jù)GNI指標選擇替代國的做法很可能扭曲結果，因此存在很大的不合理性。

如何確定一個國家是否為被調(diào)查產(chǎn)品或者可比產(chǎn)品的“重要生產(chǎn)國”？在過去的實踐中，商務部往往無視產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、競爭和可比程度，而是簡單作出判斷。在很多案例中，商務部調(diào)取有關國家的海關進出口數(shù)據(jù)，甚至認為只要一個國家的相關產(chǎn)品的出口數(shù)量大于進口數(shù)量（哪怕只超過1公斤），則可以認定該國滿足了“重要生產(chǎn)國”的條件。殊不知，出口數(shù)據(jù)中可能包含不少水分（例如，可能存在轉進口），而1公斤何以成為“重要生產(chǎn)國”？但商務部往往我行我素，不接受這種質(zhì)疑。

2.選擇替代國變數(shù)太大

選擇替代國時，商務部通常首先挑選5個-6個同被調(diào)查的非市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟發(fā)展水平有可比性的市場經(jīng)濟國家；其次，商務部再根據(jù)案件各方提交的關于替代國選擇的評論，確定一個既是涉案產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國，又具有替代國價格可靠數(shù)據(jù)來源的國家作為替代國。在實踐中，商務部具體選擇哪個國家作為替代國，具有極大的不確定性。

在過去的對華“雙反”案件中，商務部最常采用印度作為與中國的替代國。然而，近年來，商務部在與中國的替代國的選擇上顯得變化無常。2015年8月7日，商務部確定保加利亞、厄瓜多爾、墨西哥、羅馬尼亞、南非和泰國作為與中國經(jīng)濟發(fā)展水平可比的替代國候選國。然而，在2014年7月27日，商務部才確定過的候選國名單為保加利亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、印度尼西亞、南非和泰國。

3.替代國價格的來源不確定

在通常情況下，商務部只接受各方提交的、替代國公開可獲得的信息來源確定替代國價格。這一來源可以是海關數(shù)據(jù)，也可以是任何國際、國家或是行業(yè)協(xié)會的公開雜志。由于替代國的選擇本身就具有很大不確定性，對每一要素的替代國價格選擇則更是難度大增。

4.勞動費率計算混亂

在勞動費率方面，商務部原先采用的是“回歸分析計算方法”，即根據(jù)世界上一些國家的人均國民收入和國際勞工組織報告的工人平均工資率為基礎，推出回歸分析公式，再將各非市場經(jīng)濟國家的國民收入總值代入回歸分析公式，從而每年確定一次非市場經(jīng)濟國家的預測小時工資率。

盡管國際貿(mào)易法院在多起案件中認定商務部的工資率規(guī)則違反了美國法律，但商務部在此后針對非市場經(jīng)濟國家的反傾銷案件中仍然堅持采用該方法。在10多年的時間里，商務部在確定中國產(chǎn)業(yè)工人的工資水平時，既沒有考慮經(jīng)濟水平是否具有可比性，也沒有分析所參照的國家是否為被調(diào)查產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國。在瑞豐家具訴美國政府案中，聯(lián)邦巡回上訴法院裁定商務部確定非市場經(jīng)濟國家工人工資水平的條例違反美國法律并予以廢止之后，商務部才不得不考慮修改方法。在商務部推出的貿(mào)易救濟法改革14點方案中，采取新的方法計算非市場經(jīng)濟國家工人工資水平就是一項。雖然商務部先后多次發(fā)布公告，修改勞動費率計算方法，但其結果卻是導致中國工人的工資水平節(jié)節(jié)攀升。

二、不利后果及應對策略

替代國制度本身存在很大的不合理性，對于中國這樣市場化程度已經(jīng)很高的國家更是如此。但是，商務部堅持不放棄這個工具，主要是因為在選擇替代國和替代國價格時可利用其自由裁量權，隨心所欲地依據(jù)自己確立的標準和理由做出決定，從而計算出高幅稅率，人為設置貿(mào)易壁壘，對中國企業(yè)和美國進口商都造成了不利影響。

1.加重企業(yè)應訴負擔

在應訴美國對華“雙反”案件中，律師團隊有很重要的一項工作就是進行替代國和替代國價格的分析、篩選和評論，包括花費大量的精力去搜集各潛在替代國的數(shù)據(jù)，閱讀大量公開讀物進行數(shù)據(jù)分析，必要時還經(jīng)常需要聘用當?shù)氐膶＜疫M行數(shù)據(jù)支持。

商務部隨意使用自由裁量權，無疑是增加了企業(yè)的代理律師對于案件整體把握的難度，以及替代國制度研究方面的工作量和工作難度。毋庸置疑，最終這些增加的應訴負擔都是由企業(yè)來承擔的。由于負擔重、難度大、不可預測性高，企業(yè)的應訴積極性也會受到很大打擊。

2.隨意操縱稅率

替代國制度在實踐中給了商務部很大的空間來操縱稅率。關鍵生產(chǎn)要素的替代國價格的起伏可以直接影響傾銷幅度的有無和起伏。案件中，各方提交的關于替代國和替代國價格選擇的評論均有一定道理，商務部的天平傾向誰，便將誰的合理性隨意放大，將他方數(shù)據(jù)置之不理。不夸張地說，中國企業(yè)的生死存亡都在商務部的一念之間。隨著美國國內(nèi)貿(mào)易保護主義抬頭，商務部更加肆意地操縱稅率，將中國商品拒之門外。

綜上， 替代國制度可謂一顆“毒瘤”，根植在美國“雙反”規(guī)則和實踐中。值得警惕的是，在中國加入世貿(mào)組織15周年即將屆滿之際，美國政府和利益集團似乎還不愿意放棄這個工具。但是，中國企業(yè)在面對不公正的貿(mào)易救濟措施時，仍應保持積極應訴。企業(yè)應根據(jù)對于行業(yè)、市場和產(chǎn)品的了解，認真配合律師篩選資料和數(shù)據(jù)，提交更有說服力的關于替代國和替代國價格選擇的評論。企業(yè)必要時也可以委托律師通過美國的司法審查制度來迫使商務部更正其惡行。endprint