對(duì)成立銀監(jiān)會(huì)改革的述評(píng)

央行承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)行得通嗎？

其實(shí)，中央銀行承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)，一直有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼在《貨幣穩(wěn)定論綱》（1959）中認(rèn)為，履行支付結(jié)算和防止相關(guān)欺詐行為的特殊困難性，使得貨幣政策和銀行業(yè)的監(jiān)管高度相關(guān)。同時(shí)，由于貨幣的廣泛滲透性，使銀行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)都會(huì)產(chǎn)生重大影響，要使貨幣政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須與對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管相配合。1986年，弗里德曼在《政府在貨幣體系中有作用嗎？》中，再次強(qiáng)調(diào)了這樣的觀點(diǎn)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》視覺(jué)中心 首席攝影記者 肖翊I 攝影

此外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管實(shí)施貨幣政策職能和金融監(jiān)管責(zé)任有時(shí)會(huì)沖突，但只有中央銀行能有效協(xié)調(diào)這兩項(xiàng)職能。首先，貨幣政策的有效實(shí)施要通過(guò)金融機(jī)構(gòu)，主要是銀行的傳導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)。為此，必須充分了解金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況的信息。由中央銀行承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，是及時(shí)、準(zhǔn)確獲取這一信息的有效途徑。其次，在實(shí)施金融監(jiān)管方面，中央銀行具有特殊的信息優(yōu)勢(shì)。中央銀行是銀行的銀行，扮演著銀行業(yè)的票據(jù)清算、準(zhǔn)備金存放、再貼現(xiàn)和最后貸款人的角色。這使得它能夠及時(shí)獲取金融監(jiān)管所必需的信息。

2010年3月，美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克在眾議院金融服務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)上作了“美聯(lián)儲(chǔ)在銀行監(jiān)管中的作用”的說(shuō)明。他解釋，首先，美聯(lián)儲(chǔ)具有廣泛的專業(yè)知識(shí)，是唯一適合監(jiān)管大型、復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)，并解決其安全和穩(wěn)健性風(fēng)險(xiǎn)以及整個(gè)金融體系穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)。二是美聯(lián)儲(chǔ)參與對(duì)各種規(guī)模銀行的監(jiān)管能夠顯著提高其履行中央銀行職責(zé)的能力。特別是通過(guò)監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)能在第一時(shí)間全面獲得金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)情況，這些資料對(duì)于制定貨幣政策極其有價(jià)值。三是美聯(lián)儲(chǔ)的中央銀行職責(zé)及其監(jiān)管能力的提高對(duì)于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)至關(guān)重要。不僅是這場(chǎng)危機(jī)，諸如1987年股災(zāi)和2001年的“9·11”恐怖襲擊事件，也都證明了美聯(lián)儲(chǔ)在處理威脅金融穩(wěn)定實(shí)踐中的作用是不可或缺的。

人民銀行對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管實(shí)踐證明有成效，歷史上多年積累的金融風(fēng)險(xiǎn)逐步化解。國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款持續(xù)下降。1994年對(duì)商業(yè)銀行開(kāi)始實(shí)行以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的資產(chǎn)負(fù)債比例管理。1998年發(fā)行了2700億元特別國(guó)債，補(bǔ)充資本金。1999年組建4家金融資產(chǎn)管理公司，專門收購(gòu)不良資產(chǎn)。2002年開(kāi)始 ，實(shí)行貸款質(zhì)量五級(jí)分類制度、審慎會(huì)計(jì)制度和經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)披露制度。這些措施取得明顯效果。從2000年，我國(guó)4家國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款首次出現(xiàn)凈下降。2001年和2002年持續(xù)出現(xiàn)不良貸款余額和比例雙下降。同時(shí)，非銀行金融機(jī)構(gòu)高風(fēng)險(xiǎn)狀況得到有效控制。依法撤銷了一批嚴(yán)重違規(guī)、不能支付到期債務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)實(shí)中央行與銀監(jiān)會(huì)工作內(nèi)容密不可分

實(shí)踐證明人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在很多領(lǐng)域履職密不可分，許多政策聯(lián)合發(fā)文。在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，2007年—2008年共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)奶業(yè)金融支持工作的通知》《關(guān)于做好金融服務(wù)促進(jìn)我國(guó)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展有關(guān)工作的通知》。在加強(qiáng)房地產(chǎn)管理方面，2007年—2008年聯(lián)合作出《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》。在政策性信貸方面，2004年—2005年共同要求認(rèn)真落實(shí)國(guó)家助學(xué)貸款新政策，保證高校貧困新生順利入學(xué)，出臺(tái)《關(guān)于加快落實(shí)國(guó)家助學(xué)貸款新政策有關(guān)事宜的通知》。在應(yīng)急救災(zāi)方面，2008年共同作出關(guān)于全力做好地震災(zāi)區(qū)金融服務(wù)工作的緊急通知，關(guān)于做好汶川地震災(zāi)區(qū)農(nóng)村居民住房重建信貸服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，關(guān)于汶川地震災(zāi)前貸款因?yàn)?zāi)延期償還有關(guān)政策的通知。

同時(shí)，在許多調(diào)控管理方面，也會(huì)不可避免地對(duì)對(duì)方有關(guān)政策提出意見(jiàn)。2008年，時(shí)任銀監(jiān)會(huì)主席劉明康發(fā)表《慎用“三率”調(diào)節(jié)流動(dòng)性》指出，要審慎運(yùn)用利率、匯率、存款準(zhǔn)備金率等政策工具調(diào)節(jié)流動(dòng)性，應(yīng)加大公開(kāi)市場(chǎng)操作力度，對(duì)沖過(guò)剩流動(dòng)性。同時(shí)，人民銀行穩(wěn)健貨幣政策的一個(gè)重要內(nèi)容就是要防風(fēng)險(xiǎn)。制定差額存款準(zhǔn)備金率的重要參數(shù)就是銀行資本充足率、不良貸款率等監(jiān)管部門重點(diǎn)監(jiān)測(cè)和指導(dǎo)的指標(biāo)。

筆者贊同中央銀行應(yīng)加強(qiáng)實(shí)施宏觀審慎管理，充實(shí)有關(guān)監(jiān)管職能的意見(jiàn)，但并不贊同中央銀行將銀行業(yè)監(jiān)管職能分離曾一度與我國(guó)金融發(fā)展相適應(yīng)，2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)使我們有必要借鑒國(guó)際金融改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)反思我們的金融體制改革的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，自2003年分設(shè)起，體制弊端就已顯現(xiàn)。即使監(jiān)管職能分離方案的提出者之一、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏加寧也很快意識(shí)到體制改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。“當(dāng)初，我們主張將貨幣政策與銀行監(jiān)管兩項(xiàng)職能相對(duì)分離，一個(gè)重要理由就是希望銀行監(jiān)管力度能夠保持相對(duì)穩(wěn)定，以防止銀行監(jiān)管力度跟隨銀根的松緊而同步振蕩。但令人遺憾的是，在此輪宏觀調(diào)控中，銀行監(jiān)管最終還是跟著宏觀調(diào)控走了，甚至沖到了宏觀調(diào)控的‘第一線?！薄盀榱送苿?dòng)市場(chǎng)發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)繁榮，監(jiān)管部門有時(shí)就不得不進(jìn)行‘托市或‘護(hù)短，從而導(dǎo)致監(jiān)管部門在不知不覺(jué)中被監(jiān)管者所‘俘獲，成為被監(jiān)管者的利益代言人?！?/p>

總之，應(yīng)充分根據(jù)中國(guó)國(guó)情研究制定金融監(jiān)管改革方案，借鑒經(jīng)驗(yàn)而不是模仿做法。我國(guó)歷史上兩次體制改革都是在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上研究制定并實(shí)施的。下一步金融體制改革究竟如何借鑒值得反思。既要看發(fā)達(dá)國(guó)家如何改革，更要看發(fā)達(dá)國(guó)家改革的政治經(jīng)濟(jì)背景、文化和體制環(huán)境。應(yīng)認(rèn)清哪些問(wèn)題必須通過(guò)體制改革來(lái)解決這一重大原則問(wèn)題。體制改革猶如動(dòng)外科手術(shù)，必須是內(nèi)科等其他方法不能解決而必須采取的措施。一旦改革，即使認(rèn)識(shí)到問(wèn)題，也受各方面因素影響，糾正難度比較大。例如，此次關(guān)于是否參照英國(guó)模式成立專門行為監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步深入論證。有研究提及，改革后的英國(guó)金融監(jiān)管體制包括金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局（FCA）。FCA保持獨(dú)立，負(fù)責(zé)包括銀、證、保在內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，除包含金融消費(fèi)者保護(hù)內(nèi)容外，也包括對(duì)金融市場(chǎng)銀行定價(jià)行為的監(jiān)管。FCA是與英格蘭銀行相分離的獨(dú)立并列機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，行為監(jiān)管局可專門設(shè)立，但不應(yīng)脫離央行而獨(dú)立存在。首先，眾所周知，2008年國(guó)際金融危機(jī)凸顯金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足問(wèn)題。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，對(duì)于提振金融消費(fèi)者信心、維護(hù)我國(guó)金融體系穩(wěn)定具有重要意義。應(yīng)對(duì)處理次貸危機(jī)的美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克在總結(jié)工作得失時(shí)提及，美聯(lián)儲(chǔ)在監(jiān)管過(guò)程中犯的一個(gè)失誤，就是消費(fèi)者保護(hù)做得不夠好。美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)當(dāng)向住房抵押貸款人提供一些保護(hù)，這樣至少可以減少一部分房地產(chǎn)泡沫后期的貸款違約，但由于種種原因，未能將損失降到最低。這表明，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)什么，如何保護(hù)，是央行應(yīng)思考的重大問(wèn)題。其次，行為金融關(guān)注的羊群行為等，實(shí)質(zhì)是中央銀行自存在起就關(guān)注的金融恐慌問(wèn)題。恐慌是由于大家對(duì)金融機(jī)構(gòu)失去信心而引起，具有自我實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)，常常會(huì)帶來(lái)更普遍擠兌或更大范圍的金融體系恐慌。中央銀行的職能之一，就是為應(yīng)對(duì)金融恐慌等危險(xiǎn)時(shí)，向金融系統(tǒng)注入資金，支付給儲(chǔ)戶和短期借款人，從而穩(wěn)定局勢(shì)，結(jié)束恐慌。

（作者柳鴻生工作單位為中國(guó)人民銀行沈陽(yáng)分行，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與作者所在單位無(wú)關(guān)。）