芻議部門決算草案審簽制度

【摘 要】 本文闡述了部門決算（草案）審簽制度的必要性，以?？谑?009年部門決（草案）審簽為例分析了部門決算（草案）審計制度執(zhí)行中存在的缺陷，有針對性地提出改進建議：第一，要推行部門決算（草案）審簽制度，會計核算與會計治理必須是準確與可靠的；第二，審計要發(fā)揮預(yù)警與監(jiān)督作用；第三，對決算草案審簽的工作量、工作標準、工作考評、審計審理等諸多方面進行量化；第四，審計建立以審計業(yè)務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)的的審計人員考評機制和審計質(zhì)量考評機制。

【關(guān)鍵詞】 政府部門；決算草案；審簽制度；缺陷；建議

部門決算（草案）審簽制度，是指審計機關(guān)依法對中央機關(guān)或地方政府各部門編制的未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾实臎Q算（草案）進行審計，并由審計署審計長或者地方審計機關(guān)負責(zé)人簽署意見的制度。決算審簽制度是國家治理的一個重要環(huán)節(jié)。

預(yù)算是政府履行職責(zé)的保證，建立預(yù)算的制衡機制，目的是在保證政府履職基礎(chǔ)上，落實人大及其常委會發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，把權(quán)利限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。李克強總理在十八大上強調(diào)權(quán)力清單制度，完善預(yù)算制度，約束政府，建立責(zé)任政府，把權(quán)力放在籠子里，決算草案審簽做的就是把權(quán)力放在籠子里。權(quán)力關(guān)在籠子里的四個環(huán)節(jié)，一是財政編制和執(zhí)行國家預(yù)算；二是全國人大及其常委會審查批準財政預(yù)算決算和人大職權(quán)范圍內(nèi)的預(yù)算調(diào)整；三是實行國庫集中收付制度，實行單一國庫，由人民銀行辦理國庫的全部收支在預(yù)算資金、收支過程中通過審核預(yù)算級次、分成比例、預(yù)算科目、撥款用途，預(yù)算和用款計劃，退庫文件進行監(jiān)督；四是決算（草案）審簽制度，即審計對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行審計并向人大及其常委會報告。

一、決算審簽對審計的促進

1、從根本上明晰審計機關(guān)在國家治理的責(zé)任

審計機關(guān)設(shè)立以來，一直從事著微觀審計，從企業(yè)查稅，到部門財務(wù)收支審計，預(yù)算執(zhí)行審計，到財政同級審計。審計年年審，問題年年有，老生常談，三十年來，審計在國家治理中發(fā)揮的作用不明顯，一些同級單位不重視審計，對審計接受度不高，不積極配合，甚至阻礙審計人員開展工作的事情時有發(fā)生，審計地位都顯得可有可無，年度審計報告也是雷聲大雨點小，報告只為報告而報告。

實行預(yù)算草案審簽，決算草案在人大常委會通過前，必須首先經(jīng)過審計機關(guān)的審簽同意，審簽程序是各部門的決算得以通過、形成法律性文件的必經(jīng)環(huán)節(jié)之一，這從根本上明晰審計機關(guān)在國家治理的責(zé)任。同時各級審計機關(guān)負責(zé)人要在對部門、單位預(yù)算執(zhí)行的審計結(jié)論上簽署意見，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果所簽署的意見嚴重失實，則難以向政府、人大以及社會公眾交待。這從根本上明晰審計機關(guān)的責(zé)任、地位和作用。

2、發(fā)揮審計監(jiān)督宏觀性職能，加強人大對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督

實行決算草案審簽制度，人大機關(guān)可以充分利用審計機關(guān)專職從事經(jīng)濟監(jiān)督工作的職能特點，以審簽制度為載體，更詳盡地了解各部門預(yù)算執(zhí)行的真實、完整情況，從而使審批決算工作更加具有實質(zhì)性意義。

仍以2009年的決算草簽審計為例，該審計量大面廣，形成大數(shù)據(jù)決論，有效的解決單個財務(wù)審計，或單個部門預(yù)算執(zhí)行審計偶然性的個性問題的不足，其審計結(jié)果有著共性特點，有著一定的代表性，以此解剖麻省，人大機關(guān)能更清楚看清海口市財政資金的管理問題。對海口市人大財政監(jiān)督產(chǎn)生了一段時期的正面影響，從而發(fā)揮了審計宏觀監(jiān)督的職能。

3、有利于審計水平的提高

決算草簽時間短，任務(wù)具體，工作量大，在規(guī)定時間內(nèi)，要發(fā)現(xiàn)問題，要有所作為，審計機關(guān)負責(zé)人和審計組成員都必須重視這項工作，從計劃安排、審計資源調(diào)配以及內(nèi)部協(xié)同等方面采取有力措施，以資源保證審計質(zhì)量；審計業(yè)務(wù)處室要拿出過硬的審計結(jié)果，主動加壓，積極參與，以保證審計質(zhì)量，這將極大地調(diào)動參審人員主動審計，促使審計技術(shù)手段、方法和人員素質(zhì)有一個大的改觀。2009年為謀劃這個審計，海口市審計局領(lǐng)導(dǎo)非常重視，由審計組長選調(diào)人手，全程參與審計全過程。審計組審前調(diào)查，確定方案，安排人員角色，設(shè)計審計程序、表格，規(guī)定底稿內(nèi)容，并在工作過程中輔之以計算機審計。

二、部門決算草案審計制度缺陷

部門決算草簽設(shè)想是好的，但居于目前之財政體制、審計體制和現(xiàn)場審計管理、審計審理制度等，目前仍不能全面實施決算草案審簽工作。

1、會計制度改變沒有跟隨國庫支付改革的步伐

財政大包大攬，會計票據(jù)傳遞不暢，會計核算不準確。歷年審計未對此進行根本性的揭示，長期以往，會計核算不真實，聚重難返，造成會計核算的硬傷，決算草案審簽將無法回避這一問題。

（1）取消主管單位，弱化會計管理職能；以呈批件代替預(yù)算，預(yù)算旁落。取消主管會計，基層單位和主管單位平行面對財政局，會計核算出納化，會計無監(jiān)督職能、無管理職能，預(yù)算的編制級次不到位，一般的預(yù)算單位為六級管理、五級核算，現(xiàn)行部門預(yù)算只編到二級，預(yù)算簡單，經(jīng)費安排只限于人員工資，辦公費等可以定額和科目。其它資金、預(yù)算外資金、基本建設(shè)資金、無指向的上級補助資金的分配與安排均以呈批件代替預(yù)算，預(yù)算旁落。

（2）國庫統(tǒng)一支付后，會計票據(jù)傳送混亂，核算范圍混亂，會計核算不準確，造成審計難以監(jiān)督。對部門實行委派會計制，取消預(yù)算核算級次，會計核算與單位業(yè)務(wù)實質(zhì)相脫節(jié)，會計核算僅能就本局賬戶資金變動情況進行核算，財政代付資金未納入核算，會計核算力僅相當于核算本局的出納賬。會計核算水平不能反映部門收支狀況，會計核算不準確，普遍存在漏記事項，以2009年64個決算草簽審計為例，審計發(fā)現(xiàn)漏計事項有112筆，共計有319，033，016.31元。審計要從財政、國庫、本單位，屬下單位全面進行賬務(wù)清理才能還原財政收支情況，工作量之大，難度之大，難以估算。

2、長期的審計未就會計核算的制度缺陷提出異議，聚重難返，審計自廢武功，這也是年年審年年犯，審計老生常談的主要原因

國家審計署出版的《部門預(yù)算執(zhí)行審計指南》第五章就專門就國庫支付改革后部門預(yù)算資金撥付審計進行詳細指南，但現(xiàn)實的審計中，極少審計機關(guān)采用這一指南。從國家審計署到下面基層審計單位，長期以來審計只盯著“小金庫”、“騙?！?、“貪腐”、“移交線索”等事項，對會計核算真實性，會計治理等準確性重視度不高，會計提供什么就審計什么，將現(xiàn)狀視為合理，致使會計核算制度缺陷長期存在。實行決算草簽，部門決算與財政必須對賬，結(jié)果是雙方永遠對不上賬。

3、現(xiàn)場審計工作量大，工作強度大，時間緊，審計結(jié)果牽制全局，易于形成內(nèi)耗，難以全面推廣

（1）時間限制。決算草簽是人大決算的一個重要環(huán)節(jié)，決算草簽審計有明確的時效限制。這個時間段包含我國的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)，春節(jié)過后審計組和被審計單位都有一段時間的節(jié)后情節(jié)，審計量大面廣與時間限制的矛盾十分突出。以2009年對j局、g局、m局、w局機關(guān)及其所屬的64個單位2008年度決算草案，審計預(yù)計60個工作日，但春節(jié)前后就用了差不多10天，審計時間變是異常緊張，審計組規(guī)定一是不準被審計單位相關(guān)責(zé)任人審計期間請假，二審計組按方案執(zhí)行，一般2天4個人手審3個單位。審計組四個人，基本沒有額外請假，中午基本都加班，審計匯總階段數(shù)據(jù)勾稽常常加班到晚上，工作苦不堪言。因工作強度大，事后又沒有得到相應(yīng)之補償，干多干少一樣個，之后這類審計審計組大家都不愿意加入了。

（2）審結(jié)的范圍大，工作強度高。市財政國庫支付改革，取消了主管單位，六十四個預(yù)算單位基本都屬平級的決算單位，除個別資金由主管局二次分配外，財政資金象胡椒面一樣灑在這六十四個單位。審計①要算清部門財務(wù)收支的真實性就要從各基層單位著手，按預(yù)算科目進行逐項復(fù)核然后匯總，以確保收支項目的真實性和發(fā)現(xiàn)突出問題和共性問題；②報表層層匯總成形成與財政決算格式一樣的資金收支表，③比對財政撥款與預(yù)算完成情況。審前研究對各單位只做銀行科目核對，然后報表核對，抽查一部分單位和部分重點科目，其它單位的報表直接匯總，以減少工作量，但在實施期間，抽查樣本錯弊率太高，只能全面審計。即每個單位都按四個步驟進行全面審計，實際就是六十個預(yù)算單位的財務(wù)收支審計，審計工作量前所未有。

（3）簡捷的審簽的程序，無法凸顯工作業(yè)績。審前就審計程序進行討論，是否要對每個預(yù)算單位開展審前調(diào)查，制定審簽實施方案，制發(fā)審簽通知書，審計組擬寫審簽報告是否征求每個被審計單位意見，審計結(jié)果出具審簽意見書。如按上述模式，審計審簽重點在于文案上，就會出現(xiàn)程序上的繁瑣和內(nèi)容上的重復(fù)，增加審計機關(guān)、審計人員的工作量不適合審簽的時間限制特點。經(jīng)過研究，決定把四個部門六十四個預(yù)算單位的決算審計當成一個審計項目，審計發(fā)現(xiàn)主要問題，按各主管局再到各所屬單位逐層予以披露。為節(jié)省時間，取證和征求意見環(huán)節(jié)同步進行，只對各主管局送達征求意見書，由各主管局匯總本部門的反饋意見。各被單位只是審計過程中的一個點，各單位項取證和反饋意見只就各自情況進行表述，由審計組匯總?cè)∩幔源私鉀Q審計工作量大時間短的矛盾。但因?qū)徲嬜罱K報告只有一個，從形式上無法體現(xiàn)六十四個單位的審計結(jié)果，的其表現(xiàn)之效果與一個單位的審計結(jié)果無大異，無法體現(xiàn)四個審計員審計六十四個單位的工作量，審計價值未得以凸顯。

（4）審簽與財政同級審相結(jié)合中存在內(nèi)耗。財政同級審是每年必審的項目，預(yù)算草案審簽與財政同級審相有諸多交集的同容，因為分屬兩個不同的審計項目，決算草案審簽與財政對數(shù)其實也就是與財政同級審的結(jié)果對數(shù)，必然會在兩個審計項目是產(chǎn)生標準和取證的差異。2009年?？谑胁莅笇徍炁c財政同級審就有如下對數(shù)內(nèi)容：①預(yù)算口徑核對；②財政撥出數(shù)與收入數(shù)核對；③財政決算草案與各單位支出匯總數(shù)核對。核對必然發(fā)現(xiàn)問題，雖然是在一個局兩個審計組之間進行，但就問題形成共識，其間的阻力也是相當難以克服的。一是兩上組都進行了相當工作量后才進行數(shù)據(jù)核對，數(shù)據(jù)對不上是對某個審計結(jié)果的否定，會引起某個審計組返工，增加工作量，雙方都不愿意看到；二是財政同級審年年審，有些事項已成慣例，這次決算草案審簽突然提出的老問題，實際是對縱向（前期）審計的否定，這時財政審計組站到財政的一方，極力維護，造成審計內(nèi)部的爭執(zhí)，內(nèi)耗。所以沒有處理好決算草案審簽與財政同級審計有關(guān)審計定性標準時，實行財政草案審簽只會吃力不討好。

（5）盲目審理影響決算草案審簽審計質(zhì)量，組員產(chǎn)生抵觸情緒?，F(xiàn)場審計是一種較量，審計員要從海一樣的會計資料中發(fā)現(xiàn)問題，要頂住壓力做出定性，每一項定性都是一段辛苦勞動的結(jié)果，每一個定性都是圍繞著審計組的工作目標。審理部門不了解決算審簽特點，不了解實際情況，不明了審計總目標，不是以維護審計成果的態(tài)度去審理報告，或者草率地采信被審計單位意見，或者看審計資料是不是齊全，或者憑個人感覺就審計報告文字上進行取舍，或者是生硬的以《審計署審計項目審理工作試行辦法》的條句為依據(jù)，而是隨意刪減更改審計報告，取舍審計內(nèi)容，這會極大挫傷現(xiàn)場工作人員的積極性，部門間形成內(nèi)耗，造成審計組腹背受敵，影響審計工作質(zhì)量。2009年決算草案審簽量大面廣，涉及單位眾多，問題點眾多，取證后和征求意見同步進行，征求意見期間，64個單位對審計取證單和審計報告征求意見稿的意見都匯總而來，審理工作強度也隨之陡增。短時間內(nèi)審理室無法對行業(yè)管理深入了解，為了避免風(fēng)險和應(yīng)付了事，往往直接采信被審計單位意見，將審計與被審計單位之間的意見變成審計組與審理室之間的意見，對審計定性和內(nèi)容進行簡單取舍，審計推進變得相當困難，做多錯多。

三、思考與建議

第一，要推行部門決算（草案）審簽制度，會計核算與會計治理必須是準確與可靠的。審計與會計是現(xiàn)代管理的兩個孿生兄弟，離開會計審計也就是無米之炊。縱觀近現(xiàn)代中國的政府管理，拋開歷史觀點不說，清朝末年英國人赫德統(tǒng)領(lǐng)的中國海關(guān)是滿清政府中唯一一個不貪腐的，高效、清廉的政府機關(guān)。赫德治下的中國海關(guān)之所以如此，在于其引進了先進的會計制度和實行有效的審計監(jiān)督。所以要推行部門決算（草案）審簽制度，首先會計核算與會計治理必須是準確與可靠的，審計部門必須就本級政府會計核算的準確性發(fā)表意見，并以促進本級政府會計核算準確性為首要工作目標，經(jīng)常性與財政進行業(yè)務(wù)交流，避免審計與會計脫節(jié)，會計與實際脫節(jié)之現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，審計要發(fā)揮預(yù)警與監(jiān)督作用?？h級以上政府均設(shè)立審計機關(guān)，審計機關(guān)必須對同級政府的財政資金進行全覆蓋，對本地區(qū)的政府經(jīng)濟活動負責(zé)任，即與財政等部門一道共同對資金的安全性、使用的合法性，核算的真實性負責(zé)，而不是只是強調(diào)查一些小金庫博眼球。

第三，對決算草案審簽的工作量、工作標準、工作考評、審計審理等諸多方面進行量化。建立明確審計目標后，就決算草案審簽與部門預(yù)算審計，財政同級審進行明確的協(xié)調(diào)管理，對決算草案審簽的工作量、工作標準、工作考評、審計審理等諸多方面進行量化，核定工作量，以此正確評價審計內(nèi)部成果，以鼓勵審計人員勇于面對挑戰(zhàn)和接受挑戰(zhàn)。

第四，審計建立以審計業(yè)務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)的的審計人員考評機制和審計質(zhì)量考評機制。用能人而不是用庸人，營造“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的審計氛圍，激發(fā)審計干部的學(xué)習(xí)和使用審計技術(shù)及技能的熱情。

【參考文獻】

[1] 部門決算審計與決算草案審簽實務(wù)研究，福州市審計局課題組.

[2] 關(guān)于政府決算草案審計的思考，高玉紅，吉林省審計廳.

[3] 2012年底前中國擬建立決算（草案）審計制度，新聞網(wǎng).

【作者簡介】

陳海桑，海口市審計局社保審計處.