加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)思考

應(yīng)曉捷

【摘 要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為地方經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者，地方政府功不可沒(méi)，但是為了保證經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府不得不依靠借款、轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金等方式保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，這樣一來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，所以，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是擺在我們面前的一大難題。本文通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀以及內(nèi)容的分析，進(jìn)而針對(duì)性的提出了完善建議，希望能為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理有所裨益。

【關(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)管理；償還

自從改革開(kāi)放以來(lái)，由于基建需要的巨額資金的投入，但是囿于財(cái)政體制，地方政府不得不依靠借款、轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金等方式保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，隨著時(shí)間的推移，這些借款逐漸成為各種形式的政府債務(wù)。根據(jù)相關(guān)資料顯示，全國(guó)由地方政府直接舉借或擔(dān)保而形成的債務(wù)余額約在30000億元左右。這一數(shù)字隨著地方政府職能范圍的擴(kuò)大而呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，更好發(fā)揮政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，根據(jù)2015年《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理。

一、我國(guó)現(xiàn)階段地方政府債務(wù)管理的主要內(nèi)容及存在問(wèn)題

1.控制政府債務(wù)的舉借和擔(dān)保

加大對(duì)政府債務(wù)的舉借和擔(dān)保的控制力度主要通過(guò)明確舉債主體，政府債務(wù)需要制定嚴(yán)格審批程序，縣級(jí)以上需要舉借政府債務(wù)的部門(mén)在進(jìn)行舉債的時(shí)候需要向本級(jí)政府債務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)相關(guān)審核后，向本級(jí)政府進(jìn)行報(bào)批；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其所屬單位舉借政府債務(wù)的也要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核同意后，報(bào)送縣級(jí)政府債務(wù)管理部門(mén)批準(zhǔn)，只有將審核權(quán)上移才能真正的控制地方債務(wù)規(guī)模。

2.對(duì)政府債務(wù)的使用方向進(jìn)一步明確

政府取得債務(wù)收入以后，要進(jìn)一步嚴(yán)格政府債務(wù)資金使用用途，避免債務(wù)資金的浪費(fèi)和閑置。同時(shí)也要避免債務(wù)資金的挪用，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，政府債務(wù)資金需要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需的項(xiàng)目或者是公共產(chǎn)品的提供。

3.健全債務(wù)償還機(jī)制

健全債務(wù)償還機(jī)制的過(guò)程中，我們要堅(jiān)持“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的重要原則。在舉債之前就應(yīng)該明確償債主體以及償債資金的來(lái)源，這樣才能確保政府債務(wù)能夠得到及時(shí)的償還，除此之外，需要將各級(jí)政府用于償債的資金納入政府預(yù)算，進(jìn)行硬約束，通過(guò)政府預(yù)算和公共財(cái)政約束政府的經(jīng)濟(jì)行為。積極建立專門(mén)的償債準(zhǔn)備金，對(duì)于這部分資金應(yīng)該進(jìn)行專門(mén)的賬戶管理，任何單位、領(lǐng)導(dǎo)不得私自挪用，建立起科學(xué)合理的政府償債準(zhǔn)備金管理制度，對(duì)于償債準(zhǔn)備金的來(lái)源、管理、支取都要進(jìn)行明確詳實(shí)的規(guī)定，用制度管理權(quán)力，確保債務(wù)償還機(jī)制能夠健康運(yùn)行。

二、從實(shí)際情況來(lái)看，目前，我國(guó)地方政府的債務(wù)管理水平不高，仍處于起步和探索階段，我國(guó)現(xiàn)階段地方政府債務(wù)管理的主要問(wèn)題表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.相應(yīng)的法律法規(guī)不健全

從法律的角度來(lái)看，雖然對(duì)于地方政府發(fā)行地方債券有詳細(xì)的規(guī)定和要求，但是對(duì)于地方政府使用其他的借款方式以及地方政府進(jìn)行違規(guī)借款等問(wèn)題并沒(méi)有做出明確的規(guī)定和約束。

2.缺乏統(tǒng)一的管理部門(mén)

眾所周知，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)主要是實(shí)行分散的政府建設(shè)資金支出管理體制，政府的債務(wù)資金往往是通過(guò)劃撥調(diào)配方式下放到各個(gè)獨(dú)立的主管部門(mén)，因此，地方政府在債務(wù)管理方面就出現(xiàn)了各自為政的局面。再加上各個(gè)相應(yīng)的主管部門(mén)債務(wù)管理水平有限，對(duì)于債務(wù)資金的使用也缺乏規(guī)范性，使得地方政府的債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)一步加大。

3.債務(wù)管理手段單一

就目前來(lái)說(shuō)，不管是中央政府還是地方政府對(duì)于政務(wù)債務(wù)管理的方式主要還是傳統(tǒng)的行政管理，比如通過(guò)制定償債目標(biāo)。雖然行政手段對(duì)于保證地方政府債務(wù)清償以及存量的控制起到了一定的積極作用，但是單一的行政管理手段也帶來(lái)了諸多的問(wèn)題，比如為了償還到期的債務(wù)，地方政府不得不拆東補(bǔ)西，在常規(guī)的債務(wù)檢查之后，地方政府債務(wù)急速反彈，這都說(shuō)明了行政管理手段并不能從根本上解決債務(wù)管理中的問(wèn)題。我們需要采取組合拳，多管齊下。

4.沒(méi)有納入預(yù)算體系

我國(guó)財(cái)政核算方式采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，這并不能真實(shí)的反映出某一時(shí)點(diǎn)我國(guó)地方債務(wù)的準(zhǔn)確余額，再者地方政府的預(yù)算和決算實(shí)際上也沒(méi)有反映出當(dāng)年借入債務(wù)和償還債務(wù)的規(guī)模情況，這也使得地方政府債務(wù)沒(méi)有受到預(yù)算的約束，監(jiān)督力度不夠。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的完善措施

1.建立起統(tǒng)一的債務(wù)管理部門(mén)

根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，我們需要建立起統(tǒng)一的債務(wù)管理部門(mén)，一般而言，由財(cái)政部承擔(dān)此重任。在加拿大，財(cái)政部金融政策管理局會(huì)專門(mén)處理政府債務(wù)融資以及債務(wù)管理工作；在法國(guó)，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部國(guó)庫(kù)司中的債務(wù)管理中心會(huì)對(duì)法國(guó)各級(jí)政府的債務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)管。實(shí)踐證明，建立起統(tǒng)一的債務(wù)管理部門(mén)是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要措施

2.健全的監(jiān)管與預(yù)警機(jī)制

健全的監(jiān)管與預(yù)警機(jī)制過(guò)程中一項(xiàng)重要的措施就是建立償債準(zhǔn)備金制度，建立起該制度的主要目標(biāo)就是為了防范政府到期不能償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)這種情況，地方政府可以從償債準(zhǔn)備金中調(diào)取部分資金進(jìn)行償付，從而減少違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度

根據(jù)2015年《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》的指示，政府要建立起風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度。首先，政府需要進(jìn)行徹底的財(cái)政核查，核實(shí)地方政府債務(wù)規(guī)模。其次，對(duì)于財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化的地方政府應(yīng)該成立財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)對(duì)其財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督，并且該地方政府負(fù)責(zé)人應(yīng)該及時(shí)制定出相應(yīng)的財(cái)政改革方案，以化解財(cái)政危機(jī)。

參考文獻(xiàn)：

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