地方立法的必要性與科學(xué)性

衛(wèi)霞

地方立法權(quán)是在1979年地方組織法中予以明確規(guī)定的，1982年憲法以根本大法的形式確認(rèn)了這一規(guī)定。2015年立法法修訂后，地方立法機關(guān)擴(kuò)大，全國兩百多個設(shè)區(qū)的地級市新獲立法權(quán)。地方立法經(jīng)過了三十多年從無到有的發(fā)展，對于地方的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極而重要的作用。

國務(wù)院2014年5月起施行的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)，從法律上確立了社會救助的基本原則、制度安排和基本程序。國務(wù)院的《辦法》立足全國的基本情況，在社會救助的具體程序及實施方面規(guī)定得比較籠統(tǒng)。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)存在差別，造成社會救助面臨的重點與難點不同。根據(jù)立法法第七十二條和第八十三條的規(guī)定，有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方權(quán)力機關(guān)和地方政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項以及屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項作出規(guī)定，各地很有必要根據(jù)實際情況予以具體化?！掇k法》頒布后，各省人大常委會或政府紛紛出臺條例、實施辦法。這些地方立法以地方政府規(guī)章為主，也有制定地方性法規(guī)的[1]。2015年7月31日通過，10月1日起實施的《G省社會救助條例》（以下簡稱《條例》）是繼《浙江省社會救助條例》頒布后的第二部省級社會救助的地方性法規(guī)，充分表明了G省對于社會救助的重視程度。

眾所周知，社會救助是國家和社會對于依靠自身能力難以維持基本生活的公民提供物質(zhì)幫助和服務(wù)，是保民生、促公平的基礎(chǔ)性制度安排。G省貧困面大、貧困程度深、貧困人口多，據(jù)統(tǒng)計，僅城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保三項制度性救助就達(dá)430多萬人，加上災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助等各種應(yīng)急性救助，全省年均救助人數(shù)約為1200萬人，接近全省總?cè)丝诘囊话隱2]。G省面臨的社會救助任務(wù)繁重而艱巨，通過地方立法來促進(jìn)《辦法》的實施非常必要。本文對《條例》與《辦法》進(jìn)行比較，從“少談成績，多找問題”的角度尋找地方立法存在的問題，期望對進(jìn)一步提升地方立法水平有所裨益。

一、比較

就條款與文字而言，國務(wù)院的《社會救助暫行辦法》共70條，6322字；G省人大常委會的《G省社會救助條例》共73條，8170字?！稐l例》比《辦法》多3條，多1848字，增加了將近30%的字?jǐn)?shù)，從表面上看豐富了國務(wù)院的行政法規(guī)。下面就具體條文進(jìn)行分類比較。

（一）相同的條文

1.完全相同的條文。此類條款直接引用了《辦法》的條文，未做任何改動，主要是關(guān)于地、縣社會救助措施的相關(guān)條文，共7條[3]。如《條例》第六條：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會救助的申請受理、調(diào)查審核，具體工作由社會救助經(jīng)辦機構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)。村民委員會、居民委員會協(xié)助做好有關(guān)社會救助工作（《辦法》第四條）?！稐l例》第二十九條：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病保險相銜接的醫(yī)療費用結(jié)算機制，為醫(yī)療救助對象提供便捷服務(wù)（《辦法》第三十一條）。《條例》第四十一條：各級人民政府按照國家規(guī)定通過財政投入、用地供應(yīng)等措施為實施住房救助提供保障（《辦法》第四十一條）等。

2.基本相同的條文。此類條文主要是從立法主體變更或法律名稱變更的角度對《辦法》的條文進(jìn)行“技術(shù)性”處理，內(nèi)容與《辦法》完全相同，共13條[4]。有將主語予以變更，將國務(wù)院的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”改為“省人民政府”，如《條例》第三十四條：教育救助標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府（省、自治區(qū)、直轄市人民政府）[5]根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和教育救助對象的基本學(xué)習(xí)、生活需求確定、公布（《辦法》第三十五條）。有在主語上加了“本省”的，如《條例》第五十五條：社會力量參與社會救助，按照國家和本?。▏遥┯嘘P(guān)規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策（《辦法》第五十三條）。有將上位法依據(jù)予以變更的，如《條例》第一條：為了加強社會救助，保障公民的基本生活，促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)國務(wù)院《社會救助暫行辦法》和有關(guān)法律法規(guī)（憲法），結(jié)合本省實際，制定本條例。有因為法律名稱而變更的，如《條例》第七十二條：違反本條例（辦法）規(guī)定的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任（《辦法》第六十九條）。

3.含義相同的條文。此類條文雖然對于《辦法》的詞語予以變更，但沒有改變條文的含義，也沒有細(xì)化《辦法》的規(guī)定，與《辦法》含義是一致的，有23條[6]。如《條例》第四十二條在《辦法》表述的“有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員”前面加了“法定勞動年齡”的定語，“就業(yè)”本身包含有符合法定勞動年齡的意思，增加這種定語對于條文的含義沒有什么改變?！稐l例》第五十四條將“單位和個人”改為“公民、法人和其他單位”，實質(zhì)上公民是有國籍限制的，而個人卻沒有，所以公民的范圍要小于個人。地方立法無權(quán)對行政法規(guī)的主體適用范圍予以變更，所以只是換了一種不是很準(zhǔn)確的說法。

（二）細(xì)化的條文

《條例》對《辦法》中的一些條款進(jìn)行了細(xì)化，使其具有更強的操作性，共16條[7]。如《條例》第十一條對申請最低生活保障的程序，規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道收到申請后，在二十個工作日內(nèi)，進(jìn)行調(diào)查核實后提出初審意見，并在申請人所在村、社區(qū)公示七日后報縣級人民政府民政部門審批；縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)自收到初審意見之日起十五個工作日內(nèi)予以審批。”這個程序性的規(guī)定具有很強的操作性。《條例》第三十七條將《辦法》的籠統(tǒng)規(guī)定“住房救助通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼、農(nóng)村危房改造等方式實施”細(xì)化為“城鎮(zhèn)住房救助通過優(yōu)先配租公共租賃住房或者發(fā)放低收入住房困難家庭租賃補貼等方式實施。農(nóng)村住房救助通過易地扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造、移民和生態(tài)建設(shè)、提供建房技術(shù)服務(wù)等方式實施。鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織出資新建住房、收購改建空置住房，提供給農(nóng)村住房救助對象居住”，將住房救助區(qū)分為城鎮(zhèn)與農(nóng)村，具體而明確地規(guī)定救助方式。

（三）增加內(nèi)容的條文

此類條文規(guī)定了《辦法》中沒有涉及的一些具體內(nèi)容，共14條[8]。如《條例》第七條規(guī)定的工會、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、紅十字會等組織根據(jù)職責(zé)或者章程參與社會救助社會幫扶活動；第八條規(guī)定的績效考核制度；第二十二條規(guī)定的縣級以上人民政府評估、核定并發(fā)布自然災(zāi)害損失情況；第三十條規(guī)定的省人民政府應(yīng)當(dāng)制定重特大疾病醫(yī)療救助辦法，明確救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大病種范圍，提高重特大疾病醫(yī)療救助水平；第三十八條規(guī)定的建立住房困難標(biāo)準(zhǔn)及住房救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。這些規(guī)定是對《辦法》的有機補充，有的結(jié)合了實際情況，有的豐富了《辦法》過于原則的規(guī)定。

二、主要存在的問題

通過分類比較可以看出，《條例》的規(guī)定不乏亮點，有些條款發(fā)揮了地方立法的細(xì)化作用，但也發(fā)現(xiàn)了一些問題值得我們?nèi)シ此肌?/p>

（一）內(nèi)容重復(fù)的問題

《條例》與《辦法》完全相同、基本相同、含義相同的條款一共43條，占了《條例》全部條文的近60%。立法法第七十三條第四款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。”這種重復(fù)對于上位法的實施沒有作用，造成立法資源的浪費。此外，即使是《條例》細(xì)化、增加的內(nèi)容，是否都達(dá)到了立法法要求的“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”的標(biāo)準(zhǔn)，也是值得懷疑的。如《條例》第二條：“本省行政區(qū)域內(nèi)的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助以及社會力量參與救助等工作，適用本條例?！边@其實是對于整個內(nèi)容的目錄式羅列，沒有什么新的內(nèi)容，實質(zhì)上仍然是一種重復(fù)。

（二）可操作性的問題

總體上來講，《條例》的可操作性要比《辦法》強，《條例》對于《辦法》規(guī)定的細(xì)化條文有16條，占到了《條例》全部條文的22%。按照立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)主要是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定”而立，地方性法規(guī)必須強調(diào)可操作性，否則就失去了地方立法的價值。因此地方性法規(guī)應(yīng)該盡量加大具體性的規(guī)定，而減少原則性的規(guī)定。但通過比較我們發(fā)現(xiàn)，《條例》的細(xì)化條文主要是工作分工及相應(yīng)的政策規(guī)定，很多只是相關(guān)機關(guān)的當(dāng)然職責(zé)。如《條例》第四十九條規(guī)定：“省人民政府統(tǒng)籌制定相對統(tǒng)一的區(qū)域臨時救助標(biāo)準(zhǔn)?？h級人民政府按照區(qū)域臨時救助標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和救助對象困難類型、困難程度，以及其他社會救助制度保障水平，確定和公布本行政區(qū)域內(nèi)的臨時救助標(biāo)準(zhǔn)，并適時調(diào)整。”（《辦法》第四十九條規(guī)定：“臨時救助的具體事項、標(biāo)準(zhǔn)，由縣級以上地方人民政府確定、公布?！保┍容^起來，細(xì)化的內(nèi)容屬于國務(wù)院條文的當(dāng)然之意，且內(nèi)容仍然過于原則。另外《條例》第五十四條規(guī)定：“鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會救助。鼓勵報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體開展公益性宣傳，參與社會救助?！保ā掇k法》第五十二條：“國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會救助?！保┰谖覈鳛椤昂砩唷钡拿襟w，公益宣傳是其當(dāng)然職責(zé)，此處加以規(guī)定，必要性并不大。

（三）結(jié)合省情的問題

地方立法必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，以達(dá)到落實上位法及國家政策的目的。G省作為貧困省份，社會救助的任務(wù)艱巨。近年來G省在社會救助方面取得了很大的進(jìn)步，比如在2015年，G省完成提高城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平，提高農(nóng)村五保供養(yǎng)省級補助標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，農(nóng)村低保一類對象補助水平提高到每人每年3300元、二類對象補助水平提高到每人每年2808元。為此，G省農(nóng)村低保一、二類對象共136.4萬人實現(xiàn)“政策性脫貧”（G省2014年確定2800元的貧困線）[9]。但是經(jīng)過比較我們發(fā)現(xiàn)，《條例》增加以及細(xì)化的條款，多數(shù)是對《浙江省社會救助條例》的照搬。雖然對于其他省的借鑒和學(xué)習(xí)非常必要，但G省與浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會救助任務(wù)等方面的差距都很大，這樣的照搬顯然并沒有考慮G省的地方特點。

總而言之，《條例》的出臺非常必要，但與“《條例》對全面加強和改進(jìn)我省社會救助工作具有里程碑意義?！稐l例》實施后，必將對推進(jìn)精準(zhǔn)救助、助推精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮重要作用，對促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響”的立法目的仍有一定的差距[10]。同時，我們認(rèn)為，《條例》所暴露出的問題，不僅僅是G省一地的問題，同時也是我國地方立法的普遍問題。《浙江省社會救助條例》和其他省的地方政府規(guī)章同樣存在重復(fù)、特色不足、為了完成工作任務(wù)而立法的現(xiàn)象。

三、問題的原因及解決思路

（一）原因

首先是立法體制的限制。我國單一制體制存在“中央權(quán)力過大，地方權(quán)力過小”的問題，在立法權(quán)的分配上也是如此。除過一些民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章都不能突破法律、行政法規(guī)的限制，地方立法往往只能闡釋、細(xì)化法律和行政法規(guī)。這對于維護(hù)國家法律統(tǒng)一是必要的，但是各地對于“不相抵觸”的理解過于保守，只強調(diào)地方立法的從屬性而不去發(fā)揮地方立法的自主性，造成與地方實際情況的結(jié)合上畏首畏尾。為避免出現(xiàn)與上位法的規(guī)定不一致的問題，以“安全第一”為工作思路影響了地方立法的質(zhì)量。

其次是缺乏立法調(diào)研。法律、行政法規(guī)剛一出臺，各地爭先推出了實施細(xì)則或相應(yīng)條例、規(guī)定、辦法，表明自己對于“完成工作”的重視。但這些立法尚未認(rèn)真探尋當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，盲目比照法律、法規(guī)，在體例上崇尚法典式立法，在具體內(nèi)容上大量照搬法律、法規(guī)的結(jié)構(gòu)和條款，同時地方立法之間也相互“抄襲”，致使地方立法數(shù)量龐雜、虛假繁榮。一些不當(dāng)抄襲還降低了法律所應(yīng)具有的權(quán)威性，如《條例》第六十九條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！卑凑樟⒎ǚǖ囊?guī)定，犯罪與刑罰只能由法律（狹義）規(guī)定之，國務(wù)院的《社會救助暫行辦法》的規(guī)定已有商榷之處，《條例》照搬后將“辦法”改為“條例”，會讓人誤解為因為違反了地方性法規(guī)而構(gòu)成犯罪。實際上是否構(gòu)成犯罪、應(yīng)否追究刑事責(zé)任，國家刑事法律自有評判標(biāo)準(zhǔn)，《條例》作此規(guī)定除過引起歧義外沒有什么實際意義。