中小河流治理工程“十三五”總體規(guī)劃保障措施及建議

□王新義（永城市水利局）

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中小河流治理工程“十三五”總體規(guī)劃保障措施及建議

□王新義（永城市水利局）

摘要：為總結(jié)“十二五”期間河南省中小河流治理情況，對下步有治理必要性但尚未治理的項目能夠被合理納入省級項目儲備庫提供參考，做好全省中小河流近、遠(yuǎn)期規(guī)劃籌備，繼續(xù)推進(jìn)流域面積200～3000 km2中小河流治理工作，進(jìn)一步擴(kuò)大治理范圍，加強河道系統(tǒng)治理，恢復(fù)河道行洪能力，提高防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)村水環(huán)境和用水條件，使治理范圍基本覆蓋所有具有防洪任務(wù)的中小河流。河南省水利廳組織開展了“十三五”中小河流治理工程總體規(guī)劃編制工作，對確保納入規(guī)劃項目均能得以順利實施具有重要作用。

關(guān)鍵詞：河流治理；總體規(guī)劃；保障措施；政策建議

1　前言

根據(jù)《關(guān)于做好重點地區(qū)中小河流治理規(guī)劃編制工作的通知》，在河南省水利廳的統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)下，全省各市縣積極開展中小河流治理項目規(guī)劃工作。為總結(jié)“十二五”期間中小河流治理情況，對下步有治理必要性但尚未治理的項目能夠被合理納入省級項目儲備庫提供參考，做好全省中小河流近、遠(yuǎn)期規(guī)劃籌備，確保納入規(guī)劃項目均能得以順利實施，河南省水利廳組織開展全省中小河流治理工程總體規(guī)劃編制工作。為繼續(xù)推進(jìn)流域面積200～3000 km2中小河流治理工作，進(jìn)一步擴(kuò)大治理范圍，加強河道系統(tǒng)治理，恢復(fù)河道行洪能力，提高防洪排澇能力，改善農(nóng)村水環(huán)境和用水條件，使治理范圍基本覆蓋所有具有防洪任務(wù)的中小河流。

2015年4月，省水利廳下發(fā)《關(guān)于申報河南省“十三五”中小河流治理規(guī)劃項目名錄的通知》至各地市。根據(jù)通知要求，永城市積極開展流域面積200～3000 km2中小河流治理項目申報工作。通過省廳對上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總整理復(fù)核，確定永城市“十三五”符合相關(guān)政策及列入規(guī)劃要求的項目11個，涉及臥龍、裴橋、馬橋、新橋、黃口、條河、芒山、薛湖、劉河、陳官莊、苗橋、馬牧、酇陽、蔣口共14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項目保護(hù)人口20.97萬人、保護(hù)耕地及排澇受益面積2.13萬hm2，涉及包河、王引河、歧河3條河流，規(guī)劃河道治理長度90.60 km、堤防加固181.20 km、河道清於量766.86萬m3、新建或加固穿堤建筑物65座，總投資30454萬元。

2　指導(dǎo)思想和規(guī)劃原則

2.1指導(dǎo)思想

以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，針對重點地區(qū)中小河流突出的洪澇問題和防洪最薄弱環(huán)節(jié)，以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為根本，以提高城鄉(xiāng)防洪減災(zāi)能力為目的，以河道疏浚防護(hù)等工程措施和防洪非工程措施為手段，通過加強重點地區(qū)中小河流的治理，保障區(qū)域防洪安全和糧食安全，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

2.2規(guī)劃原則

2.2.1統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理

堅持人與自然和諧發(fā)展，既有效防御洪水，又安排好洪水出路，要統(tǒng)籌處理好中小河流治理與城鎮(zhèn)發(fā)展、河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源開發(fā)利用的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好中小河流治理河段與河流下游防洪標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，統(tǒng)籌銜接好中小河流治理與山洪災(zāi)害防治的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧中小河流治理與河道管理、工程措施與非工程措施、防洪與排澇、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系。

2.2.2突出重點、量力而行

以保護(hù)重點地區(qū)中小河流沿岸城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)灌區(qū)的防洪安全為目標(biāo)，以洪水風(fēng)險較高的農(nóng)村地區(qū)中小河流治理為重點，優(yōu)先安排有河流規(guī)劃和具備前期工作基礎(chǔ)的項目，既要考慮中小河流近期治理的需要，又要量力而行。要區(qū)分輕重緩急，分期分段開展治理。

2.2.3因地制宜、注重實效

根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際和中小河流的防洪存在的突出問題，制定切實可行的治理目標(biāo)。從當(dāng)?shù)氐姆篮閷嶋H出發(fā)，找準(zhǔn)需要治理河流的重點河段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與薄弱部位，采取經(jīng)濟(jì)、適用、有效的措施，優(yōu)先解決最突出的問題，講求治理效益。

2.2.4明確事權(quán)、分級負(fù)責(zé)

中小河流治理的主要責(zé)任在地方，中央給予適當(dāng)補助，地方各級政府負(fù)責(zé)組織實施。地方各級政府要切實加強中小河流管理和對河流自然與生態(tài)環(huán)境功能的維護(hù)。

3　規(guī)劃任務(wù)和目標(biāo)

3.1規(guī)劃任務(wù)

3.1.1篩選符合條件且有較大治理必要性的中小河流納入治理總體規(guī)劃

在調(diào)查分析中小河流現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)流域和區(qū)域的防洪形勢、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及保障中小河流防洪安全的實際需求，對流域面積200～3000 km2的中小河流進(jìn)行歸類、篩選，針對中小河流存在的亟待需要解決的問題和防洪薄弱環(huán)節(jié)，確定納入總體規(guī)劃的河流（河段），分階段予以安排實施。

3.1.2明確近期和遠(yuǎn)期治理目標(biāo)和優(yōu)先實施項目

根據(jù)各地中小河流的特點，在已有前期工作（勘察、規(guī)劃、設(shè)計）的基礎(chǔ)上，按照以人為本及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，根據(jù)對地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及防洪形勢的需求分析，研究制定全市中小河流治理近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，以防洪排澇為主要任務(wù)，擬定治理方案。按照輕重緩急、量力而行的原則，確定主要工程措施，篩選治理的重點建設(shè)項目，確定建設(shè)方案、規(guī)模，制定實施計劃，估算工程投資。納入近、遠(yuǎn)期規(guī)劃的項目應(yīng)制定分年度實施計劃，以指導(dǎo)下一步的項目實施。

3.1.3研究中小河流建設(shè)管理的政策和措施建議

在總結(jié)現(xiàn)有治理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，按照提高中小河流防洪抗災(zāi)能力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)河流健康、建設(shè)生態(tài)文明的要求，研究提出中小河流治理、保護(hù)和管理的政策制度建議，提出加強中小河流建設(shè)管理的措施和意見建議。

3.2規(guī)劃目標(biāo)

規(guī)劃的目標(biāo)是：通過對流域面積符合200～3000 km2的中小河流治理項目進(jìn)行分類、分階段的分析確認(rèn)，建立中小河流治理項目儲備庫，并結(jié)合國家相關(guān)政策，明確全市中小河流近、遠(yuǎn)期治理思路及投資管理方式，提出加強中小河流建設(shè)管理的意見和措施建議。通過對全市中小河流的系統(tǒng)性治理，使洪水威脅嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害較頻繁、損失較大、嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點中小河流和重點河段的防洪能力得到增強，所涉及的主要城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、基本農(nóng)田等防洪保護(hù)對象的防洪標(biāo)準(zhǔn)有較大提高，流域或區(qū)域內(nèi)人民生命財產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的防洪安全保障問題得到初步解決。

根據(jù)中小河道防洪保護(hù)區(qū)的重要性及未來發(fā)展預(yù)測，依據(jù)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范要求，并參考和結(jié)合其上一級河道的防洪標(biāo)準(zhǔn)，確定永城市中小河流的規(guī)劃治理標(biāo)準(zhǔn)一般為10-20 a一遇，個別特別重要的河段防洪標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高；排澇標(biāo)準(zhǔn)一般達(dá)到5 a一遇，個別重要的河段排澇標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高。

4　中小河流普遍存在的突出問題

4.1防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，河道萎縮嚴(yán)重

中小河流的特點是山丘區(qū)河流源短流急，洪水暴漲暴落。平原區(qū)河流防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重。由于許多中小河流，特別是河流沿岸的縣城、重要集鎮(zhèn)和糧食生產(chǎn)基地的防洪設(shè)施少、標(biāo)準(zhǔn)低，甚至很多處于不設(shè)防狀態(tài)，發(fā)生常遇洪水就可能造成較大洪澇災(zāi)害。一些中小河流流域水土流失嚴(yán)重，加之不合理的采砂以及攔河設(shè)障、向河道傾倒垃圾、違章建筑等侵占河道的現(xiàn)象日漸增多，多年未實施清淤，致使河道萎縮嚴(yán)重，行洪能力逐步降低，對所在地區(qū)城鄉(xiāng)的防洪安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

4.2河流規(guī)劃和前期工作滯后

編制中小河流總體規(guī)劃關(guān)系到整個河道治理項目決策、后期實施、建后管理等諸多方面，是一段時期河道治理項目的指導(dǎo)性文件，為后期列入各項規(guī)劃提供可靠的基礎(chǔ)性資料，是中小河流治理的一項基礎(chǔ)工作。目前，大部分中小河流缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃工作，治理項目的前期工作薄弱，基本情況不明，治理目標(biāo)和任務(wù)不明確，同時隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，河流沿岸的城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴(kuò)大，重要糧食生產(chǎn)基地的生產(chǎn)能力將進(jìn)一步提高，都對防洪保安提出越來越高的要求，已有前期工作不能滿足河流治理和管理的需要，難以有效指導(dǎo)近期河流的治理和保護(hù)。

4.3缺乏系統(tǒng)性治理，防洪除澇整體效益不明顯

通過近年來已實施的河道治理情況來看，全市大部分河道均對部分重要河段和重點河道進(jìn)行了治理，治理段能達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，但上下游銜接的未治理段將削弱治理段效益的發(fā)揮，河道整體效益發(fā)揮不明顯。

4.4投入嚴(yán)重不足，地方配套資金壓力大

長期以來，中小河流治理缺乏投資機(jī)制和渠道，治理資金嚴(yán)重不足。中小河流項目工程投資主要由中央、省級和地方配套三部分組成，大部分市縣配套資金都很難落實，存有征地拆遷的河道治理項目，國家無該部分投資，工程實施過程中難度較大，地方配套資金壓力大。

4.5建后缺乏必要管護(hù)，“重建輕管”仍普遍存在

項目建成后大部分已治理河道都出現(xiàn)“重建輕管”的現(xiàn)象，部分河道治理后因缺乏必要的管護(hù)而導(dǎo)致群眾在灘地耕種、河道內(nèi)傾倒廢棄物、堤防護(hù)岸破損等問題，而水利執(zhí)法能力不足，相關(guān)法律不健全，配套設(shè)施不完善，無法形成有效機(jī)制進(jìn)行管理；定邊劃界困難，由于地方財力有限，無法落實耕地開墾費、耕地占用稅和土地辦證等相關(guān)費用，無法實施定邊劃界工作。

5　規(guī)劃的必要性和緊迫性

隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，永城市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益的同時也更加注重了環(huán)境的保護(hù)，制定了許多措施來對環(huán)境進(jìn)行改善。中小河流是永城市重要的河流環(huán)境之一，其治理是一項系統(tǒng)工程，已經(jīng)成為上級關(guān)心、社會關(guān)注、群眾期盼的重要民生工程；已經(jīng)成為水利的重點工作之一和水利投資的重點領(lǐng)域；關(guān)系到城市防洪安全、涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源可持續(xù)利用。目前已有的中小河流規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前水利發(fā)展的總體規(guī)劃要求，一是中小河流規(guī)劃編制完成以歷時6a，通過近年來實施的河道項目情況，已有規(guī)劃數(shù)據(jù)與工程實際情況產(chǎn)生較大變化；二是現(xiàn)有的規(guī)劃范圍、內(nèi)容不適應(yīng)河南省水利發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃要求；三是全面貫徹落實中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃精神和指導(dǎo)思想，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源可持續(xù)利用對中小河流規(guī)劃提出更高的要求。中小河流規(guī)劃是指導(dǎo)近期河道治理工程建設(shè)的依據(jù)，對促進(jìn)永城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

為貫徹落實中央關(guān)于水利發(fā)展的相關(guān)文件精神，抓住中小河流治理的大好機(jī)遇，針對重點地區(qū)洪澇災(zāi)害問題突出的中小河流，以防洪保安為主要目標(biāo)，盡快編制總體規(guī)劃，提出河道治理的任務(wù)和建設(shè)方案，并根據(jù)各河道前期工作等實際情況和輕重緩急，按年度規(guī)劃中小河流項目分年度實施計劃，申請中央財政資金支持，既可使永城市中小河流盡快得到有效治理，解決防洪除澇等突出問題，同時為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)和諧社會發(fā)揮重要的推動作用。

永城市＞50 km2的中小河流共有20條，除部分河流已納入“十二五”規(guī)劃進(jìn)行了局部整治外，其它大部分中小河流10多年來未得到系統(tǒng)的治理，河道淤塞嚴(yán)重，堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)低，洪澇災(zāi)害頻繁，中小河流洪澇災(zāi)害造成的損失已成為永城市洪澇災(zāi)害損失的主體。另外，許多中小河流由于水資源過度無序開發(fā)以及污染物排放量的大量增加等，在頻繁發(fā)生洪澇災(zāi)害的同時，還存在著水污染加劇、河流生態(tài)環(huán)境遭到破壞、水資源短缺等一系列問題，已造成河流基本功能衰退，河道沿岸人民健康受到嚴(yán)重威脅。同時，河道治理與否應(yīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中小河流的治理標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相應(yīng)有所提高，而當(dāng)前中小河流存在的一系列問題不僅直接影響這些地區(qū)全面建設(shè)小康社會和社會主義和諧社會建設(shè)的進(jìn)程，并且嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。故盡快編制永城市中小河流治理工程“十三五”總體規(guī)劃，提出今后一段時期內(nèi)中小河流治理的主要任務(wù)和建設(shè)方案，進(jìn)一步擴(kuò)大治理范圍，加強系統(tǒng)整治，選取部分洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生、防洪要求較高，并且有上一輪治理基礎(chǔ)的重點中小河流項目，申請中央財政資金支持，既可指導(dǎo)全市中小河流治理的統(tǒng)籌規(guī)劃，滿足近期建設(shè)需要，同時能夠集中力量，整體推進(jìn)，上下游協(xié)同治理，促進(jìn)地方全面系統(tǒng)地開展河流規(guī)劃工作，是十分必要和迫切的。

6　保障措施及政策建議

6.1保障措施

制度保障：制定嚴(yán)格的安全管理責(zé)任制，如值班責(zé)任制、檢查責(zé)任制、資料管理責(zé)任制等，分級管理，落實責(zé)任，加強管理機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任心。

技術(shù)保障：全省目前有超過40家水利勘察設(shè)計單位在河南省水利廳進(jìn)行了備案登記，為全省中小河流治理項目的實施提供了強有力的技術(shù)支撐。

資金保障：各級政府應(yīng)積極籌措資金，確保工程正常推進(jìn)。

監(jiān)管保證：省、市、縣各級水行政主管部門加強監(jiān)督和監(jiān)管職能，嚴(yán)格落實獎懲制度，隨時檢查、督促、指導(dǎo)工程建設(shè)與運行管理。

組織保障：中小河流治理工程是造福群眾的民心工程，為確保工程項目順利實施，市人民政府成立工程建設(shè)指揮部，主管副市長任指揮長，辦公室設(shè)在水利局，具體負(fù)責(zé)對工程項目實施進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，把好質(zhì)量關(guān)，促進(jìn)工程進(jìn)度，解決工程建設(shè)中遇到的困難和問題，確保工程按設(shè)計要求施工。

施工保障：在工程建設(shè)過程中要嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序，實行項目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制，始終堅持貫徹執(zhí)行“百年大計、質(zhì)量第一”的方針，按照“政府監(jiān)督、法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理控制、企業(yè)保證”的要求，建立健全質(zhì)量管理體系。嚴(yán)格驗收程序，對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求的要堅決返工重做，杜絕“豆腐渣”工程。要加強項目建設(shè)資金的管理，嚴(yán)格按財務(wù)管理規(guī)定管好資金，把好資金使用關(guān)，確保資金全部用于項目建設(shè)。搞好宣傳發(fā)動，充分調(diào)動沿岸廣大群眾參與工程建設(shè)的積極性，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的施工環(huán)境。工程完工后要切實加強管護(hù)，發(fā)現(xiàn)損壞及時修復(fù)，確保工程發(fā)揮應(yīng)有效益。

6.2政策建議

根據(jù)中小河流規(guī)劃治理工程的規(guī)模、性質(zhì)，并結(jié)合近年來中小河流治理過程中存在的問題，提出以下建設(shè)管理的措施和意見建議：加大中小河流治理項目建設(shè)的投入，適當(dāng)提高國家及省級投資比例，減輕地方資金配套壓力。對中小河流治理工程，建議國家和省繼續(xù)在項目上、政策上、資金上給與支持，適當(dāng)提高建設(shè)中的中央和省級投資比例，并在前期工作經(jīng)費上給與支持，加快水利建設(shè)步伐，使中小河流治理標(biāo)準(zhǔn)與大型骨干河道治理標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的防洪保障體系，使中小河流和大型骨干河道共同作用，發(fā)揮整體的防洪除澇效益。鑒于近年來人工單價增長較快，目前所使用的水利定額單價與實際脫離較為嚴(yán)重。建議能夠根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)情況，合理完善水利定額，適當(dāng)提高人工費單價。建議以地級市為單位成立專門的中小河流管理部門，負(fù)責(zé)對中小河流的日常管理和維護(hù)，延長工程壽命，提高工程服務(wù)年限。建議下步中小河流治理工作當(dāng)中，除滿足治理段內(nèi)防洪除澇任務(wù)外，能夠兼顧水生態(tài)文明建設(shè)，將部分必要的排蓄工程及引調(diào)水工程考慮納入。建設(shè)單位應(yīng)設(shè)置水土保持專職人員負(fù)責(zé)項目建設(shè)過程中水土保持工作的組織和落實，建議除采取河道治理工程措施外，應(yīng)增加營造水土保持林、護(hù)岸林、護(hù)堤林等非工程措施建設(shè)。河道兩岸堤防及灘地種植了大量樹木，工程投資估算中未考慮樹木和占地投資，工程實施時應(yīng)予以考慮。

（責(zé)任編輯：劉長垠韋詩佳）

中圖分類號：TV882

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1673-8853（2016）04-0125-03

收稿日期：2016-2-11