健全政府協(xié)同機制提升社會治理效能研究*
——兼論我國公共住房管理機制改革

王豐海

(蘇州科技大學 人文學院，江蘇 蘇州 215009)

健全政府協(xié)同機制提升社會治理效能研究*

——兼論我國公共住房管理機制改革

王豐海

(蘇州科技大學 人文學院，江蘇 蘇州 215009)

摘要：傳統(tǒng)的公共住房管理模式已捉襟見肘，要有效處理錯綜復雜的公共住房事務迫切需要引入新的機制?；跉W美等發(fā)達國家提出“整體政府”的相關(guān)理論，嘗試構(gòu)建公共住房體系相關(guān)管理部門的協(xié)同機制，為健全政府協(xié)同機制進行一些理論探索。

關(guān)鍵詞：協(xié)同機制；社會治理；效能；公共住房

在十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中， “‘治理’是關(guān)鍵性概念，從國家治理、政府治理、社會治理，到事業(yè)單位法人治理、公司法人治理、學校內(nèi)部治理、社區(qū)治理，‘治理’概念在 《決定》中被明確直接提及24 次之多。不過，從總體上來看，這些不同層次上的‘治理’概念，主要涉及治理活動的三個基本概念，即國家治理、政府治理和社會治理”[1]。國家治理現(xiàn)代化被確定為全面深化改革的總目標，而政府治理和社會治理則成為《決定》所確定和闡發(fā)的重要改革內(nèi)容。其中，《決定》中提出了“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”[2]的目標要求。因此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標下，探尋創(chuàng)新社會治理體制的實施策略，來提升社會治理效能，就成為擺在我們面前的一項重要任務。

一、社會治理效能的內(nèi)涵

1989年世界銀行在其報告中首次提出“治理危機”，其后“治理”一詞的內(nèi)涵不斷擴展與豐富，并在社會、政治等領(lǐng)域的改革中得到廣泛的運用。治理理論是人類在處理錯綜復雜社會事務中的嘗試與突破。治理的分析框架適應了現(xiàn)代政治形態(tài)在合法性、領(lǐng)域、方式和結(jié)構(gòu)幾個重大維度上發(fā)生的轉(zhuǎn)向。[3]

目前，人們對“治理”一詞有多種定義。1995 年“全球治理委員會”(Commission on Global Governance)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中提到，“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排”[4]。治理的核心在于，強調(diào)治理是一個過程，是一個涉及多主體的持續(xù)的互動協(xié)調(diào)過程。美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)等主編的《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》(GovernanceWithoutGovernment:OrderandChangeinWorldPolitics)一書特別強調(diào)，治理實施過程中需要公眾參與。[5]治理理論的權(quán)威學者格里·斯托克(Gerry Stoker)對目前流行的治理概念作了一番梳理后，提出了如下五個要點：其一，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可，就都可能成為在各個共同層面上的權(quán)力中心；其二，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體；其三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴，即致力于集體行動的組織必須依靠其他組織的資源；其四，治理意味著參與者最終形成一個自主的網(wǎng)絡；其五，治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。[6]

“效能”是一個科學術(shù)語，在物理、工程等自然科學中指輸入與輸出間的比率。隨著20世紀科學管理的興盛，“效能”被廣泛運用于社會科學領(lǐng)域?！靶堋痹跐h語中最基本的解釋是達到系統(tǒng)目標的程度，或系統(tǒng)期望達到一組具體任務要求的程度?！靶堋卑ㄞk事的效率和工作的能力。

綜上所述，社會治理效能就是指政府和其他行為主體的實施活動對社會整體所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效益、效率、效果的綜合體現(xiàn)?！吧鐣瘸錆M活力又和諧有序”[2]，是社會治理效能的綜合體現(xiàn)。

二、公共住房體系存在的困境

住房問題是最基本的民生問題之一，公共住房體系是解決這一問題的最基本的制度保障。綜觀世界各國的住房政策，政府都把妥善解決各個收入層次居民的住房問題作為重要的施政目標，并采取多方面的措施，努力提高全體居民的居住環(huán)境和居住水平，改善其居住條件。從1980年試行全價(土建成本價)售房開始，中國城鎮(zhèn)住房制度改革大致經(jīng)歷了全價售房和補貼售房試點、提高租金和住房補貼、以售帶租、全面推進房改、住房分配貨幣化、市場調(diào)控與住房保障六個階段。[7]從住房普遍困難到大多數(shù)城鎮(zhèn)居民都能夠擁有起碼的居住條件，人均居住面積得到持續(xù)提升。根據(jù)中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫資料，1978年全國城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積僅為6.7平方米，到1989年上升為13.0平方米，2000年為20.3平方米，2007年上升到27平方米。[9]然而，公共住房制度中暴露出的問題也不容忽視。漠視住房準公共產(chǎn)品的基本屬性，過度依賴市場機制；不少城市房價居高不下、群眾買不起房；很多中低收入階層家庭，特別是低收入家庭既無法通過市場又不能通過保障機制解決住房困難，這都成為困擾社會和諧發(fā)展的一大難題。

(一)公共住房體系的內(nèi)涵與特征

正確理解公共住房體系是探討解決公共住房問題的前提，但準確界定公共住房體系也絕非易事。公共住房在大多數(shù)歐洲和北美國家，以及二戰(zhàn)后的亞洲國家和地區(qū)都廣泛存在，只是起源于不同的時期，為滿足不同的需求而扮演著不同的角色。狹義的公共住房體系主要指在早期公共住房由中央或地方政府投資興建、所有和管理，而不是由市場來決定誰住在哪里和租金如何劃定?，F(xiàn)在，大多數(shù)國家公共住房已經(jīng)私有化，也逐漸走向成熟，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段和演變，在風云變幻的政治經(jīng)濟和社會環(huán)境中，其組織和管理安排上也不斷創(chuàng)新。例如，美國通過向私人部門提供補貼的市場化方式來建造公共住房；新加坡以中央公積金的形式建造公共租屋。從廣義上講，公共住房是指由政府直接投資建造或者政府以提供一定補貼的方式，由建房機構(gòu)負責建設，然后以較低價格或租金出售或者出租給中低收入階層家庭的住房。通常，公共住房的供應對象是特定的社會群體，一般包括需要提供社會救助的低收入階層家庭或者特殊困難家庭，政府或者其他公共組織的雇員，以及政府認定的其他社會群體。

關(guān)于公共住房何時開始、為何建設、采取何種形式建設、何種機構(gòu)參與、如何運作等方面，每個國家都有自己獨特的歷史。[9]一般而言，公共住房具有以下基本特征。

第一，政府干預性。公共住房體系以解決中低收入階層住房困難問題為目標。公共住房問題是一個基本的民生問題，關(guān)系到社會大眾的安居樂業(yè)、經(jīng)濟的健康發(fā)展，以及社會的穩(wěn)定和諧。因此，政府全程介入到公共住房的規(guī)劃開發(fā)、房屋建造、分配與消費，以及后期管理的整個過程之中。在這個過程中，政府承擔著規(guī)劃責任、資源供給責任、組織責任、分配責任和監(jiān)督責任，并在公共住房建設前、建設中和建設完成后的全過程都要履行其職責。

第二，經(jīng)營目的非營利性。政府興建公共住房主要是承擔公共職能，并妥善解決中低收入階層住房問題，因此在建設和經(jīng)營公共住房的過程中并不以營利為目的，而是以微利或零利潤發(fā)售，甚至在公共住房實際運行過程中還會存在虧損的狀況。

第三，房屋價格廉價性。公共住房的經(jīng)營目的是非營利性的，因此一般都以低于市場價格出租或出售。只有這樣，中低收入階層才能承擔以解決住房問題，改善其住房條件。

在長期的實踐過程中，各國根據(jù)自己特定的國情和經(jīng)濟發(fā)展水平，探索出不同特點的公共住房體系。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，在如何構(gòu)建適宜的公共住房體系與制度、確定科學的公共住房建設形式方面，還存在許多值得研究之處。目前，我國公共住房體系主要包括經(jīng)濟適用房、廉租房、公共租賃房和兩限房。[10]

當前，我國大多用保障性住房的概念，甚至視保障房等同于公共住房。雖然兩者之間存在諸多重疊之處，但保障房與公共住房的差異還是非常明顯的。從基本目標上看，保障性住房主要在于滿足低收入人群的住房需求，具有社會保護救濟的功能，體現(xiàn)為一種特惠福利的彌補；而公共住房則在于滿足全體公民的基本住房權(quán)，這本身已經(jīng)超越一般意義的基本需求保障，呈現(xiàn)出強烈的社會公共性。從功能的角度看，保障性住房強調(diào)住房需求的可得性與易得性，即如何以低廉的經(jīng)濟成本滿足特定對象的必要面積的基本住房需求；而公共住房不僅要求滿足低收入群體的基本住房需求，更強調(diào)公共住房社會功能的實現(xiàn)，即通過公共住房的供給推動社會資本的自我發(fā)展過程，以達到更好的社會治理。當然，從社會發(fā)展的角度看，兩者也是密切相連的。保障性住房應被視為公共住房體系的一個基礎組成部分，公共住房體系則被視為保障性住房的更高發(fā)展階段。

(二)公共住房體系存在的困境

“住有所居”是黨的十七大明確提出的改善民生的重要目標，也是政府與公眾普遍高度關(guān)注的話題?？傮w而言，住房制度改革30多年來，城鄉(xiāng)居民居住條件有了很大的改善。然而，住房制度中暴露出的問題也不容忽視，公共住房體系依然面臨諸多困境。

第一，公共住房的覆蓋面過窄。公共住房保障對象是住房困難群體，其中以中低收入群體為主。按現(xiàn)行的公共住房體系，廉租房、經(jīng)濟適用房和公積金住房都是具有保障性質(zhì)的住房制度安排。但是，其覆蓋范圍也沒有做到全覆蓋，實踐中出現(xiàn)了制度無法顧及的住房困難的“夾心層”。盡管在2007年12月，建設部、國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等七部門聯(lián)合發(fā)布的新《經(jīng)濟適用房管理辦法》中明確提出，經(jīng)濟適用房制度是解決城市低收入家庭住房困難政策體系的組成部分，供應對象要與廉租房保障對象相銜接，但因缺乏對群體覆蓋面、目標群體的合理界定等配套措施，“去夾心層”難以實現(xiàn)。同時，現(xiàn)行的各種住房制度都未覆蓋廣大的農(nóng)村居民，也沒有覆蓋到大量的流動人口，造成絕大部分人游離于公共住房體系的保障之外。

第二，公共住房供給側(cè)失范現(xiàn)象突出。我國現(xiàn)行公共住房體系中已出臺多項相關(guān)規(guī)定與制度，但在實踐過程中制度失范現(xiàn)象仍然較為嚴重。比如，在經(jīng)濟適用房建設的實踐中出現(xiàn)了面積超大、收入假證、搭售車位等現(xiàn)象，嚴重偏離了政策初衷?！督?jīng)濟適用房管理辦法》中規(guī)定，經(jīng)濟適用房的戶型不能超過80平方米，但在實際建設過程中，存在面積超大的現(xiàn)象，有些地區(qū)甚至達到180平方米的“豪宅”，這顯然不是《經(jīng)濟適用房管理辦法》中的“適用”型。此類現(xiàn)象完全扭曲了經(jīng)濟適用房政策的初衷，侵害了國家住房福利。它使得真正住房困難的中低收入家庭難以承受，也侵占了大量公共房屋的土地，降低了公共住房的適用效率。另外，公共住房建造質(zhì)量也存在一些問題，如政府監(jiān)管不到位、建設施工單位偷工減料、違規(guī)操作，使得“安居房”最終變?yōu)榱恕皢栴}房”。

第三，公共住房的物業(yè)管理水平低。建設好公共住房與管理好公共住房是公共住房體系的兩個有機聯(lián)系的組成部分。建設好公共住房僅是第一步，如何維護、管理好公共住房則是一項具有挑戰(zhàn)性的工作。在我國公共住房的物業(yè)管理實踐中，物業(yè)管理水平低下是一個不爭的事實。物業(yè)管理公司是屬于自負盈虧的市場主體，而公共住房的保障對象則是收入較低的弱勢群體，物業(yè)管理費對于他們而言成為不能承受之重，這就導致了現(xiàn)實中公共住房的物業(yè)管理水平普遍偏低。

第四，過度追求居民住房自有率。中國有句俗話：“金窩銀窩，不如自己的狗(草)窩?！痹谖覀兊奈幕瘋鹘y(tǒng)中有過度追求住房自有率的現(xiàn)象，即居民都追求擁有自主產(chǎn)權(quán)的房屋。據(jù)統(tǒng)計，2006年年底中國城鎮(zhèn)居民住房自有率達到83%，遠遠高于所有發(fā)達國家。從理性的角度分析，住房作為城鄉(xiāng)居民最昂貴的消費品，在任何時候任何國家都是需要個人的長期努力才能實現(xiàn)的消費目標，是一個漸進的民生目標。過度追求房屋的自有率，顯然超出了發(fā)展中國家的國情和大多數(shù)居民的承受能力。

公共住房體系還面臨著人口流動速度快、規(guī)模大的挑戰(zhàn)。中國在當前以及未來相當長的時期內(nèi)都將處于劇烈的社會變遷過程中，其間人口流動是一個長期存在的現(xiàn)象，而且遷移規(guī)模也在不斷加大。大量的流動人口可以說是公共住房體系應該包括的目標群體之一。如何解決流動人口的起碼居住條件，涉及相關(guān)制度安排與政策壁壘，隱藏在背后的都是現(xiàn)實利益格局與資源配置問題，妥善地解決以上矛盾是重大的難題。

在現(xiàn)有機構(gòu)設置框架中，公共住房體系涉及眾多部門，包括住建部、發(fā)改委、財政部、民政部、國土、房管、公安、社保、工商、稅務、金融等。公共住房體系面臨的上述困境與挑戰(zhàn)也不可能由一個部門來解決，而應由公共住房體系涉及的所有部門間協(xié)同解決。因此，必須加強部門協(xié)同以應對公共住房體系的困境與挑戰(zhàn)。

三、構(gòu)建政府協(xié)同機制提升社會治理效能的分析框架

在公共服務和公共管理實踐的不斷探索中，協(xié)同問題不斷成為關(guān)注的焦點。在實踐中，協(xié)同問題以不同的概念呈現(xiàn)出來，比如，“協(xié)同政府”“網(wǎng)格化治理”“扁平化政府”“跨界協(xié)作”“協(xié)作型治理”“整體政府”等。雖然這些概念的具體含義和關(guān)注焦點存在一些細微的區(qū)別，但其核心是一致的，都是強調(diào)制度化、常態(tài)化和有效的“跨界”合作以提升公共價值?？缃绾献髟趯嵺`中具有多種表現(xiàn)形式：上下級政府之間的“縱向協(xié)同”；同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”；政府公共部門與非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”等。[11]

在跨界協(xié)同與合作治理的實踐中，“整體政府”的探索是新世紀公共服務改革中的一顆耀眼的明星?！罢w政府”在不同的國家會有不同的稱謂，美國稱之為“無間隙政府”，英國政府則稱“協(xié)同政府”，也有國家用“部門間的融合”來替代?！罢w政府”概念最早于1997年由英國學者佩利·希克斯在《整體性政府》一書中提出。[12]“波利特則將‘整體政府’定義稱為一種通過平級和上下級協(xié)同的認同和行為來達成相關(guān)任務的政府管理模式，其主要由以下幾個部分構(gòu)成：一是打破以往的政策藩籬；二是共同協(xié)同步調(diào)一致；三是促進組織內(nèi)各群體協(xié)同一致行動；四是為公眾提供協(xié)同的無縫隙服務?！盵13]在“整體政府”實踐中，協(xié)同成為保障公共服務質(zhì)量的有力武器。協(xié)同是通過不同維度和層面的協(xié)調(diào)，有效整合相關(guān)的資源和優(yōu)勢，從而提升社會公共服務的質(zhì)量和社會治理的效果。協(xié)同是有效處理公共服務主體多元而導致服務質(zhì)量與效果低下的必然選擇。

基于以上認識，同時借鑒國外“整體政府”的理念，在此試圖構(gòu)建一個政府協(xié)同機制提升社會治理效能的分析框架(見圖1)。

圖1　政府協(xié)同機制分析框架

政府協(xié)同機制分析框架由三個層面和三個維度構(gòu)成。這三個層面是：

宏觀層面，即政府的頂層設計層面，具體而言就是政策決策部門的戰(zhàn)略協(xié)同性問題。

中觀層面，即政府各相關(guān)部門層面，具體而言就是各相關(guān)部門跨領(lǐng)域跨部門的政策協(xié)同性問題。

微觀層面，即政策落地具體部門內(nèi)部層面，具體而言就是部門內(nèi)部管理的目標協(xié)同性問題，包括資源、信息及工作經(jīng)驗的及時溝通與共享。

同時，我們可以從三個維度來解讀政府協(xié)同。這三個維度是：

縱向協(xié)同，即從政策的頂層設計層面到具體事項各相關(guān)部門，再到落地區(qū)域的基層組織之間要保持一致性。當然，縱向協(xié)同并不都是從上而下的，更多的在于上下之間要保持高度的有機連接，以提升公共服務質(zhì)量和水平為目標，從而避免背離最初決策意圖的狀況。

橫向協(xié)同，即強調(diào)政策事項的各平級部門間要保持高度的政策協(xié)同和行為認同，這可以有效避免不同部門間政策的相互沖突和政出多門的問題。當然，橫向協(xié)同又具體分為不同層級的橫向協(xié)同。

時間上的協(xié)同，即強調(diào)政策領(lǐng)域的不同時間跨度上的協(xié)同性問題，具體政策是以當時的主要矛盾為對象而制定的，不同時期的主要矛盾也是不同的。顯然，時間上的協(xié)同不是政策本身的前后一致性問題，政策本身也會不斷被修訂甚至被廢除，時間上的協(xié)同更多的側(cè)重于政策本身的歷史連貫性問題。

政府協(xié)同機制就是通過三個層面和三個維度的協(xié)調(diào)，整合各級政府與部門之間的資源，同時廣泛應用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)時代的信息和網(wǎng)絡技術(shù)，構(gòu)建跨組織、跨部門、跨機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，最大限度地避免職能沖突和功能碎片化，充分發(fā)揮中央政府在整體戰(zhàn)略協(xié)同中的指導作用，提升地方政府在政策協(xié)同中的樞紐作用，增強各部門應對復雜問題的綜合能力，從而實現(xiàn)協(xié)同各方的“共贏”，最終提升社會治理效能。

四、基于政府協(xié)同機制的公共住房體系分析

在當前的大數(shù)據(jù)時代，“管理型政府”的模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，要有效處理錯綜復雜的公共事務，必須借鑒協(xié)同治理的理念。對于公共住房體系的管理而言，傳統(tǒng)的管理模式已捉襟見肘，迫切需要引入新的機制。在具體的實踐中，公共住房體系的頂層設計決策部門、各級相關(guān)部門和政策執(zhí)行部門間并沒有形成公共住房體系協(xié)同治理的新理念，這使得我國公共住房體系的金融政策、行政政策、土地政策、財政政策之間缺乏有效的政策合力。筆者在此嘗試利用政府協(xié)同機制分析框架來討論公共住房體系的政府協(xié)同機制。

(一)公共住房體系三個層面的協(xié)同

第一，宏觀層面的戰(zhàn)略協(xié)同性。從目前我國公共住房管理實踐看，建立合理的公共住房體系的理念是實現(xiàn)公共住房體系社會治理效能的基礎，也是解決部門治理碎片化的有效途徑。

宏觀層面的戰(zhàn)略協(xié)同性，首先要明確公共住房體系的概念，從而在頂層政策決策部門間形成清晰的戰(zhàn)略目標及其實施路徑。公共住房概念的清晰與明確，一方面可以使得公共住房體系的功能更加明確，即解決中低收人群體中的住房困難問題，同時有效促使建立清晰的公共住房產(chǎn)權(quán)制度及相關(guān)物業(yè)管理制度；另一方面可以有利于確立公共住房體系中政府協(xié)同治理的總體方向和目標框架，同時建立各部門圍繞整體協(xié)同的目標而確立自身的指標體系。

第二，中觀層面的部門協(xié)同性。中觀層面的部門協(xié)同強調(diào)部門與部門間的協(xié)同，以及部門之間的信息溝通。鑒于公共住房領(lǐng)域涉及管理部門較多，主要從以下幾個方面進行分析。

(1)部門間治理目標的協(xié)同。中觀層面建立各部門間明確的協(xié)同治理目標，具體而言就是要求住建部門、發(fā)改委、財政部、民政部、國土等部門之間建立公共住房領(lǐng)域的協(xié)同性目標。這就要求各部門在具體政策制定前形成良好的信息溝通機制，以及政策沖突的緊急協(xié)調(diào)機制，從而統(tǒng)一各部門的戰(zhàn)略目標，這也是衡量各個職能部門在公共住房領(lǐng)域能否真正履行自身職責與使命、實現(xiàn)管理效率的重要尺度。

(2)部門間聯(lián)動機制的協(xié)同。各部門間治理目標的協(xié)同是通過各職能部門在治理過程中行動的聯(lián)動而實現(xiàn)的，部門間聯(lián)動機制的確立是實現(xiàn)治理目標的重要保障。為實現(xiàn)公共住房政策所要達到的治理目標，解決實施過程中的重點及難點問題，同時避免在公共住房領(lǐng)域政出多門的局面，這就要求將相關(guān)的職能部門聯(lián)合起來，建立相關(guān)的聯(lián)動機制。這種聯(lián)動機制包括各部門間行動的規(guī)則、糾紛的解決機制和相關(guān)的信息溝通、行動協(xié)調(diào)的渠道，以及相關(guān)監(jiān)督和定期議事機制。各部門之間通過達成合作協(xié)議，以加強統(tǒng)一行動，并形成一定的長效協(xié)同機制。

(3)部門間信息平臺的協(xié)同。在當前的大數(shù)據(jù)時代，我們應充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，構(gòu)建整合的包括公共住房申請者及各管理部門共享的公共住房信息平臺。借助這個信息平臺，住房申請者可以及時了解公共住房的最新政策變動、申請的進程情況等信息，同時公共住房各管理部門也能夠共享申請者的全面信息，從而真正提高治理的有效性。

(4)部門間責任分工的協(xié)同。公共住房體系的協(xié)同是一個系統(tǒng)工程。為提高公共住房領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和效率，這就需要建立一套公共住房的政策框架，以明確各部門的責任，規(guī)范各個部門的行為，以便更好地處理各方的利益和矛盾，從而達成各部門行動的協(xié)同性。

第三，微觀層面的執(zhí)行協(xié)同性。微觀層面著重于強調(diào)執(zhí)行層面的協(xié)同性問題，以提高公共住房的管理效率為目標，重點分析完善利益激勵和約束體系與多方參與機制的執(zhí)行協(xié)同。

(1)完善利益激勵和約束體系。公共住房體系涉及諸多環(huán)節(jié)與部門，利益關(guān)系也錯綜復雜，因此在處理不同部門的協(xié)同過程中，必須建立和完善利益激勵和約束體系。構(gòu)建完善的利益激勵和約束體系可以有效解決公共住房體系各部門間長期存在的各種利益沖突和矛盾。假如利益激勵和約束體系沒有建立，即使公共住房的協(xié)同設計完美無瑕，現(xiàn)實的公共住房體系仍舊是低效運行。

(2)完善多方參與機制。多方參與是我國改革實踐過程中的一項寶貴經(jīng)驗，在公共住房領(lǐng)域也不例外。當前我國公共住房問題是一個重大的民生事項，單單依靠政府主體的力量是難以很好地解決這個社會問題，因此必須構(gòu)建和完善多方參與機制。通過政府的政策引導以及政府與其他社會組織建立有效的溝通渠道與合作機制來推動社會力量參與公共住房的投資、建設和管理等各個環(huán)節(jié)。

(二)公共住房體系三個維度的協(xié)同

第一，縱向協(xié)同。公共住房體系的縱向協(xié)同，著眼點在于政府上下級之間要保持高度的有機連接，以提升公共服務質(zhì)量和水平為目標，從而有效避免背離最初決策初衷的狀況。在實踐中，公共住房體系中的縱向協(xié)同主要是如何處理中央政府與地方政府在公共住房方面的目標偏離，從而實現(xiàn)兩者的目標一致性問題。以經(jīng)濟適用房為例，中央政府提出經(jīng)濟適用房建設的全局和戰(zhàn)略目標與地方政府現(xiàn)實的局部利益可能存在偏差。此種情況下的縱向協(xié)同要求地方政府的公共住房體系目標應服從中央政府的戰(zhàn)略性目標，同時應根據(jù)本區(qū)域的實際狀況制定戰(zhàn)術(shù)目標，從而實現(xiàn)縱向協(xié)同。

第二，橫向協(xié)同。公共住房體系的橫向協(xié)同，關(guān)注焦點在于政策事項的各平級部門間要保持高度的政策協(xié)同和行為認同，這可以有效避免不同部門間政策的互相沖突以及政出多門的問題。以公共租賃住房政府分配責任為例，為加強公共租賃住房的管理，保障公平分配，規(guī)范運營與使用，縣級以上同級的住建部門、民政部門、人社部門等在準入與退出機制中協(xié)同治理，實施包括承租人個人信息、房屋租賃使用信息等的動態(tài)監(jiān)管。

第三，時間上的協(xié)同。公共住房體系時間上的協(xié)同，強調(diào)公共住房政策在不同時間跨度上的協(xié)同性問題。對各級政府部門來說，公共住房制度改革是一個復雜的過程。在這個過程中，政府的角色從以前的住房直接供給者轉(zhuǎn)變?yōu)樽》康拈g接評估和監(jiān)管者，這要求管理者具備包括招投標、項目評估、定價、業(yè)績監(jiān)督、利益協(xié)調(diào)等方面的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，從而在公共住房制度改革進程中可以提高執(zhí)行效率，達到社會治理效能的目標。

結(jié)語

住房問題是重要的民生問題，公共住房體系是解決這一問題的重要制度保障。當前，我國公共住房體系的實踐尚處于改革探索發(fā)展時期，雖取得了一些成績，但也存在公共住房保障覆蓋面過窄、公共住房供給側(cè)失范現(xiàn)象突出、公共住房物業(yè)管理水平低，以及過度追求居民住房自有率等問題。借鑒歐美等發(fā)達國家打造的“整體政府”的相關(guān)理論，筆者嘗試構(gòu)建政府協(xié)同機制以提升社會治理效能，為推動公共住房管理機制改革進行一些理論探索。

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(責任編輯：張燕)

A Study on Perfecting the Cooperation Mechanism of Government and Promoting the Efficiency of Social Governance:Simultaneous Discussion on the Reform of Administrative Mechanism of Public Housing in China

WANG Fenghai

(School of Humanities, Suzhou University of Science and Technology, Suzhou Jiangsu, 215009 )

Abstract：Traditional mode in public housing administration has many problems to deal with but can not find an efficient way out. Based on relevant theories of “entirety government” put forward by European and American developed countries, a construction of cooperation mechanism of government is attempted, and some theoretical explorations are conducted to perfect the governmental cooperation mechanism.

Key words：cooperation mechanism; social governance; efficiency; public housing

* 收稿日期：2016-04-07

作者簡介：王豐海，男，蘇州科技大學人文學院講師，主要從事社會福利與社會政策研究。

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0695(2016)03-0007-07