以“五大發(fā)展理念”為引領(lǐng) 在以人為本中保障質(zhì)檢事業(yè)科學(xué)發(fā)展
——對陜西檢驗(yàn)檢疫預(yù)算管理改革工作的思考

白崗 何玉坤（陜西出入境檢驗(yàn)檢疫局 陜西西安 710068）

以“五大發(fā)展理念”為引領(lǐng) 在以人為本中保障質(zhì)檢事業(yè)科學(xué)發(fā)展
——對陜西檢驗(yàn)檢疫預(yù)算管理改革工作的思考

白崗 何玉坤（陜西出入境檢驗(yàn)檢疫局 陜西西安 710068）

黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，是國家“十三五”規(guī)劃的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)，這為質(zhì)檢事業(yè)“十三五”乃至今后更長時期的發(fā)展指明了方向，也是今后一段時期引領(lǐng)和推進(jìn)質(zhì)檢工作的靈魂、精髓和主線。

以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，就是要把五大發(fā)展理念轉(zhuǎn)化并運(yùn)用于“十三五”時期我國質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域和質(zhì)檢系統(tǒng)的行動方案中，用新發(fā)展理念審視各項(xiàng)工作，崇尚創(chuàng)新、注重協(xié)調(diào)、倡導(dǎo)綠色、厚植開放、推進(jìn)共享，進(jìn)一步完善新思路、增添新舉措、推動新發(fā)展，不斷提高貫徹新發(fā)展理念的能力和水平，編制好質(zhì)檢事業(yè)發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃和各領(lǐng)域工作規(guī)劃，綜合運(yùn)用質(zhì)檢職能，全面落實(shí)質(zhì)量興國，質(zhì)量興檢戰(zhàn)略部署，為加快發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育壯大新動能、改造提升傳統(tǒng)動能提供有力支撐，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動力。

在陜西檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，國家糧食信息綜合檢驗(yàn)檢測中心體系、“三互”等大通關(guān)一體化體系、網(wǎng)絡(luò)信息大數(shù)據(jù)體系、跨境電子商務(wù)商品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)、口岸安全體系等的建設(shè)都是以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，科學(xué)謀劃，立足當(dāng)前、著眼未來，創(chuàng)新工作思路，力爭在四個重點(diǎn)領(lǐng)域取得率先協(xié)同發(fā)展與突破的中期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。相對中期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以一年為周期的年度預(yù)算具有“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的短視性，不能全面適應(yīng)發(fā)展需求。而中期財政規(guī)劃是按照三年滾動方式編制的財務(wù)收支計劃，是預(yù)算管理體制的改革和創(chuàng)新。與按年度編制的預(yù)算不同的是，中期財政規(guī)劃管理，需要更長遠(yuǎn)的眼光，強(qiáng)調(diào)的不再是加快執(zhí)行預(yù)算，而是更多的對資源配置的關(guān)注，在執(zhí)行預(yù)算的同時突出政策的落實(shí)，突出財政政策對資源的有效配置，是長期的綜合的財務(wù)預(yù)算安排模式。通過中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，對未來三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，規(guī)劃重大政策、重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價方法，有利于破解年度預(yù)算的短視問題，通過逐年更新滾動管理，對跨年度的重大項(xiàng)目分年度納入預(yù)算，避免年度結(jié)轉(zhuǎn)的存量資金規(guī)模過大，項(xiàng)目支出不規(guī)范等現(xiàn)象。

如何變革預(yù)算管理思路，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規(guī)劃管理的意見》，提前樹立中期財政觀念，制定前瞻性、延續(xù)性工作安排，將年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，為檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供充分的資金保障，是檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展和預(yù)算管理的新課題。

一、陜西檢驗(yàn)檢疫局預(yù)算管理工作現(xiàn)狀

檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)的方針政策，最終要體現(xiàn)在財政預(yù)算上；而政策的貫徹落實(shí)，則體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行上。2016年，陜西檢驗(yàn)檢疫局改變預(yù)算管理方式，將預(yù)算分解至具體的預(yù)算部門，強(qiáng)化主體責(zé)任意識，初步落實(shí)財政部“誰用錢、誰負(fù)責(zé)”的改革理念，充分發(fā)揮各部門作為預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體的作用。計財部門前移和強(qiáng)化審核、監(jiān)管工作，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的考核。預(yù)算分解后，陜西檢驗(yàn)檢疫局的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度明顯提高，從國家質(zhì)檢的通報中明顯看出：2016年第一季度執(zhí)行進(jìn)度同比提高7.78%，排名同比提前11名，并且略高于系統(tǒng)內(nèi)平均進(jìn)度；第二季度執(zhí)行進(jìn)度同比提高7.77%，排名同比提前9名，并且略高于系統(tǒng)內(nèi)平均進(jìn)度；第三季度執(zhí)行進(jìn)度同比提高0.59%，排名同比提前6名。預(yù)算分解后，局本級各部門納入預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核對象，考核結(jié)果對預(yù)算執(zhí)行促進(jìn)效果良好。

同時，陜西檢驗(yàn)檢疫局預(yù)算執(zhí)行依然中期發(fā)力不足，第四季度壓力較大。連續(xù)兩年數(shù)據(jù)中，每季度的預(yù)算執(zhí)行排名均比上個季度有所下滑。相對其他中期執(zhí)行較快的單位，在第四季度，預(yù)算執(zhí)行壓力較大。預(yù)算管理方式的改變，目前對此現(xiàn)象并沒有明顯的改善。其綜合分析，項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余依然是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余形成的主要原因。一方面項(xiàng)目支出中的儀器設(shè)備采購和基建工程是形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的主要原因；一方面局本級易形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和執(zhí)行緩慢的項(xiàng)目支出預(yù)算中，技術(shù)中心和保健中心的儀器設(shè)備占比較重。

二、預(yù)算分解后出現(xiàn)的新問題

2016年是預(yù)算分解試行的第一年，無論是預(yù)算執(zhí)行部門還是計財部門，都是“摸著石頭過河”，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)參照。試運(yùn)行三個季度后，在取得一定成果的同時，也顯現(xiàn)處一些問題。

一是預(yù)算部門對預(yù)算的認(rèn)識程度不同，所編制的預(yù)算覆蓋面不同，部分預(yù)算部門的預(yù)算編制和執(zhí)行差距較大。在預(yù)算分解試行階段，部分預(yù)算部門對本部門的預(yù)算認(rèn)識不全面，編制的預(yù)算沒有覆蓋本部門可預(yù)見性工作，或者沒有覆蓋日常工作，僅為重點(diǎn)工作。因此在預(yù)算執(zhí)行時，分解預(yù)算外項(xiàng)目較多。

二是分解后的預(yù)算項(xiàng)目與未分解項(xiàng)目在內(nèi)控中沒有區(qū)分管理，不能激發(fā)預(yù)算部門在次年預(yù)算編制中的積極性?，F(xiàn)行的內(nèi)控管理對局本級預(yù)算中已分解的預(yù)算項(xiàng)目和未分解的預(yù)算項(xiàng)目未作出明顯的區(qū)分，因此，對于通過規(guī)定編制并分解的預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算部門在編制和支出時存在一定的重復(fù)審核工作，并且承擔(dān)了該項(xiàng)目在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核中的責(zé)任；對于未分解的預(yù)算，各部門在支出審批時和已分解預(yù)算適用類似的審批手續(xù)，并且不承擔(dān)執(zhí)行進(jìn)度考核責(zé)任，不利于未來年度各預(yù)算部門在編制預(yù)算時積極、全面地申報本部門預(yù)算。

三是考核已分解預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的科學(xué)性和對考核結(jié)果的利用率有待提高。由于試行階段各預(yù)算部門編制的預(yù)算覆蓋面不一致，部分部門對本年工作覆蓋較全面，部分部門存在不少游離于分解預(yù)算外的項(xiàng)目，計算基數(shù)不對等，導(dǎo)致統(tǒng)計出的執(zhí)行進(jìn)度不能全面、科學(xué)的反映各預(yù)算部門的實(shí)際預(yù)算管理水平。因此，目前對執(zhí)行進(jìn)度的通報結(jié)果沒有明確的處理措施，缺乏后續(xù)應(yīng)用，約束和督促作用相對較弱，更多的依賴于被考核單位的主動性和自覺性。再加上已分解預(yù)算和未分解預(yù)算在內(nèi)控中沒有區(qū)分管理，追加預(yù)算的措施無法發(fā)揮實(shí)際促進(jìn)效用。

三、以“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)預(yù)算管理改革

在質(zhì)檢發(fā)展的新形勢下，預(yù)算改革應(yīng)以“五大發(fā)展理念”為引領(lǐng)，把握質(zhì)檢工作規(guī)律新常態(tài)，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，突破預(yù)算改革難題，以科學(xué)、前瞻、延續(xù)性的預(yù)算管理做好檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的資金保障。

1.遵循五大發(fā)展理念，全面推進(jìn)預(yù)算管理改革

創(chuàng)新——把握質(zhì)檢工作新常態(tài)，根據(jù)中央和財政部對預(yù)算管理改革的要求，轉(zhuǎn)變工作思路，從實(shí)際出發(fā)，逐步創(chuàng)新預(yù)算管理模式。

協(xié)調(diào)——充分發(fā)揮各部門作為預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體、責(zé)任主體的作用和計財部門審核主體、監(jiān)管主體的作用，理順關(guān)系，協(xié)調(diào)共進(jìn)，配合編制中長期發(fā)展規(guī)劃。

綠色——通過檢驗(yàn)檢疫發(fā)展規(guī)劃和年度預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，突出財政政策對資源的有效配置，節(jié)約財政資金，科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，提高資金使用效率。

開放——通過將開放發(fā)展理念厚植于預(yù)算管理，對檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展的資源配置進(jìn)行分析預(yù)測，研究規(guī)劃政策目標(biāo)，將跨年度的重大項(xiàng)目分年度納入預(yù)算，持續(xù)增強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫發(fā)展新動能。

共享——將年度預(yù)算的短視向中長期財務(wù)規(guī)劃的延續(xù)轉(zhuǎn)變，編制好檢驗(yàn)檢疫“十三五”發(fā)展總體規(guī)劃和各部門工作規(guī)劃，明確檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，提早謀劃政策安排，做好資金保障，真正把新的理念轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)檢驗(yàn)檢疫“十三五”時期發(fā)展的整體實(shí)力。

2.對預(yù)算分解后的新問題進(jìn)行改進(jìn)

2016年預(yù)算管理對預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解后，取得顯著的成績，也顯現(xiàn)出一些問題，針對這些問題，提出幾點(diǎn)改進(jìn)思路：

一是各預(yù)算部門編制本部門預(yù)算時逐步、全面覆蓋所有工作內(nèi)容，計財部門要科學(xué)計算局本級預(yù)留資金（特別是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）的額度，合理設(shè)定預(yù)留資金的再分配方法。預(yù)算部門編制的本部門預(yù)算，不是僅編制重點(diǎn)工作預(yù)算，應(yīng)是含基礎(chǔ)工作、日常工作的全部支出預(yù)算。預(yù)算覆蓋的全面性，是預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，也是科學(xué)、合理地考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的基礎(chǔ)。建議在未來兩至三年內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)各部門能夠以預(yù)算年度內(nèi)涉及的全部支出為基礎(chǔ)編制本部門預(yù)算。

目前，在項(xiàng)目預(yù)算的分解中，單一處室管理的預(yù)算項(xiàng)目和由牽頭部門統(tǒng)一管理、多部門共同完成的預(yù)算項(xiàng)目已經(jīng)分解到職能部門。由多部門共同完成，并且沒有牽頭部門的預(yù)算項(xiàng)目，可以在各部門編制全面的預(yù)算基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)劃局本級預(yù)留額度，并且形成相應(yīng)的再分配方法，包括對各部門分解外事項(xiàng)支出的再分配、申請追加預(yù)算的再分配以及部門間預(yù)算調(diào)劑等。

二是有機(jī)結(jié)合預(yù)算編制和支出審批的流程，區(qū)別對待已分解預(yù)算和未分解預(yù)算。已分解預(yù)算在預(yù)算編制時已通過的審核程序，在執(zhí)行時遇見的重復(fù)過程可以通過修訂內(nèi)控制度予以適當(dāng)簡化；未分解預(yù)算屬于計劃外事項(xiàng)，可以加強(qiáng)執(zhí)行前后的簽報和審批管理。修訂相應(yīng)內(nèi)控管理，提高對已分解預(yù)算的執(zhí)行效率，加強(qiáng)對未分解的計劃外事項(xiàng)審核力度，同時提高預(yù)算部門科學(xué)、合理編制本部門預(yù)算的積極性和加強(qiáng)預(yù)算對支出的約束性。

三是提高執(zhí)行進(jìn)度考核的科學(xué)性，增強(qiáng)考核結(jié)果的利用率。提高執(zhí)行進(jìn)度考核科學(xué)性的基礎(chǔ)在于提高各部門預(yù)算編制的全面性，增強(qiáng)考核結(jié)果利用率的基礎(chǔ)在于增強(qiáng)執(zhí)行進(jìn)度考核的科學(xué)性。在保證基礎(chǔ)的前提下，參照質(zhì)檢總局對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核結(jié)果的處理措施，充分發(fā)揮對考核結(jié)果的利用率，并通過內(nèi)控制度的修訂，發(fā)揮調(diào)減、調(diào)增和追加預(yù)算的約束力度。

四是重點(diǎn)關(guān)注容易產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的項(xiàng)目支出。涉及基建和儀器設(shè)備購置的項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余是資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的主要原因，應(yīng)提前準(zhǔn)備、重點(diǎn)督促，及時開展政府采購；對于在局本級預(yù)算中涉及采購所屬單位儀器設(shè)備的，要提高儀器設(shè)備所屬單位的積極性，明確責(zé)任主體；對于涉及直接支付的項(xiàng)目，應(yīng)提前預(yù)留一個月的財政部審核支付時間。

五是加強(qiáng)預(yù)算對檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃作用。計財部門和預(yù)算部門加強(qiáng)協(xié)作和溝通交流，結(jié)合檢驗(yàn)檢疫“十三五”發(fā)展總體規(guī)劃和各部門的工作規(guī)劃，明確檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，圍繞目標(biāo)編制既瞻前又顧后的延續(xù)性的中長期預(yù)算規(guī)劃。如國家糧食信息綜合檢驗(yàn)檢測中心體系、“三互”等大通關(guān)一體化體系、網(wǎng)絡(luò)信息大數(shù)據(jù)體系、跨境電子商務(wù)商品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)、口岸安全體系建設(shè)等我局“十三五”發(fā)展目標(biāo)，均以中長期項(xiàng)目為主，單純的年度預(yù)算具有短視性，需要職能部門和計財部門用發(fā)展性的戰(zhàn)略眼光，做出中長期的規(guī)劃，建立年度預(yù)算之間的延續(xù)性。

五大發(fā)展理念為質(zhì)檢事業(yè)的發(fā)展指明了方向，也為檢驗(yàn)檢疫預(yù)算管理改革提供了實(shí)踐指南。以五大發(fā)展理念為指引，內(nèi)化于心、外化于行，以更堅(jiān)定的決心、更強(qiáng)有力的措施、更科學(xué)的內(nèi)控管理，把握發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展形勢，改革預(yù)算管理工作，真正把預(yù)算管理轉(zhuǎn)化為“十三五”時期檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動力、資金保障和監(jiān)督約束，推動質(zhì)檢事業(yè)的又好又快發(fā)展。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.12.002