創(chuàng)造多元互動平臺式的公眾參與
——以廣州市番禺區(qū)東環(huán)街蔡邊一村村莊規(guī)劃為例

李小勇（廣州市番禺城市規(guī)劃設(shè)計院，廣東 廣州 511450）

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創(chuàng)造多元互動平臺式的公眾參與
——以廣州市番禺區(qū)東環(huán)街蔡邊一村村莊規(guī)劃為例

李小勇
（廣州市番禺城市規(guī)劃設(shè)計院，廣東 廣州 511450）

摘 要：村莊規(guī)劃是村莊建設(shè)和發(fā)展的重要組成，是村莊發(fā)展各項事業(yè)的未來計劃和行動指南。如何科學(xué)地編制村莊規(guī)劃使之符合農(nóng)民意愿，反映農(nóng)民要求，保證農(nóng)民的主體利益，促近村莊整治的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤為重要。本文是從蔡邊一村規(guī)劃的過程中，從前期加強(qiáng)對農(nóng)民的宣傳培訓(xùn)、規(guī)劃編制過程中強(qiáng)化農(nóng)民的有效參與方式和規(guī)劃成果中有效展示三方面闡述如何強(qiáng)化規(guī)劃中的公眾參與，創(chuàng)造多元互動平臺式的工作參與，作農(nóng)民看懂能用得上的村莊規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：蔡邊一村；多元互動平臺式；公眾參與；村莊規(guī)劃

1 引言

蔡邊一村隸屬廣州市番禺區(qū)東環(huán)街管轄，靠近番禺市橋中心區(qū)。現(xiàn)狀在冊戶籍人口2276人，共632戶；集體經(jīng)濟(jì)收入以承包及上交收入為主，總計1621.91萬元，村民人均收入1.69萬元/年。

為貫徹黨的十八大精神，落實中央關(guān)于科學(xué)規(guī)劃村莊建設(shè)的精神，配合廣州市第十次黨代會決策部署，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提高村莊規(guī)劃水平。廣州市部署在2013～2014年度完成廣州村莊規(guī)劃編制工作。蔡邊一村于2013年4月開展村莊規(guī)劃，現(xiàn)已完成村民代表大會和公示?，F(xiàn)正進(jìn)行組織報批工作。在整個村莊規(guī)劃的過程中，充分利用各種手段，創(chuàng)造多元互動平臺，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的落地，促進(jìn)村莊的發(fā)展。

2 蔡邊一村村莊規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀與面臨問題

2.1 村莊規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀

第一，由于受制于理論研究的缺失，村莊規(guī)劃過程的公眾參與基本上停留在零星的、帶有“即興”性質(zhì)的嘗試，規(guī)劃過程的公眾參與很多都流于形式。

第二，由于村莊規(guī)劃采用自上而下的方式，受規(guī)劃影響最大的村民往往被排斥在規(guī)劃決策之外，進(jìn)而影響村民公眾參與的積極性。在蔡邊一村的規(guī)劃編制初期階段，我們非常期望可以深入了解村民的實際情況，但是經(jīng)常因為村民不理解相關(guān)的規(guī)劃要求，不配合而影響公眾參與的效果。

2.2 公眾參與面臨的問題

2.2.1 村民缺少對村莊規(guī)劃作用的了解

圖1

村民受教育程度普遍較低，缺少對村莊規(guī)劃作用的了解（蔡邊一村受教育程度大多為初中、技校中專和高中）。而現(xiàn)狀是村莊規(guī)劃的公眾參與無論是在參與方式還是參與內(nèi)容上，都對村莊規(guī)劃參與人有相當(dāng)?shù)拈T檻。換言之，即便村民具有相當(dāng)?shù)拿裰饕庾R，并且意識到村莊規(guī)劃對其利益有較大影響并有意愿參與規(guī)劃，獲得利益的訴求途徑，也很難跨過公眾參與的門檻。

2.2.2 部分村存在村民對村自治機(jī)構(gòu)不信任情況

由于蔡邊一村部分村民建房和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求未能滿足，部分村民對村自治機(jī)構(gòu)并不信任，造成部分村民對村莊規(guī)劃的公眾參與存在不主動、不配合的情況。

2.2.3 缺乏中立組織機(jī)構(gòu)的支撐

從國外成功的公眾參與案例的經(jīng)驗中可以獲知，由中立組織機(jī)構(gòu)組織公眾參與是保證公眾參與質(zhì)量效果的必要措施。如按照慣有的方式，公眾參與的組織機(jī)關(guān)為鎮(zhèn)街政府，作為管理者無法規(guī)避管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力欲望，因此無法扮演完全中立的角色。

2.2.4 缺乏良好的信息平臺和表達(dá)形式

良好的信息平臺和表達(dá)形式可以提高公眾接受信息對稱性。具體上，村莊規(guī)劃的公眾參與前提必須保證村民對村莊所在區(qū)域的限制條件有系統(tǒng)的了解。對于廣州市番禺來說，這些限制條件主要來源于國土規(guī)劃和相關(guān)上層次規(guī)劃，對村莊建設(shè)用地有部分的限制因素，如果村民不了解這些限制因素，那么村莊規(guī)劃公眾參與的質(zhì)量將無法得到實質(zhì)保證。

3 廣州市公眾參與總體要求

為更好地實現(xiàn)村莊規(guī)劃中村民共同參與的目標(biāo)，廣州市規(guī)劃局在總結(jié)前期美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃中公眾參與的成功經(jīng)驗，制定出《廣州市村莊規(guī)劃編制實施“村民參與”工作方案》和《廣州市村莊規(guī)劃“村民參與”指引手冊（試行）》。

其中《廣州市村莊規(guī)劃編制實施“村民參與”工作方案》中，對“村民參與”總體目標(biāo)、工作原則、工作機(jī)制、工作分工、工作步驟和組織保障均有明確的要求。《廣州市村莊規(guī)劃“村民參與”指引手冊（試行）》中對村莊規(guī)劃各階段參與的方法、方式均有明確的規(guī)定和要求，總體階段包括宣傳發(fā)動階段、現(xiàn)狀調(diào)查階段、方案編制階段、公示審批階段、總結(jié)及調(diào)整階段；同時對過程中各部門的工作任務(wù)提出了明確的要求。

4 多元互動平臺式的公眾參與特點(diǎn)

總結(jié)廣州市番禺區(qū)蔡邊一村村莊規(guī)劃公眾參與情況，在廣州市和番禺區(qū)相關(guān)總體要求下，呈現(xiàn)下列特點(diǎn)，并在番禺區(qū)其它村莊規(guī)劃公眾參與中得到運(yùn)用，起到了良好的示范效應(yīng)。

（1）角色轉(zhuǎn)變，村民做主政府為輔

政府成為引導(dǎo)者，規(guī)劃單位成為技術(shù)支持者，村民成為參與的真正主體，尊重村民需求和村民意見成主流。

在蔡邊一村村莊規(guī)劃編制中，村民將規(guī)劃的想法提出來；政府告訴村民村莊規(guī)劃的一些限制因素，主要包括建設(shè)用地的限制；規(guī)劃單位主要在符合技術(shù)要求和規(guī)范的條件下提出指引。方案不可能一次通過，方案不定，交流溝通不止。方案交流過程也是一次規(guī)劃知識的培訓(xùn)過程，讓村民明白村莊規(guī)劃的作用和目的，要遵循的基本原則。在方案的溝通過程中讓村委和村民明白規(guī)劃的一些限制性因素，大家共同想辦法，做方案，盡力滿足村民的發(fā)展訴求。

（2）開門規(guī)劃，社會力量持續(xù)參與

鼓勵和引導(dǎo)村民理事會、股份制公司、外部專家、新聞媒體以及其他NGO組織，持續(xù)參與規(guī)劃編制到方案落地各環(huán)節(jié)。

在蔡一村村莊規(guī)劃的編制過程中，匯集了各方成員參與，除村兩委、村民代表、村民外，還包括村民理事會，重點(diǎn)對村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目進(jìn)行評估；村財務(wù)監(jiān)督委員會，重點(diǎn)對村莊建設(shè)項目中得資金使用進(jìn)行評估和監(jiān)督；由東環(huán)街聘請一些對番禺區(qū)傳統(tǒng)村落和文化有深入研究的專家，對村莊規(guī)劃中的歷史文化內(nèi)容獻(xiàn)言獻(xiàn)策。蔡邊一村村莊規(guī)劃公眾參與經(jīng)驗如圖1。

（3）民意吸納，中立機(jī)構(gòu)科學(xué)方法

設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化信息收集工具包，采用問卷調(diào)查、入戶訪談等科學(xué)方法收集數(shù)據(jù)，招募專業(yè)外包公司、團(tuán)隊執(zhí)行。

在開展蔡一村村莊規(guī)劃編制工作后，進(jìn)行問卷調(diào)查、入戶訪談工作，充分了解村民在村莊公共服務(wù)設(shè)施、村民建房、村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的訴求，并進(jìn)行收集整理，得出本次村莊規(guī)劃中所應(yīng)解決的問題。對于部分不是村莊規(guī)劃所能解決的問題，如戶籍問題，進(jìn)行耐心的解釋說明，讓村民把注意力關(guān)注到村莊規(guī)劃所能解決的問題上來。

（4）平等對話，現(xiàn)場互動聚合共識

采用規(guī)劃工作坊、駐村體驗等工作方法，促成政府部門、設(shè)計單位與村委、村民平等對話，有效凝聚民意，與村民達(dá)成共識。

在后期的“規(guī)劃工作坊”活動中，由于蔡邊一村為廣州市村莊規(guī)劃公眾參與示范村，廣州市規(guī)劃局特委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參客公司進(jìn)行工作坊的組織，主持和記錄工作。參客公司根據(jù)蔡邊一村的實際情況，提出不設(shè)主席臺、粵語講解（易懂）、分組討論等措施，拉近了距離，活動了氣氛。村民代表暢所欲言，充分表達(dá)了意見，為番禺區(qū)其它村莊規(guī)劃“工作坊”工作起到了良好的示范作用。

（5）民主協(xié)商，制度化與非制度化互補(bǔ)

充分利用成熟的村民代表大會制度，進(jìn)行融合，探索符合廣州番禺農(nóng)村特色的參與、協(xié)商及決策路徑。

（6）環(huán)節(jié)突破，決策階段的擴(kuò)大參與。

在方案評審環(huán)節(jié)，保留村莊代表的席位，提供村莊利益表達(dá)和博弈的平臺與權(quán)力。在最終決策的村民代表大會環(huán)節(jié)，邀請區(qū)、街道、駐村組織和人員列席參與，協(xié)調(diào)各方利益。

（7）規(guī)范程序，流程操作有章可循。

村民參與指引、村民代表大會等規(guī)程使得村民參與過程有規(guī)范程序可依；將規(guī)劃最終成果納入村規(guī)民約、融合入公司制的管理制度，使得規(guī)劃成果得以固化，形成各方共同遵守執(zhí)行的行為規(guī)范。

參考文獻(xiàn)

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［4］廣州市規(guī)劃局.廣州市村莊規(guī)劃村民參與實施工作方案［R］.2013.

中圖分類號：F270

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A