大數(shù)據(jù)時(shí)代政府行政決策智慧化現(xiàn)實(shí)之道

徐曼莉 楊文兵

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

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大數(shù)據(jù)時(shí)代政府行政決策智慧化現(xiàn)實(shí)之道

徐曼莉 楊文兵

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

摘要：政府決策是公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，政府決策正確與否決定公共管理的成敗。大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)政府決策模式所受挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智慧決策模式成為政府決策變革的新走向。本論文通過(guò)在對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策模式變革面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇分析的基礎(chǔ)之上，從組織、思維和技術(shù)三大層面對(duì)我國(guó)政府決策實(shí)現(xiàn)智慧化提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府決策；科學(xué)化；民主化

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》，決定提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一奮斗目標(biāo)。黨的十八屆五中全會(huì)中又提出實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，要求將大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)。我國(guó)政府推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標(biāo)是在大數(shù)據(jù)與智能化這一時(shí)代背景下展開(kāi)的，大數(shù)據(jù)與智能化將成為推動(dòng)政府治理能力及體系現(xiàn)代化的核心。然要實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)的一個(gè)重要條件是政府決策的民主化和科學(xué)化，當(dāng)前，大數(shù)據(jù)與智能化背景下傳統(tǒng)政府決策方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),傳統(tǒng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的決策模式向以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為核心的決策模式的變革成為該時(shí)代必然趨勢(shì)。

一、大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)智慧決策面臨的挑戰(zhàn)

什么是政府智慧決策？我們認(rèn)為所謂政府智慧決策是指國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，以公共利益最大化為目標(biāo)，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為核心，以新一代信息技術(shù)為支撐，按照一定的程序和方法，并使之具有客觀透明、全面感知、實(shí)時(shí)連續(xù)、多元共治等為特征的一種新型公共決策模式。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)對(duì)人們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活甚至思維方式都產(chǎn)生深刻變革。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活等領(lǐng)域的管理變得愈加復(fù)雜，這對(duì)傳統(tǒng)政府公共管理以及政府決策科學(xué)化和民主化提出了新要求。當(dāng)前，我國(guó)政府利用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策，實(shí)現(xiàn)決策智慧化面臨以下幾方面挑戰(zhàn)：

首先，大數(shù)據(jù)時(shí)代所產(chǎn)生的巨大數(shù)據(jù)體量徹底顛覆了傳統(tǒng)行政決策“無(wú)數(shù)不可決策”的價(jià)值取向。同政府機(jī)構(gòu)改革一樣，轉(zhuǎn)變思想觀念是前提。受傳統(tǒng)數(shù)據(jù)文化基礎(chǔ)薄弱的影響，數(shù)據(jù)意識(shí)的缺乏，一方面使得人們對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值和重要性認(rèn)識(shí)不足，許多數(shù)據(jù)未得到應(yīng)有的開(kāi)發(fā)和利用；另一方面數(shù)據(jù)質(zhì)量和真實(shí)性也令人擔(dān)憂。中國(guó)自古就有“差不多”先生的說(shuō)法，因此即使有收集到相關(guān)數(shù)據(jù)，其精確性和真實(shí)性也有待斟酌。

其次，大數(shù)據(jù)時(shí)代所產(chǎn)生的繁多數(shù)據(jù)類型極大地沖擊了傳統(tǒng)行政決策“孤島碎片決策”的體制壁壘。傳統(tǒng)條塊政治體制的影響以及分散建設(shè)和缺少統(tǒng)一規(guī)劃使得我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)出現(xiàn)大量信息碎片，這種信息碎片逐步演變成地方政府或不同部門的數(shù)據(jù)保護(hù)主義。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)更成為一種權(quán)力的象征，因此不同部門、不同層級(jí)在利益本位意識(shí)的驅(qū)使下數(shù)據(jù)割據(jù)難以避免。而這一狀態(tài)最終影響政府決策科學(xué)性的提高。

第三，大數(shù)據(jù)時(shí)代所產(chǎn)生的繁多低價(jià)值密度數(shù)據(jù)使得數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)處理等大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用成為必然，這對(duì)當(dāng)前我國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理人才提出了挑戰(zhàn)。政府科學(xué)決策需要相應(yīng)的大數(shù)據(jù)技術(shù)做支撐。大數(shù)據(jù)技術(shù)作為當(dāng)前信息技術(shù)領(lǐng)域的最前沿科技，對(duì)該領(lǐng)域的研究和管理人員的素質(zhì)水平要求極高，高門檻使得大數(shù)據(jù)初期能進(jìn)入該領(lǐng)域的人太少，人才缺乏問(wèn)題愈加凸顯。專業(yè)技術(shù)人員的缺乏，使政府?dāng)?shù)據(jù)挖掘能力有限，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)價(jià)值的開(kāi)發(fā)和利用。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代為傳統(tǒng)政府決策轉(zhuǎn)型帶來(lái)的機(jī)遇

當(dāng)前我國(guó)政府行政決策逐步形成了“政府主導(dǎo)，公眾參與和專家論證”這一多元格局的行政決策模式。大數(shù)據(jù)背景下，決策的核心驅(qū)動(dòng)力由傳統(tǒng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，人們的決策從有限理性向數(shù)據(jù)理性邁進(jìn)。耶魯大學(xué)教授Esty指出，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策將使政府更高效、開(kāi)放和負(fù)責(zé)，更多地在事實(shí)基礎(chǔ)上做出判斷，而不是主觀判斷或者受利益集團(tuán)干擾進(jìn)行決策。大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府決策模式為傳統(tǒng)決策模式帶來(lái)的機(jī)遇主要有：

首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)行政決策取代傳統(tǒng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)行政決策，使政府主導(dǎo)的決策更加準(zhǔn)確和理性，促進(jìn)了政府決策的科學(xué)化。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府決策具有全面感知、客觀透明、實(shí)時(shí)連續(xù)及多元共治等特征。全面感知是指政府在進(jìn)行決策時(shí)借助大數(shù)據(jù)技術(shù)全面感知所要解決的社會(huì)問(wèn)題，了解公眾需求，為公眾提供滿意服務(wù)。傳統(tǒng)政府決策中決策者的有限理性使他們不能做出完全理性的判斷和選擇。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，數(shù)據(jù)信息的搜集、數(shù)據(jù)整理和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的發(fā)展改變了過(guò)去決策信息不足、信息片面等問(wèn)題。數(shù)據(jù)理性日益解決了有限理性的困境，為公共決策帶來(lái)了大量全面的數(shù)據(jù)，進(jìn)而起到了促進(jìn)決策科學(xué)化的作用。

其次，大數(shù)據(jù)時(shí)代使得政府行政決策參與主體多元化成為可能，促進(jìn)了政府決策的民主化。上文中已闡述過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策具有多元共治、客觀透明等特征，這符合政府決策民主化的要求。多元共治意味著決策主體的多元化，形成政府主導(dǎo)，公眾參與及專家論證有機(jī)結(jié)合的多元主體?！罢鲗?dǎo)”的決策地位毋庸置疑。而公眾參與，由于參與渠道、公眾參與能力及公眾參與形式主義等問(wèn)題，其在傳統(tǒng)政府決策中并未得到充分重視和發(fā)揮應(yīng)有作用。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)為公眾參與提供了多樣化低門檻的渠道，微博、微信等為普通公眾觀點(diǎn)表達(dá)提供了平臺(tái)，他們的觀點(diǎn)在經(jīng)大數(shù)據(jù)的整合分析之后成為政府決策的重要依據(jù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代使普通大眾超越了分析能力或經(jīng)驗(yàn)不足的缺陷，打破傳統(tǒng)的專家和精英決策的主體界定，促進(jìn)了決策民主化。

最后，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)使人們生產(chǎn)生活甚至思維方式都產(chǎn)生了深刻的影響。大數(shù)據(jù)思維對(duì)傳統(tǒng)的工作、生活思維模式帶來(lái)巨大的沖擊，同時(shí)也加快了傳統(tǒng)政府決策思維模式的變革。大數(shù)據(jù)對(duì)傳統(tǒng)思維方式的顛覆主要體現(xiàn)在它不在關(guān)注事物發(fā)生的因果關(guān)系，轉(zhuǎn)而關(guān)注信息數(shù)據(jù)之間的相關(guān)關(guān)系。這種相關(guān)關(guān)系的發(fā)掘及在商業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用取得了巨大的成功使政府逐漸意識(shí)到相關(guān)關(guān)系的重要性及數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的巨大價(jià)值。這間接促進(jìn)了政府工作人員思想觀念的轉(zhuǎn)變。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府實(shí)現(xiàn)智慧決策的路徑選擇

政府決策智慧化對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展具有極其重大的意義，它是當(dāng)前我國(guó)政府行政決策模式變革的新方向，科學(xué)、民主的決策是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要保障，也是我國(guó)在大數(shù)據(jù)時(shí)代把握歷史機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)“變道超車”和中國(guó)夢(mèng)的根基。因此，結(jié)合前文所述大數(shù)據(jù)為當(dāng)前政府決策帶來(lái)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，筆者將從組織、思維和技術(shù)三個(gè)層面對(duì)政府行政決策智慧化的現(xiàn)實(shí)之道提出建議對(duì)策。

（一）組織層面。

1.將大數(shù)據(jù)上升到國(guó)家層面，實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)具有統(tǒng)領(lǐng)全局、指引方向的作用。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的會(huì)議公報(bào)中第一次將大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略寫入黨的全會(huì)決議，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。政府作為國(guó)家的管理者應(yīng)成為大數(shù)據(jù)規(guī)劃和部署領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者?？偟膩?lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)頂層設(shè)計(jì)包括建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理局、制定專門的大數(shù)據(jù)規(guī)劃和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、弘揚(yáng)數(shù)據(jù)文化、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理人才、建立并完善數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)等。通過(guò)大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)提升大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家的治理能力，進(jìn)而促進(jìn)政府行政決策的科學(xué)智慧化，提高政府行政效率。

2.建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并完善信息數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享制度。建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打破“信息孤島”和不同部門數(shù)據(jù)信息條塊分割現(xiàn)狀是大數(shù)據(jù)時(shí)代提升政府行政決策水平，實(shí)現(xiàn)決策現(xiàn)代化和科學(xué)化的必然要求，同時(shí)也是降低政府決策成本必要手段。統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立首先要求政府實(shí)行數(shù)據(jù)開(kāi)放。大數(shù)據(jù)的價(jià)值來(lái)源于對(duì)不同來(lái)源、不同結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵即在于數(shù)據(jù)的自由流通和整合，而整合的重要前提是政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放。其次，消除信息孤島，不僅要實(shí)現(xiàn)縱向信息整合，同時(shí)也需要橫向信息整合。因此，要求不同層級(jí)和不同政府部門要改變部門利益本位意識(shí)，以大局為重，積極主動(dòng)配合并參與大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)之中。

3.政府應(yīng)盡快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)利用相關(guān)方面法律法規(guī)，以法律形式明確數(shù)據(jù)公開(kāi)和使用的范圍，明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人在數(shù)據(jù)收集到數(shù)據(jù)使用過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的依法采集、管理、開(kāi)放和使用。良好的政策和法律環(huán)境確保了所收集到的數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確和合法性，為政府決策科學(xué)性提供了可靠保障。

（二）理念層面。

1.弘揚(yáng)數(shù)據(jù)文化，培養(yǎng)官員的數(shù)據(jù)意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)理性的科學(xué)性和重要性，改變依直覺(jué)經(jīng)驗(yàn)決策的傳統(tǒng)決策思維。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，數(shù)據(jù)意識(shí)的缺乏必然影響數(shù)據(jù)在政府決策中的運(yùn)用，更別談以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策和政府決策智慧化。 所謂數(shù)據(jù)文化是一種尊重事實(shí)、強(qiáng)調(diào)精確、推崇理性和邏輯的文化。但眾所周知，傳統(tǒng)東方人思維更多的是依靠感性、體驗(yàn)和直覺(jué)，阿瑟.史密斯（Arthur Smith）在1894年出版的《中國(guó)人的性格》一書中認(rèn)為：中國(guó)人，是一個(gè)“漠視精確、思維含混”的民族。這一思維特征決定了國(guó)人的數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄，也決定了我國(guó)數(shù)據(jù)文化基礎(chǔ)薄弱這一現(xiàn)實(shí)。因此，要實(shí)現(xiàn)政府決策智慧化，必先喚醒公眾特別是政府工作人員的數(shù)據(jù)意識(shí)，使其意識(shí)到數(shù)據(jù)的重要性，意識(shí)到數(shù)據(jù)理性在決策中的重要性，改變拍腦袋決策的落后觀念。

2.改變傳統(tǒng)決策中政府獨(dú)大觀念，重視多元合作，促進(jìn)決策民主化。受傳統(tǒng)全能型政府觀念的影響，政府決策中政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位：一是公眾參與嚴(yán)重不足，參與渠道有限或即便有機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)也未能得到應(yīng)有重視，公眾參與只是形式主義；二是決策中也沒(méi)有充分發(fā)揮信息、咨詢系統(tǒng)及專家的作用。大數(shù)據(jù)時(shí)代公共事務(wù)管理比以往任何時(shí)候都更加復(fù)雜，因此要保證政府決策的科學(xué)性僅僅依靠政府單方是不夠的。政府行政決策應(yīng)建立以政府主導(dǎo)、公眾參與及專家論證相結(jié)合的多元合作決策模式，改變以往政府獨(dú)大觀念。積極完善公民參與機(jī)制，重視專家咨詢論證作用，實(shí)現(xiàn)多元合作。

（三）技術(shù)層面。

1.發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)，走合作治理道路，引進(jìn)企業(yè)先進(jìn)數(shù)據(jù)處理和平臺(tái)技術(shù)，政企結(jié)合，為政府行政決策智慧化奠定技術(shù)基礎(chǔ)。治理理論認(rèn)為隨著公共事務(wù)復(fù)雜性的增加，政府在進(jìn)行公共服務(wù)供給時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈。因此，必須走“合作治理”的道路。合作治理是指在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)過(guò)程中，與非政府組織、私人組織或普通公眾進(jìn)行廣泛的合作。政府行政決策的中心地位決定了政府行政決策智慧化的重要性，同時(shí)也決定了政府決策智慧化的復(fù)雜度。政府決策智慧化需要依靠成熟、高效的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，但我國(guó)政府在該方面的起步較晚，許多技術(shù)使用方面都不成熟，技術(shù)難點(diǎn)有待突破。因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)利用內(nèi)部技術(shù)層面或政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的設(shè)計(jì)、管理和維護(hù)等方面都可向相關(guān)企業(yè)學(xué)習(xí)，通過(guò)“外包”合作或從企業(yè)引進(jìn)相關(guān)先進(jìn)技術(shù)等方式為政府決策科學(xué)化和智慧化提供技術(shù)支撐。

2.加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)人才培養(yǎng)，大數(shù)據(jù)知識(shí)學(xué)習(xí)，并將其納入公務(wù)員培訓(xùn)考核體系。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)是當(dāng)前政府行政決策智慧化需要解決關(guān)鍵問(wèn)題。《2013年中國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》一文中強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的重要性，并梳理了當(dāng)前國(guó)內(nèi)大學(xué)關(guān)于大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀：中國(guó)目前能理解和應(yīng)用大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新人才資源非常稀缺。大數(shù)據(jù)技術(shù)人才的培養(yǎng)為政府決策模式由傳統(tǒng)的目標(biāo)決策模式向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策模式提供人才保障。此外，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)也對(duì)傳統(tǒng)的公務(wù)員隊(duì)伍提出了新的要求，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)不僅僅要實(shí)現(xiàn)革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化，更要實(shí)現(xiàn)信息化和現(xiàn)代化。將數(shù)據(jù)知識(shí)的學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用納入公務(wù)員培訓(xùn)和考核范圍，以滿足政府決策智慧化及即將到來(lái)的智慧政府建設(shè)的需要。

四、結(jié)束語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，為傳統(tǒng)政府決策模式變革及實(shí)現(xiàn)政府決策智慧化帶來(lái)了機(jī)遇。實(shí)現(xiàn)政府決策智慧化，總的來(lái)說(shuō)，要求各級(jí)政府及公務(wù)人員能夠及時(shí)順應(yīng)時(shí)代潮流，轉(zhuǎn)變觀念，樹立大數(shù)據(jù)思維，加強(qiáng)相關(guān)法律及信息數(shù)據(jù)共享制度建設(shè)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，加快大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)，進(jìn)而推動(dòng)大數(shù)據(jù)在政府決策和政府管理中廣泛運(yùn)用。此外，值得注意的是，數(shù)據(jù)并非萬(wàn)能，政府決策過(guò)程中應(yīng)避免神話數(shù)據(jù)和“唯數(shù)據(jù)論”現(xiàn)象，應(yīng)將其與直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合，只有兩者并重才能鑒往知來(lái)、決勝千里。

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中圖分類號(hào)：P208

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）06-0100-02

作者簡(jiǎn)介：徐曼莉（1991-）女，漢族江西上饒人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)與數(shù)據(jù)開(kāi)放。楊文兵（1967-）男，漢族江蘇南京人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>