論住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題及舉措

劉佳

摘要：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律問題一直都是我國有待解決且爭議較大的一顆定時炸彈，法規(guī)的不明確使得我們很難完全按照現(xiàn)行法來規(guī)制和解決這一問題。通過借鑒我國臺灣地區(qū)新修訂的地上權(quán)相關(guān)規(guī)則以及香港批租制的做法，提出一些筆者關(guān)于這方面問題的舉措和建議。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期；地上權(quán)；土地使用金

我國關(guān)于住宅的建設(shè)用地使用權(quán)期限方面，制定了很多的法律，在現(xiàn)行法上是由《城市房地產(chǎn)管理法》來規(guī)定的，正是因為這一權(quán)屬劃分，在近來的溫州房屋產(chǎn)權(quán)到期之時，溫州市政府和國土局打算以準高額的費用辦理續(xù)期，定期的高稅收，不僅將違背其上位法《物權(quán)法》的基本精神，更主要的是會產(chǎn)生市場經(jīng)濟的極大恐慌。

一、“溫州房屋產(chǎn)權(quán)到期”惹爭議的問題所在

近期溫州市區(qū)部分市民發(fā)現(xiàn)持有的土地證面臨土地年限20年到期，要花費數(shù)十萬元高額土地出讓金“買地”才能重新辦理土地證，而他們房產(chǎn)交易價才不超過100萬，如要續(xù)期，繳納的土地出讓金要占到房產(chǎn)交易價的1/3左右。

高額的土地使用金，可謂是于法無據(jù)、于理無憑，這也引起了法律界專家學(xué)者的再度爭議，普遍認為溫州市政府的做法不合理也不合法。問題的所在，必須從法律的角度加以明晰，而我國對土地使用權(quán)期限屆滿問題作出規(guī)定的法律共有四部：

（一）1990年施行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。首次規(guī)定，居住用地最高年限70年，還規(guī)定土地使用期滿，土地使用權(quán)及其地上附著物所有權(quán)由國家無償取得，土地使用者應(yīng)當交還土地使用證。從當時的法律我們可以看出，“公權(quán)”和“私權(quán)”兩種權(quán)利在博弈中暴露出的對私人產(chǎn)權(quán)極其不尊重的立法指導(dǎo)思想，因此，很快被新法所覆蓋。

（二）1995年施行并于2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》。此法規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當予以批準。經(jīng)批準予以續(xù)期的，應(yīng)當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果，在現(xiàn)行法就是由此法來規(guī)定的。

（三）1999年施行的《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā返膬?nèi)容與前述兩種內(nèi)容都相似，而《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期的規(guī)定，給《土地管理法》的修訂留下了待解決的問題。

（四）2007年施行的《物權(quán)法》。此法第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動續(xù)期；切實保護了建筑物的所有權(quán)，體現(xiàn)了以人為本理念和對民生的關(guān)注。但是《物權(quán)法》回避了續(xù)期后是否支付土地使用費的問題。

從法律的適用方面，針對一權(quán)多規(guī)，我們不難發(fā)現(xiàn)前三部法規(guī)的內(nèi)容相近，其內(nèi)容與《物權(quán)法》的規(guī)定相反；而物權(quán)法是由全國人大于最新時間制定的，其法律效力應(yīng)屬其他法的上位法，換言之，其他三部法的規(guī)定實際上違反了物權(quán)法第149條的規(guī)定。同時，按照中國人民大學(xué)教授楊立新的看法，兩法相沖突時，需分析法律效力層級，按照新法優(yōu)于舊法的使用原則，應(yīng)適用物權(quán)法。

從法律的內(nèi)容理解方面，《物權(quán)法》回避了續(xù)期后是否支付土地使用費的問題，所以“自動續(xù)期”條文該如何理解，中國政法大學(xué)終身教授江平認為，“自動續(xù)期”包含三個方面的理解：第一，期滿后不能夠收回，也不能重新簽訂一個土地出讓合同，把原有的延續(xù)下來；第二，業(yè)主不需要自己申請，沒有交費他仍然有權(quán)居住，但是轉(zhuǎn)讓時受到限制，因為他的土地使用權(quán)過期了；第三，有償無償沒有明確。[1]

二、比較我國臺灣地區(qū)新修訂的地上權(quán)相關(guān)規(guī)則和香港批租制

我國物權(quán)法上的建設(shè)用地使用權(quán)與大陸法系國家或地區(qū)物權(quán)法上的地上權(quán)意義相當，均有著共同的基礎(chǔ)和本旨。

臺灣地區(qū)民法第840條、第839條之規(guī)定，地上權(quán)存續(xù)期間屆滿后地上建筑物的處理：第一，在地上權(quán)因存續(xù)期間屆滿而消滅時，當事人之間就地上物的處理有約定依約定，沒有約定的地上權(quán)不必拆除其地上建筑物，可在地上權(quán)存續(xù)期間屆滿前定一個月以上的期間，請求土地所有人按該建筑物的時價予以補償；第二，如果土地所有人愿意接受建筑物的時價補償，則由土地所有人和地上權(quán)人就時價進行協(xié)商，不能達成協(xié)議的可以請求法院裁定。臺灣地區(qū)主要采取私法自治為主，公法介入為輔的方式，在兼顧地上權(quán)人和土地所有人的利益基礎(chǔ)上，優(yōu)先保護地上權(quán)人的利益。賦予地上權(quán)人以建筑物時價補償請求權(quán)，在維護建筑物經(jīng)濟功能的同時兼顧土地所有人不愿補償或經(jīng)濟能力不能補償?shù)木骄常置鞔_酌量延長地上權(quán)存續(xù)期間，對雙方利益衡量做周全的考量。

香港特區(qū)的土地使用權(quán)屆滿后的解決舉措有兩種主要形式：第一，政府將土地和房屋一并收回；第二，如果政府覺得房屋建設(shè)符合城市規(guī)劃，則可不必收回，由原有建筑物所有人對土地使用權(quán)補繳地價，補繳的地價按照市場招標拍賣的價格由小業(yè)主分攤，且可以分期付款。在續(xù)期期間方面的規(guī)定也有以下幾種：最初的75年屆滿后延期999年，這主要是英屬殖民地期間確立的學(xué)習(xí)西方土地制度保留下的政策；延續(xù)24年總共是99年的方式；香港的大部分地區(qū)還是按照鄧小平時期的規(guī)定，全部續(xù)期50年，并且補繳一定的地租（這種地租就相當于大陸所說的地稅，或者是土地使用金），地租繳納按照當時房屋出租情況下所獲利潤即租金的3%為基準。

三、我國在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題方面所能做的舉措

首先，可以肯定的是用高額土地使用金來獲得土地使用權(quán)續(xù)期只能有害無益。換個角度，從經(jīng)濟學(xué)分析，按照中國經(jīng)濟學(xué)家葉檀的論斷，這不僅會損害中國2.04億的中產(chǎn)收入階層人口背后的家庭利益。而且，房地產(chǎn)市場也將面臨崩盤，政策出臺前，投資購房者必先出清手中存貨且不再入市，普通民眾也會出現(xiàn)拋售房屋的現(xiàn)象，其規(guī)模類比2015年去杠桿時期的股災(zāi)。[3]其次，對于是否支付續(xù)期的所土地使用金有以下的建議：

（一）當事人共同意志與社會普遍意志。按照社會主義的民本思想，人民為主，國家的一切意志都是體現(xiàn)為人民的利益服務(wù)，在經(jīng)過筆者這段時間的走訪傾聽發(fā)現(xiàn)，人民群眾對“自動續(xù)期”已達成了基本共識，這種共識是即便收費，也是象征性地補繳，但能否代表社會的普遍意志，有待大量仔細考證。

（二）經(jīng)濟層面。實行免費制，讓利給業(yè)主。根據(jù)CHFS（中國家庭金融）調(diào)查，中國2.04億中產(chǎn)收入階層家庭，購買房屋已經(jīng)花費家庭的大部分積蓄，且大部分家庭面臨著每月的高額月供，在中國財富值低且分配極不均勻的國情下，民眾并沒有能力補繳相對高額的土地使用金。

（三）住宅建筑物所有權(quán)出讓層面。住宅建筑物所有權(quán)人可以在土地使用期屆滿后對房屋進行買賣，這時候就可以由買受人補繳續(xù)期的土地使用金，重新建立新的市場循環(huán)秩序。

（四）補繳適度的土地使用金或者說是稅。通過費改稅的方式，由原來“一次性”繳清70年的土地使用金變?yōu)橐酝恋囟愂盏男问剑赏恋厣戏课菟腥嗣磕甓ㄆ诶U納土地稅，實行“年稅制”；學(xué)習(xí)臺灣和香港地區(qū)補繳費用的標準，對時價和續(xù)期進行國家與個人的利益衡量。而且，這種補繳制度應(yīng)因時制宜、因地制宜，按照我國不同地區(qū)的家庭經(jīng)濟收入水平、貧富差距確立適度的基準土地稅費。

適度的補繳土地使用金或者年稅，這是筆者認為比較可行的重要的解決議題，至于補繳多少需要制定具體的可操作性的法律法規(guī)來保障實施，國家應(yīng)從頂層進行系統(tǒng)的設(shè)計，以消除盤桓在公眾頭上的達摩克利斯之劍。（作者單位：西北政法大學(xué)）

參考文獻：

[1]朱廣新.論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應(yīng)[J].法商研究，2012，（2）：3

[2]高圣平、楊旋.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學(xué)，2011，10：104

[3]葉檀.土地使用年限到期怎么辦？[J].齊魯周刊，2016，（B）：56