土地財(cái)政實(shí)施機(jī)制研究
——以珠江新城為例

李鳳珍，謝石營

(中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 510275)

土地財(cái)政實(shí)施機(jī)制研究

——以珠江新城為例

李鳳珍，謝石營

(中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 510275)

[摘要]土地財(cái)政的微觀實(shí)施機(jī)制是城市研究的一個(gè)重要問題，探究城市政府基于城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的土地經(jīng)營模式以及融資機(jī)構(gòu)與開發(fā)商在其中的角色和作用，對(duì)理解城市土地財(cái)政的具體運(yùn)行機(jī)制具有重大作用。以廣州市新中心區(qū)珠江新城為例，從土地財(cái)政運(yùn)作的主體、初始動(dòng)機(jī)、影響因素和運(yùn)行過程4個(gè)方面對(duì)土地財(cái)政的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行探討。研究認(rèn)為，城市政府在追求土地財(cái)政收入過程中，利用城市規(guī)劃改變土地規(guī)劃條件和引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)提升了土地價(jià)值，并通過土地供應(yīng)管理的手段實(shí)現(xiàn)土地交易價(jià)格的上漲，而金融機(jī)構(gòu)在城市政府經(jīng)營土地的過程中發(fā)揮著土地銀行的重要作用，同時(shí)土地財(cái)政收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]珠江新城；城市規(guī)劃；土地財(cái)政實(shí)施機(jī)制

改革開放以來，總體發(fā)展環(huán)境的改變帶來了中國地方政府角色的變化。在財(cái)稅體制改革和官員晉升的制度下，中國的城市針對(duì)資本展開了激烈的競爭，因而具有城市企業(yè)主義的特點(diǎn)[1～3]。在這樣的背景下，城市規(guī)劃從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的資源分配的工具不斷發(fā)生演變，成為政府土地管制的工具，服務(wù)于以土地增值為核心的城市增長機(jī)器，目標(biāo)是使城市在發(fā)展的競爭中獲得更高的經(jīng)濟(jì)競爭力。

對(duì)于城市的空間組織來說，政府是最重要的行為主體，政府的力量既可以體現(xiàn)為用發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城市規(guī)劃等技術(shù)手段直接主導(dǎo)城市建設(shè)，同時(shí)也可以是通過各種經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式，影響企業(yè)和個(gè)人的行為決策，進(jìn)而對(duì)城市社會(huì)空間的演變產(chǎn)生影響[1]。作為一種制度安排的城市規(guī)劃，其最根本的作用在于通過一系列的有關(guān)土地和空間的安排，降低城市土地開發(fā)中的交易成本、明確土地開發(fā)的權(quán)利、提供市場與社會(huì)所需要的公共物品，進(jìn)而提高土地資產(chǎn)的價(jià)值和城市的經(jīng)濟(jì)增長[4]。

20世紀(jì)90年代以來，伴隨中國城市土地財(cái)政收入快速增長，廣州城市空間拓展的速度大大加快了。在過去的幾十年里，盡管基于城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)中西方城市進(jìn)行的研究已經(jīng)分別就城市土地財(cái)政的形成機(jī)制和城市空間快速拓展的機(jī)制提供了多維的視角，在土地收益的激勵(lì)下，城市政府從城市空間拓展中獲得了大量的土地收益。但是，城市政府土地財(cái)政的實(shí)施機(jī)制與城市空間拓展之間的關(guān)系需要更為詳實(shí)系統(tǒng)的實(shí)證研究。為此，筆者試圖以政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，聚焦廣州市珠江新城城市規(guī)劃的調(diào)整和變更，探討政府城市規(guī)劃及土地供應(yīng)管理決策在土地財(cái)政實(shí)施過程中的作用。

1案例選擇原因

選擇珠江新城作為土地財(cái)政實(shí)證案例主要基于如下兩個(gè)方面的原因：第一，珠江新城提出的時(shí)間是1992年，當(dāng)時(shí)土地有償使用自1989年在深圳開始后，成功推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展和建設(shè)的第一波高潮，與之伴隨的是城市政府通過土地有償使用獲得預(yù)算外的土地出讓金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途。而珠江新城的土地交易活動(dòng)主要在1992年到2010年期間，剛好經(jīng)歷了廣州市土地財(cái)政從萌芽到興旺的階段，并且珠江新城屬于廣州市級(jí)層面運(yùn)作的一個(gè)項(xiàng)目因而是一個(gè)能夠更好地剖析廣州市在市級(jí)層面推進(jìn)土地財(cái)政實(shí)施的典型樣本。第二，珠江新城的建設(shè)從項(xiàng)目確定階段就具有明顯的土地財(cái)政運(yùn)作的意味。20世紀(jì)90年代廣州市為進(jìn)一步提高中心城市的地位并發(fā)揮其作用，提出建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)提出依照“高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”的要求進(jìn)行城市發(fā)展謀劃，由此產(chǎn)生了地鐵1號(hào)、2號(hào)線和珠江新城新中心區(qū)為代表的一系列城市建設(shè)工程項(xiàng)目。但是當(dāng)時(shí)廣州市的財(cái)力并不充裕，1994年廣州市財(cái)政收入64.87億元，財(cái)政支出75.77億元，預(yù)算內(nèi)財(cái)政赤字10.9億元，而且預(yù)算內(nèi)財(cái)政赤字一直在擴(kuò)大，廣州市政府一直在為城建資金如何籌集而困擾[6]。同時(shí)，1993年底地鐵1號(hào)線動(dòng)工，又需要政府投入大量的資金。恰好1993和1994年的廣州市處于房地產(chǎn)高潮，市場對(duì)土地資源的需求開始旺盛，土地價(jià)值開始凸顯。廣州市政府在此看到了良好的契機(jī)，希望通過土地有償使用出讓，以土地運(yùn)作籌集城市建設(shè)所需的資金。因此，珠江新城成為由廣州市政府統(tǒng)籌的項(xiàng)目，建設(shè)資金來源和土地出讓收入的支出放在市級(jí)層面來運(yùn)作，不但要追求土地財(cái)政，還要考慮政府政績、社會(huì)影響等復(fù)合因素。由于珠江新城開發(fā)過程經(jīng)歷了廣州市土地財(cái)政由緩慢增長到興旺發(fā)達(dá)的階段，因而可以作為深入研究廣州市土地財(cái)政實(shí)施機(jī)制的典型案例。

2珠江新城城市規(guī)劃調(diào)整與土地財(cái)政實(shí)施過程

珠江新城的土地經(jīng)營的主體以廣州市政府為主，雖然包括廣州市地鐵公司、市屬企業(yè)等機(jī)構(gòu)，但是土地收儲(chǔ)和土地出讓的推進(jìn)，都是由廣州市政府主導(dǎo)，而且通過珠江新城的土地運(yùn)作獲取的土地收益也是由市政府統(tǒng)籌用于地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

城市政府建設(shè)新區(qū)需要支付新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，并且會(huì)損失放棄舊城開發(fā)產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本，因而新區(qū)的建設(shè)必須以土地租金收益大于上述2個(gè)成本之和作為前提。城市規(guī)劃是市政府推高新區(qū)土地租金的一個(gè)重要措施，在土地財(cái)政實(shí)施的過程中，一是通過城市規(guī)劃確定規(guī)劃條件(用地使用性質(zhì)、容積率)、區(qū)位(交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))、周邊用地對(duì)外的正的外部性(公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、綠化、開敞空間和高校等)來提升土地的價(jià)值；二是廣州市政府以政府信用做擔(dān)保，通過城市規(guī)劃確定了廣州城市空間向外拓展的框架，包括城市空間拓展的方向、城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的位置、發(fā)展定位與主要功能等，這有助于政府與市場共同培育地方化經(jīng)濟(jì)與城市化經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)土地、人口、資本在同一經(jīng)濟(jì)載體的集聚開發(fā)并產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而降低了城市空間拓展的不確定性，提升了市場對(duì)于城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)土地潛在租金的期望值。同時(shí)，培育市場對(duì)于經(jīng)營性用地的需求，進(jìn)而通過出讓經(jīng)營性用地，獲得更高的土地出讓收益。為達(dá)到此目的，通過珠江新城的開發(fā)建設(shè)過程來充分體現(xiàn)上述土地經(jīng)營的過程。

2.11993年規(guī)劃方案——根據(jù)地塊劃分小而多的特點(diǎn)，將土地潛在收益最大化

1993年空間規(guī)劃方案的基本出發(fā)點(diǎn)是以建設(shè)地鐵所需的資金量為前提，將珠江新城范圍內(nèi)的土地出讓收益最大化，使珠江新城的土地出讓收益能夠支持地鐵1號(hào)線和2號(hào)線的建設(shè)。該規(guī)劃方案把珠江新城分為402個(gè)細(xì)分地塊，可出讓地塊180個(gè)、面積共780萬m2。由于商務(wù)用地非常大，采用規(guī)范規(guī)定的最低公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)，按《廣州市城市規(guī)劃管理辦法實(shí)施細(xì)則》公共建筑定額指標(biāo)的下限規(guī)定布局公共建筑。通過這樣高密度的開發(fā)，按照當(dāng)時(shí)的地價(jià)(3500元/m2)計(jì)算，珠江新城預(yù)計(jì)可獲得土地出讓金220億元，扣除成本后，還有超過100億元的土地收益，以此解決地鐵建設(shè)資金的難題[5]。該規(guī)劃方案的特點(diǎn)是地塊劃分多而小，最小地塊的只有幾千平方米，使得可能參與土地開發(fā)的潛在開發(fā)商的數(shù)量增加，以細(xì)化的地塊劃分推高容積率，從而實(shí)現(xiàn)土地潛在收益最大化。

1993年珠江新城規(guī)劃提出后，廣州市房地產(chǎn)投資環(huán)境發(fā)生了重大變化，商品房開發(fā)用地占發(fā)出規(guī)劃用地許可證的比率一路下降，1993年為45%，1994年為29%，1995年下降到22.7%。另一方面，珠江新城的征地工作也不順利，由于農(nóng)民交地遲緩等原因，導(dǎo)致土地開發(fā)中心資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。截止到1996年6月20日，珠江新城征地369.9hm2，這些用地上共規(guī)劃了953萬m2的建筑面積，其中已成交了103萬m2的建筑面積的土地，還有850萬m2建筑面積的土地未出讓[6]。1992～2000年，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的影響，土地交易市場冷淡，價(jià)格低走。

20世紀(jì)90年代是國家住房市場從出現(xiàn)到過熱，再到調(diào)控溫度發(fā)展的時(shí)期，1992年開始，我國開始推行全面房改，住房公積金制度也開始全面推行，并從1993年啟動(dòng)“安居工程”。1992年后，由于房地產(chǎn)業(yè)的急劇快速增長，我國房地產(chǎn)市場在部分地區(qū)出現(xiàn)混亂局面，在個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)較為明顯的房地產(chǎn)泡沫。1993年底，由于國家推行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，房地產(chǎn)業(yè)受到影響，其投資增長率普遍回落，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場在很長一段時(shí)間后才得以復(fù)蘇。

珠江新城的土地開發(fā)自1992～2000年，剛好遇上國家的宏觀經(jīng)濟(jì)過熱和調(diào)控階段，使得珠江新城在一階段的發(fā)展受限。為了應(yīng)對(duì)“九五”期間巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，廣州市政府在珠江新城的土地出讓上做了極大讓步。珠江新城的土地出讓價(jià)格原本是按開發(fā)成本和地鐵所需的建設(shè)資金結(jié)合市場情況進(jìn)行制定的，每年輸出資金金額達(dá)十幾億元用于地鐵建設(shè)。但是在1993年和1994年廣州市房地產(chǎn)市場火熱的時(shí)候，珠江新城的很多用地并沒有完成土地整理，不能馬上出讓。而后1995年后房地產(chǎn)市場降溫，同時(shí)碰上1997年6月的亞洲金融危機(jī)，土地成交市場疲軟。在這種背景下，廣州市政府將土地出讓地價(jià)從原來珠江新城測算的3500元/m2的起始地價(jià)一路降至2800元/m2，同時(shí)盡量將地塊整體打包出讓，以期盡快回收資金，支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。根據(jù)資料顯示，截止至2001年底，已簽地塊出合同共達(dá)102億元，但實(shí)際2002年底才收回45億元[5]。并且土地出讓主要以房地產(chǎn)開發(fā)為主，用于培育生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的地塊出讓情況并不樂觀。同時(shí)，該階段土地出讓的價(jià)格不高，部分地塊的出讓甚至低于規(guī)劃初期土地收益測算3500元/m2的標(biāo)準(zhǔn)。

從表1可以算出，廣州市“九五”期間土地出讓收入只占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的3.57%，占市建委固定資產(chǎn)投資額的23.53%，占財(cái)政收入的比重也僅有18.64%[5]。由此可見，由于土地財(cái)政收入數(shù)額較小，并沒有成為城市固定資產(chǎn)投資的主要來源。這從側(cè)面反映了1992年珠江新城規(guī)劃的預(yù)設(shè)的“地鐵血庫”的初衷并沒有實(shí)現(xiàn)。

表1　廣州市“九五”期間全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、建委口投資、財(cái)政收入和土地收益　億元

由此可見，廣州市城建和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求對(duì)珠江新城土地開發(fā)具有重要影響。一方面，珠江新城土地出讓的數(shù)量、價(jià)格受宏觀房地產(chǎn)市場形勢的影響，土地出讓并不是由政府單方面決定，而是政府不斷適應(yīng)市場發(fā)展的過程。另一方面，政府的用地出讓計(jì)劃也受自身的城市整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的影響，不能僅僅考慮單個(gè)地塊的開發(fā)建設(shè)，需要根據(jù)城市整體發(fā)展的需求，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求情況，調(diào)整土地出讓的價(jià)格和數(shù)量。

2.22002年規(guī)劃方案——提高開發(fā)強(qiáng)度，提升空間品質(zhì)，打造廣州CBD

直至1997年，珠江新城的土地收儲(chǔ)工作有了進(jìn)一步的推進(jìn)，政府開始將土地推向市場，但是正好遇到1998年亞洲金融危機(jī)，廣州市寫字樓市場幾乎全線停頓，所以珠江新城的土地出讓工作并不成功。此時(shí)廣州市政府已經(jīng)在珠江新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入超過30億元，而珠江新城的商務(wù)辦公用地卻沒有市場需求，無法回收資金，也無法及時(shí)為地鐵的建設(shè)提供建設(shè)資金。針對(duì)上述情況，為了順應(yīng)市場需求，在1999年到2002年期間進(jìn)行了珠江新城規(guī)劃調(diào)整工作。此外，進(jìn)行珠江新城規(guī)劃調(diào)整還有2個(gè)重要背景，一是廣州市已經(jīng)確定要申辦亞運(yùn)會(huì)，有必要建設(shè)城市中央商務(wù)區(qū)(CBD)，二是房地產(chǎn)市場的回暖，使得廣州市中心區(qū)位的地塊價(jià)值上升，建設(shè)CBD是可為的。因此，將珠江新城按照CBD的要求進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，強(qiáng)調(diào)空間品質(zhì)的營造，增加地標(biāo)性的建筑和商務(wù)辦公用地的增加，根據(jù)高品質(zhì)CBD的空間要求來進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。

相較于1993年的規(guī)劃方案，2002年規(guī)劃方案的變化體現(xiàn)在以下幾方面。一是提高開發(fā)強(qiáng)度，并且提高付租能力最高的商務(wù)用地規(guī)模，建設(shè)超高層地標(biāo)建筑。在總建筑面積方面，由原來的1487.40萬m2增加為1592.21萬m2，增加了104.81萬m2。在住宅/商住用地方面，住宅總面積由1993年規(guī)劃方案的605萬m2調(diào)整為617萬m2，增加12萬m2建筑面積。商貿(mào)/行政辦公用地中辦公總建筑面積由639.37萬m2降至584.59萬m2，但是由于增加了東塔、西塔兩大辦公建筑，因此商貿(mào)/行政辦公總建筑面積為757萬m2，與1993年的規(guī)劃方案相比，增加了118萬m2的建筑面積。文化娛樂、旅業(yè)酒店、市政設(shè)施等其他公共服務(wù)性設(shè)施用地由原來的243.03萬m2降至63.52萬m2，減少了179.51萬m2[6]。二是提升空間品質(zhì)。強(qiáng)化珠江新城中軸線的空間、景觀與環(huán)境建設(shè)，將1993年規(guī)劃方案中128m寬的中央林前大道調(diào)整為80～230m的綠色開敞空間，增加廣場和綠化用途的土地，并設(shè)計(jì)了新中軸線的一系列廣場。三是重新整合地塊。改變1993年的規(guī)劃方案中小地塊開發(fā)的“樓看樓”模式，將大約440個(gè)小地塊整合為269塊綜合開發(fā)單元地塊，采用建筑圍合的布局，將樓群間的綠化進(jìn)行集中規(guī)劃，以最大化街坊公共花園[7]。四是將部分市級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配置在珠江新城，包括市級(jí)醫(yī)院、廣州歌劇院、廣州博物館、市圖書館和市青少年宮等，并提高社區(qū)級(jí)公共設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和公共配套設(shè)施的建設(shè)水平[8]。

上述變化的重點(diǎn)在于這個(gè)規(guī)劃通過營造高品質(zhì)的空間，提升公共服務(wù)設(shè)施供給水平，特別是通過重新布局中心軸線，提升珠江新城整體的空間品質(zhì)，同時(shí)積極整合原來劃分過于細(xì)小的地塊，并通過規(guī)劃建設(shè)包括歌劇院、博物館、圖書館、青少年宮、國際醫(yī)院等一系列大型公共建筑設(shè)施，以及建設(shè)東塔、西塔超高層辦公建筑，塑造珠江新城的空間品質(zhì)，吸引人口和活動(dòng)的集聚，營造廣州新中心區(qū)CBD，在此過程中伴隨的是土地潛在收益的提升。

2001～2004年房地產(chǎn)市場恢復(fù)，珠江新城推行規(guī)劃檢討，重新確立中心區(qū)CBD定位，土地出讓價(jià)格上升。2000年廣州市進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，按照“東進(jìn)西聯(lián)南拓北優(yōu)”的八字方針拉開城市發(fā)展空間，使得廣州經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長和人口集聚的新時(shí)期。2003年以后，市政府在城市文化中心區(qū)建設(shè)廣東博物館、廣州歌劇院、廣州市圖書館、廣州市第二少年宮的市級(jí)四大文化建筑，通過公共財(cái)政投入，使整個(gè)區(qū)域的價(jià)值凸顯出來，這給開發(fā)商以很大信心。全市層面的發(fā)展和市一級(jí)公共設(shè)施的建設(shè)使得中心區(qū)土地市場火熱，珠江新城作為CBD，其開發(fā)也開始具備市場基礎(chǔ)。隨著宏觀市場的回暖，2000年到2004年珠江新城土地供應(yīng)開始恢復(fù)，根據(jù)土地出讓數(shù)據(jù)，該時(shí)期土地仍以商住地塊為主，但也開始出現(xiàn)商務(wù)辦公地塊的出讓，土地均價(jià)穩(wěn)定在2萬元/m2左右，按照容積率計(jì)算，該時(shí)期的樓面地價(jià)超過原來規(guī)劃的3500元/m2的標(biāo)準(zhǔn)。隨后珠江新城公開出讓的土地均價(jià)一路上升，到2009年達(dá)到了8萬/m2以上。

由于珠江新城的大部分土地在2004年前通過協(xié)議方式出讓給開發(fā)商，而對(duì)于剩余的公開出讓的土地，政府為了支持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，吸引一些重要的企業(yè)入駐，將商務(wù)辦公用地以較低的價(jià)格出讓，因而珠江新城出讓的經(jīng)營性用地的價(jià)格水平與它作為全廣州的新CBD地位并不完全相符。但是，由于員村地區(qū)受到珠江新城正的外部性的影響，成為土地價(jià)值增長幅度最大的地區(qū)，樓面地價(jià)高達(dá)1.1萬元/m2，比2006年翻了一倍以上。由此可見，雖然珠江新城本身的開發(fā)并未為城市政府帶來大量的土地出讓收入，但緊鄰珠江新城的員村地區(qū)土地價(jià)值的大幅增長表明，珠江新城開發(fā)對(duì)于周邊地區(qū)土地價(jià)值的增長有較大的正外部效應(yīng)，珠江新城開發(fā)對(duì)于促進(jìn)廣州土地出讓收入增長具有重要的作用。此外，珠江新城以土地資源引進(jìn)了中大型企業(yè)總部數(shù)量在70家以上，為廣州市帶來了可持續(xù)的大量稅收收入。

3討論

3.1關(guān)于土地經(jīng)營主體

珠江新城土地經(jīng)營的主體以廣州市政府為主，雖然包括廣州市地鐵公司、市屬的企業(yè)等機(jī)構(gòu)，但是其土地收儲(chǔ)和出讓的推進(jìn)，都是由市政府牢牢掌控。廣州市政府對(duì)珠江新城的土地經(jīng)營模式(圖1)表明，土地財(cái)政不是政府單方面可以實(shí)現(xiàn)的過程，還需要考慮市場的參與，通過政府和市場合作，才能夠?qū)崿F(xiàn)土地財(cái)政，而金融機(jī)構(gòu)在城市政府經(jīng)營土地的過程中發(fā)揮著土地銀行的重要作用。

圖1　珠江新城土地經(jīng)營模式圖

3.2關(guān)于初始動(dòng)機(jī)

開發(fā)珠江新城的初始動(dòng)機(jī)主要基于2個(gè)

方面，一是通過土地運(yùn)營獲得土地收益以解決政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金不足的問題，二是通過建設(shè)CBD，推動(dòng)高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高廣州市的區(qū)域地位，增強(qiáng)城市綜合競爭力。

3.3關(guān)于影響因素

廣州市土地運(yùn)營對(duì)土地價(jià)值的提升效果主要受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、空間規(guī)劃和土地供應(yīng)管理的影響。第一，土地價(jià)格受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的影響，與國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策緊密相連。20世紀(jì)90年代國家經(jīng)濟(jì)加速、過熱、調(diào)控，伴隨著房地產(chǎn)市場的變化，直接影響珠江新城的土地交易狀況。第二，城市規(guī)劃是影響土地價(jià)格的另一個(gè)重要因素。城市規(guī)劃作為政府管控空間和劃分出讓地塊的工具，對(duì)于地塊出讓價(jià)格會(huì)產(chǎn)生重要影響。珠江新城1993年規(guī)劃方案的土地劃分方式過于細(xì)小，加上公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)過低，曾一度影響城市新中心區(qū)土地運(yùn)營的效果。而2002年規(guī)劃方案通過提高開發(fā)強(qiáng)度和提升空間品質(zhì)，使得土地價(jià)值上升。第三，土地供應(yīng)管理是影響土地價(jià)格的第三大因素。珠江新城建設(shè)初期，由于全市辦公用地的出讓多點(diǎn)開花，珠江新城在長達(dá)幾年時(shí)間內(nèi)都沒有完成辦公用地的出讓，隨著廣州市停止除珠江新城以外的所有辦公用地的供給，珠江新城辦公用地市場才開始出現(xiàn)積極變化。

3.4關(guān)于運(yùn)行過程

土地出讓收入的實(shí)現(xiàn)過程包括空間規(guī)劃、融資、土地收儲(chǔ)、土地出讓、土地收益使用和分成。政府要獲得土地財(cái)政，首先需要一個(gè)具體的空間或者發(fā)展項(xiàng)目，通過制定空間規(guī)劃，劃定發(fā)展區(qū)邊界，使市場對(duì)于該區(qū)域的未來發(fā)展形成良好的預(yù)期。然后通過政府直接向銀行貸款，保障土地收儲(chǔ)和開發(fā)的資金需求。最后是土地的供應(yīng)管理，政府通過制定土地出讓計(jì)劃，將土地向市場推介，并根據(jù)不同訴求選取“協(xié)議出讓”和“招拍掛”公開出讓，最大程度地保障地塊順利出讓，最終獲取土地收益。此外，在土地收益的使用和分成上，土地收益大部分被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府重大項(xiàng)目的資金投入，部分則由參與土地運(yùn)營的各個(gè)主體按照事前約定或者投資比例等條件進(jìn)行土地收益的分成。

綜上所述，政府在追求土地財(cái)政收入過程中，利用城市規(guī)劃和土地供應(yīng)管理這些土地經(jīng)營手段，通過改變土地規(guī)劃條件和引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)提升了土地價(jià)值；通過拉高定位和宣傳手段提高土地資產(chǎn)升值的預(yù)期，進(jìn)而通過土地供應(yīng)管理的手段實(shí)現(xiàn)土地交易價(jià)格的上漲；金融機(jī)構(gòu)在城市政府經(jīng)營土地的過程中發(fā)揮著土地銀行的重要作用。

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[收稿日期]2016-03-10

[作者簡介]李鳳珍(1982-)，女，博士生，研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、土地財(cái)政和城鄉(xiāng)規(guī)劃，23825382@qq.com。

[中圖分類號(hào)]F301;F812.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-1409(2016)15-0074-05

[引著格式]李鳳珍，謝石營.土地財(cái)政實(shí)施機(jī)制研究——以珠江新城為例[J].長江大學(xué)學(xué)報(bào)(自科版) ，2016，13(15)：74～78.