公共部門(mén)約束機(jī)制理論研究綜述

李媛媛　譚陽(yáng)梅　李超

[摘 要]激勵(lì)和約束是管理的手段，而手段發(fā)揮作用的載體是機(jī)制。自然界有約束，天道才運(yùn)行有序；社會(huì)有約束，才能和諧發(fā)展。公共部門(mén)中，合理運(yùn)用約束機(jī)制可以規(guī)范人的行為，并充分調(diào)動(dòng)其積極性。本文主要梳理了近年來(lái)公共部門(mén)關(guān)于約束機(jī)制理論的研究，提出存在的一些問(wèn)題，并給出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]約束；機(jī)制；考核標(biāo)準(zhǔn)

一、約束及約束機(jī)制內(nèi)涵

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)約束的定義是：“限制使不越出范圍”。《說(shuō)文解字》中說(shuō)：“監(jiān)，臨下也?！薄岸?，察也”兩者結(jié)合起來(lái)，確有自上而下的察看之義?！掇o?！分杏袃蓚€(gè)含義：控制；管束對(duì)物體位置及其運(yùn)動(dòng)條件所加的限制。“約束”的含義與現(xiàn)代管理學(xué)中的“控制”有相近之處。約束理論是以色列物理學(xué)家、企業(yè)管理顧問(wèn)戈德拉在他開(kāi)創(chuàng)的優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的管理哲理，該理論提出了在制造業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)中定義和消除制約lm-因素的一些規(guī)范化方法。

約束就是管制，是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制度、道德、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范對(duì)行為進(jìn)行管制，既包括行為人的自我管制，也包括外部的管制行為，也可以將其概括為自我約束與外部約束。

約束機(jī)制是按照約束形成的機(jī)制，約束機(jī)制可以分為外生性和內(nèi)生性?xún)煞N。外生性約束機(jī)制是在經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行外部形成的，體現(xiàn)的是“人的意志”；內(nèi)生性約束機(jī)制是經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行過(guò)程中自然形成的，體現(xiàn)的是“市場(chǎng)的邏輯”。

中國(guó)的公務(wù)員約束機(jī)制又稱(chēng)監(jiān)督機(jī)制，這其中包括公務(wù)員的法律、制度、監(jiān)督等方面的剛性約束，也包括職業(yè)道德層面的柔性約束。

二、約束的類(lèi)型

1.規(guī)范性約束。一般而言，法律法規(guī)、規(guī)章制度及手段均具有一定的國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)行為規(guī)范具有更加顯著地效果，因此，對(duì)組織成員行為的有效約束，需要強(qiáng)制力作為后盾，特別是對(duì)擁有國(guó)家權(quán)力的公務(wù)員的約束，更加需要法律法規(guī)、規(guī)章制度等這些具有規(guī)范性的硬約束。

（1）制度約束。即通過(guò)建立健全公務(wù)員管理中的各項(xiàng)制度來(lái)規(guī)范公職人員的行為，貫穿于所有行政程序與整個(gè)行政過(guò)程的始終。

①懲戒制度。也稱(chēng)為紀(jì)律處分，是對(duì)違反公職人員義務(wù)按有關(guān)規(guī)定所進(jìn)行的處罰規(guī)定。處分是一種糾錯(cuò)行為，是為因其違紀(jì)違法而造成損失所做出的補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)未違法違紀(jì)的公務(wù)員又能起到警示作用。

②回避制度。回避制度的建立是公共部門(mén)依法執(zhí)行公務(wù)的前提和保障，有利于黨政機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)，更有利于群眾對(duì)公務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督。

（2）監(jiān)督約束。監(jiān)督約束機(jī)制若設(shè)計(jì)得科學(xué)嚴(yán)密，便能夠?qū)π姓袨楸旧順?gòu)筑起頸置性防范屏障。

2.道德性軟約束

（1）道德自律。指依靠公務(wù)員本身的價(jià)值觀、道德觀及倫理所實(shí)現(xiàn)的自我約束，要明確其掌控的公權(quán)力的價(jià)值取向。

（2）職業(yè)道德約束。公職人員作為治國(guó)理政的主體，依法履行公職，承擔(dān)著管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的職能，作為“職業(yè)道德”，它依賴(lài)于公職人員內(nèi)在的精神認(rèn)知，并通過(guò)主觀意識(shí)的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（3）思想政治教育。是道德軟約束的一種常見(jiàn)方式，在用法制來(lái)規(guī)范、約束公務(wù)員行政行為的同時(shí)，重視思想政治教育。

三、約束機(jī)制存在的問(wèn)題

1.法律約束不完善。與其它約束手段相比約束范圍廣，具有更強(qiáng)大、有效的約束力。建立完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)力約束機(jī)制，需要制定相關(guān)法律、法規(guī)，提供法律保障和支持。

2.權(quán)力制衡機(jī)制不健全。監(jiān)督約束機(jī)制不健全，缺乏對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，權(quán)力如脫韁野馬，致使“一把手”成為“一霸手”，成為當(dāng)?shù)氐摹巴粱实邸眹?yán)重?fù)p害了人民群眾對(duì)基層政府的信任。

3.紀(jì)律約束難落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年度考核和聘期考核制度不完善，沒(méi)有實(shí)行工作實(shí)績(jī)和群眾滿(mǎn)意度量化積分考核掛鉤。沒(méi)有建立起目標(biāo)明確、效能管理的評(píng)價(jià)體系導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部組織紀(jì)律制度形同虛設(shè)，更是嚴(yán)重影響黨和政府在百姓心目中的地位和形象。

4.道德約束標(biāo)準(zhǔn)難定。目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部道德底線(xiàn)方面存在的問(wèn)題卻不夠重視，以至于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部守不住底線(xiàn)，成為腐敗分子。

5.監(jiān)督意識(shí)淡薄。完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及完備的監(jiān)督法律可以說(shuō)是監(jiān)督的“硬件”，而強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)則是監(jiān)督的“軟件”。如果沒(méi)有“軟件”來(lái)加以支持運(yùn)行，“硬件”就只是虛有其表的物化結(jié)構(gòu)而已。 當(dāng)今世界各國(guó)為了組織和吸引公眾參與反腐敗斗爭(zhēng)，制定了許多必要的法律法規(guī)，還采取了一系列有效的途徑、措施和辦法，而在中國(guó)，這樣透明的群眾監(jiān)督還存在大量空白。

6.懲處力度軟弱。有效的約束機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)督、懲治兩個(gè)方面，監(jiān)督將不端行為控制在發(fā)生之前，懲處則是監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)的助推力。然而現(xiàn)實(shí)中查處程序中環(huán)節(jié)過(guò)多，牽涉廣泛。主管“婆婆”多，難以保密等造成懲處力度過(guò)于疲軟。

四、如何建立約束機(jī)制

1.強(qiáng)化預(yù)算管理的法制化程序，建立一套對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算的監(jiān)督體系。

2.加強(qiáng)法律約束。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中的行為予以許可和保障，但是同樣對(duì)其行為有一定的約束和限制。

3.加強(qiáng)制度約束。提高制度約束有效性的關(guān)鍵是，要不斷完善政府治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部授權(quán)體系細(xì)化議事規(guī)則和決策程序。

4.加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，科學(xué)分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一把手”的權(quán)力，從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機(jī)制，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開(kāi)，實(shí)行黨政分開(kāi)實(shí)行參與式?jīng)Q策，使決策過(guò)程透明化。

5.加強(qiáng)紀(jì)律約束。需要嚴(yán)肅干部工作紀(jì)律，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常管理，落實(shí)各種考勤和請(qǐng)假制度，明確各個(gè)職位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在各個(gè)環(huán)節(jié)所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，對(duì)違反規(guī)定的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行追責(zé)，并且加大失察的懲戒力度。

6.加強(qiáng)道德約束，指受到社會(huì)公德、職業(yè)道德、個(gè)人品德的約束。道德約束是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自律意識(shí)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)在約束的重要手段。但道德約束需要與制度約束等措施相協(xié)調(diào)、配合，才能發(fā)揮持久的作用。

五、建設(shè)和完善約束機(jī)制的意義和作用

1.監(jiān)督約束機(jī)制的建設(shè)是提高效率和需要

2.促進(jìn)社會(huì)主義民主政治的需要

3.約束機(jī)制建設(shè)，可促使政策執(zhí)行者進(jìn)行自我約束以及接受來(lái)自法制、群眾和輿論為主體的外部約束，使政府在合法合理的空間內(nèi)通過(guò)合理執(zhí)行政策，有效實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)性的各項(xiàng)功能，更主 動(dòng)地為公眾服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂明，張陽(yáng).公司戰(zhàn)略對(duì)職能管理激勵(lì)與約束的新理念[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2008（4）：5-7.

[2]成斌.公共部門(mén)人力資源管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].技術(shù)與創(chuàng)新管理，2009（3）：370-383.

[3]馬海盈.國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人權(quán)力約束機(jī)制初探[J].理論月刊，2010（11）：160-162.

[4]肖敏，肖湘雄.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中的監(jiān)督約束機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013（30）：233-234.

[5]周世頓.加快監(jiān)督立法 建立約束機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2005（71）：16-17.

[6]朱玉飛，吳濤.公共政策執(zhí)行約束機(jī)制的建立[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（10）：29-30.