新預(yù)算法下財政職能履行問題淺析

鄭英

摘 要 2015年1月1日開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》與舊預(yù)算法相比有許多創(chuàng)新之處，其要求實行全口徑預(yù)算、注重預(yù)算績效管理、實行預(yù)算公開透明等，對新常態(tài)下的財政工作提出了更高的要求，對我國深化財稅體制改革起到了越來越重要的作用。本文結(jié)合財政工作實際，簡要分析了新預(yù)算法的特點、新預(yù)算法對財政職能的影響、新預(yù)算法下財政履行職能時的注意事項，以期促進財政部門認真履行職責(zé)、從而其應(yīng)有發(fā)揮的作用。

關(guān)鍵詞 新預(yù)算法 財政職能

實施新預(yù)算法以來，財政預(yù)算不斷完善，財政職能在逐漸轉(zhuǎn)變，精細化管理越來越嚴格、也越來越繁瑣。如何轉(zhuǎn)變財政職能、發(fā)揮好財政作用是個值得探討的問題。

一、新預(yù)算法的特點

（一）縱橫結(jié)合，完整預(yù)算

把政府的所有收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理是政府預(yù)算管理的一項基礎(chǔ)性要求，新預(yù)算法縱橫結(jié)合，要求政府把所有的收入和支出都納入預(yù)算管理，取消了先前的“預(yù)算外資金收支”。從橫向看，政府預(yù)算包括了“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算”；從縱向看，預(yù)算包括了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。進一步明確預(yù)算收支的范圍，收入不僅包括各種稅收和收費，還包括國有資源有償使用收入和其他收入等，保證了收入的完整性；支出分別按照功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類到項到款，確保了支出預(yù)算的完整性。以上縱橫結(jié)合的方式，實現(xiàn)了預(yù)算的無縫連接，從法律層面上保證了制度的實施，從源頭上保證了預(yù)算的完整性。

（二）統(tǒng)籌預(yù)算，跨年平衡

新預(yù)算法改進了原來單一年度的預(yù)算平衡機制，允許跨年度預(yù)算平衡。明確財政收支預(yù)算可以視情況編列赤字并分年彌補；預(yù)算執(zhí)行中的超收部分用于削減赤字和化解債務(wù)，短收則通過預(yù)算調(diào)節(jié)基金加以解決；與原先相比，對收入預(yù)算的考核更弱化，強調(diào)依法征管，支出則側(cè)重對政策和預(yù)算的審查，強調(diào)支出預(yù)算的剛性約束?？缒甓鹊念A(yù)算平衡機制，允許專項資金、預(yù)算資金跨年使用，一是這樣有利于實現(xiàn)預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性，更好地發(fā)揮財政宏觀調(diào)控的作用，提高財政資金使用績效；二是避免政府突擊花錢，稅收增長的不均衡導(dǎo)致財政收入出現(xiàn)較大波動。

（三）規(guī)范債務(wù)，控制風(fēng)險

在原預(yù)算法下，各級政府預(yù)算只能量入為出，不得編列赤字。實際情況是各級政府出于發(fā)展和建設(shè)的需要盡可能采取多渠道融資，多年來已形成巨額債務(wù)。據(jù)2015年8月29日全國人大常委會議案，我國2015年地方債務(wù)高達16萬億元人民幣，這些債務(wù)也就是目前地方政府具有償還責(zé)任的債務(wù)，但不包括政府負有擔(dān)保責(zé)任的和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。這些債務(wù)若不及時化解，必將帶來嚴重隱患，也必將束縛地方的經(jīng)濟發(fā)展。為適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展的需要并規(guī)范地方債務(wù)的管理，新預(yù)算法疏堵結(jié)合，允許地方政府適當舉借債務(wù)，同時從舉借債務(wù)的主體、用途、規(guī)模、方式、償還等方面做出限制性規(guī)定。既規(guī)范了地方政府的舉債行為，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟的發(fā)展，有利于防范債務(wù)風(fēng)險、促進地方穩(wěn)定。

（四）完善制度，促進公平

我國長期以來的轉(zhuǎn)移支付制度對地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用，但各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡讓這個制度在執(zhí)行過程中的弊端日益凸顯。主要體現(xiàn)在各級專項資金的轉(zhuǎn)移支付中限制性條件設(shè)置過多、資金下達進度緩慢、配套資金壓力過大。對經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)來說，配套資金足額，發(fā)展的速度就越來越快；對落后的西部地區(qū)來說，由于地方財政無法配套，上級專項資金往往落不到實處，導(dǎo)致這些地區(qū)的發(fā)展受限，與發(fā)達地區(qū)的差距越來越大。為了解決現(xiàn)實中各地發(fā)展極不協(xié)調(diào)的問題，進一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，預(yù)算法明確要求“上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時不得要求下級政府承擔(dān)配套資金”，各地政府還應(yīng)當將提前下達的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。這些規(guī)定更有利于促進各地公平發(fā)展，減少政府的行政成本，提高預(yù)算編制的完整性。

二、新預(yù)算法對財政職能的影響

財政職能是指財政作為國家政府分配社會產(chǎn)品、調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的重要手段所具有的職責(zé)和功能。預(yù)算法規(guī)定各級政府的預(yù)算工作由本級財政部門具體執(zhí)行，因此，從某種程度上講，新預(yù)算法對財政職能的影響深刻而深遠。

（一）全口徑收入預(yù)算有利于財政更好地履行收入分配職能

財政是政府的職能部門，全社會公平分配目標的實現(xiàn)程度取決于財政收入的多寡。與舊預(yù)算法相比，新預(yù)算法把政府的全部收入均納入預(yù)算管理，特別是原來未納入預(yù)算管理的數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等。之前的“預(yù)算外資金收入”往往成為很多部門的小金庫和腐敗的滋生地，現(xiàn)在也一并納入預(yù)算管理，不允許有游離于政府預(yù)算之外的收入，從而使政府的收入更具有科學(xué)性。隨著收入范圍的無縫預(yù)算，財政盤子的總量必然增大。財力的增強對財政履行調(diào)控和分配職能提供了更有力的基礎(chǔ)和保障，也更有利于促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán)，促進社會公平公正。同時，對抵制腐敗也將起到積極的推動作用。

（二）跨年度預(yù)算平衡機制影響財政調(diào)控經(jīng)濟職能

在原來年度平衡的財政預(yù)算制度下，存在著由于過度追求年度預(yù)算平衡和稅收忽冷忽熱導(dǎo)致的經(jīng)濟周期風(fēng)險，在經(jīng)濟偏冷、財政收入大幅削減的情況下，為了保持預(yù)算平衡，可能大幅度增加稅收力度，導(dǎo)致經(jīng)濟雪上加霜；在經(jīng)濟過熱時，本應(yīng)采取抑制措施，但為了平衡財政目標往往會對抑制政策疏于管理，導(dǎo)致物價飛漲，市場秩序混亂。新預(yù)算法從原來的年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓阮A(yù)算平衡，能夠在經(jīng)濟周期內(nèi)追求財政預(yù)算平衡，消除由于單純追求年內(nèi)預(yù)算平衡而導(dǎo)致的經(jīng)濟周期風(fēng)險，有利于財政更好地實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)控的職能。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的完善程度影響財政資源配置的職能

財政是政府配置資源的主體，其配置職能表現(xiàn)在對市場提供過度的商品和勞務(wù)數(shù)量進行校正，并對市場提供不足的產(chǎn)品和服務(wù)進行補充，以實現(xiàn)社會資源的有效配置。通常情況下，財政可通過采取轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)域性的稅收優(yōu)惠政策等方法來促進資源要素市場的建設(shè)和發(fā)展，推動生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理流動，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。新預(yù)算法第十六條規(guī)定“財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標”。轉(zhuǎn)移支付制度的完善，對促進區(qū)域間的均衡發(fā)展將起到更有效的作用，也會更加促進財政的資源配置。

（四）強制性規(guī)定更好地促進了財政監(jiān)督管理職能的發(fā)揮

新預(yù)算法第八十八條規(guī)定“各級政府財政部門負責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況?！边@為財政更好地履行監(jiān)督管理職能提供了法律依據(jù)。在履行具體的監(jiān)督管理職能時，財政要加大對部門預(yù)算編制事前監(jiān)督，增強預(yù)算的科學(xué)性和合理性；加大對部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，增強預(yù)算約束調(diào)節(jié)力；加大對部門決算監(jiān)督，提高決算的真實性和準確性。同時要加強財政監(jiān)督檢查隊伍建設(shè)，為更好地履行監(jiān)督管理職能提供人力資源；在執(zhí)法過程中，必須規(guī)范財政監(jiān)督行為，強化責(zé)任追究。

三、新預(yù)算法下財政職能履行的注意事項

十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在國民經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)中起著不可替代的作用。要發(fā)揮好財政的作用、履行好財政職能，需從以下幾方面下功夫：

（一）改革財政管理體制

保持分稅制基本制度不動搖，適度調(diào)整稅收分成比例和比率，擴大地方稅種范圍，保持各級財政適度的調(diào)節(jié)能力，均衡地區(qū)間和各級政府間的財力差異，使其適度向上集中和適度向基層傾斜。配合當前政府推進的供給側(cè)改革，財政政策要通過各種稅收措施，降低個人稅負和企業(yè)成本，充分調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性；在降低個人稅負方面，要改變當前個人所得稅弱化為“工薪稅”的現(xiàn)象，建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，將工薪、勞務(wù)所得等統(tǒng)一納入綜合范圍進行征稅，增強個稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。對處于過渡期的“營改增”政策，要加快實施步伐，縮短過渡時間，盡快取得實效。

（二）增強財政公共管理職能

財政是政府的職能部門，財政職能涵蓋于政府職能之中。增強財政的公共管理職能就是要求財政利用政府的職能進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。公共財政管理的首要任務(wù)是籌集政府履行職能所需的財政收入，合理安排財政支出，滿足社會公共需要，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。財政管理水平的高低，直接影響財政職能作用的發(fā)揮和財政資金的使用效率。隨著我國經(jīng)濟體制的逐步建立和政治體制的不斷改革，社會的各項事業(yè)都處于深化改革的進程中，公共財政作為政府實施社會管理和社會服務(wù)的一項事務(wù)，越來越得到社會各個階層的關(guān)注。實施好財政的公共管理職能，能夠從根本上促進社會穩(wěn)定，讓人們具有基本的生活保障。

（三）嚴格執(zhí)行預(yù)算法，增強預(yù)算的透明度

新預(yù)算法要求除涉密事項外其他預(yù)算內(nèi)容全部公開，近年來，各級政府已推出了“三公經(jīng)費”公開、部門預(yù)算公開，政府預(yù)算公開工作正在逐步開展。預(yù)算公開實質(zhì)是政府活動透明，也是財政資金使用情況透明；進行預(yù)算公開是政府和財政部門的責(zé)任，也是依法行政、防范財政風(fēng)險的需要。財政部門必須嚴格執(zhí)行預(yù)算法律，配合媒體做好預(yù)算公開工作，明確預(yù)算公開的重點，如專項轉(zhuǎn)移支付情況、舉借債務(wù)情況、政府采購情況、審計報告等，增強預(yù)算的透明度，同時接受公眾和輿論的監(jiān)督。

（四）注重績效管理，提高財政資金使用效率

財政預(yù)算績效管理是指通過明確的公共支出績效目標的制定以及規(guī)范的績效評價指標體系的構(gòu)建，對目標實現(xiàn)程度進行科學(xué)評價，并將評價結(jié)果同行政評價、預(yù)算編制等緊密結(jié)合在一起，從而形成一種以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式?？冃Ч芾淼暮诵睦砟钤谟凇盎ㄥX必問效、無效必問責(zé)”，這就要求把績效管理的思想貫穿于財政資金使用的整個過程。事前要進行項目可行性評估和財政評審，事中要跟進監(jiān)督、防止資金被挪用，事后要開展績效評價，看是否達到預(yù)期目標。特別是對重點項目，要認真落實“三重一大”決策制度，防止因領(lǐng)導(dǎo)個人決策失誤給國家?guī)砭薮髶p失。

四、結(jié)語

新預(yù)算法的出臺，給財政工作帶來了新的挑戰(zhàn)，對履行財政職能提出了更高的要求。財政人應(yīng)當在法律的框架下，履行好各自的職能，發(fā)揮好資金效益。

（作者單位為四川省鄰水縣財政局）

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