南京市排污權(quán)交易模式分析

程涵 袁進(jìn)輝 劉軍

摘 要：排污權(quán)交易是環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的制度改革，是促進(jìn)污染減排、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段。南京市吸取其他試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗，搭建了相對完善的政策制度體系，制定了較為科學(xué)的初始排污權(quán)分配方案，完成了交易程序的設(shè)計，并構(gòu)建了“一主管兩中心”的交易平臺，于2015年12月正式啟動排污權(quán)交易。但是隨著工作的持續(xù)開展，現(xiàn)行交易模式中的政策、機(jī)制問題也逐步顯現(xiàn)，厘清這些關(guān)鍵問題，對交易模式不斷進(jìn)行優(yōu)化完善，將是加速推進(jìn)排污權(quán)機(jī)制，加快發(fā)展排污權(quán)交易二級市場的重中之重。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；交易模式；政策機(jī)制

中圖分類號 X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）11-0082-04

Research on the Emissions Trading Mode of Nanjing City

Cheng Han1 et al.

（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：Being a major environment system reform，emissions trading is an important means for pollutant emission reduction and environmental quality improvement. Nanjing has learned the successful experience form the other pilot cities，established a related policy system，developed a more scientific initial emission rights allocation scheme，completed the design of program trading，and constructed the "one-two" trading platform.In December 2015 the emissions trading of Nanjing was officially launched.During the process，however，there are some issues to be exposed.To clarify these key issues，it is important to constantly optimize the transaction mode and accelerate the emission mechanism and the development of secondary market.

Key words：Emissions trading；Transaction mode；Policy mechanism

1 引言

排污權(quán)交易是環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的制度改革，建立以市場化為導(dǎo)向的環(huán)境資源價格制度，將排污權(quán)作為環(huán)境資源實施市場化的管理，有利于全社會樹立“環(huán)境容量有價、環(huán)境資源有價”的理念，對優(yōu)化環(huán)境資源配置、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整、激勵企業(yè)自主減排，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。近年來南京市大力推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，在吸取全國其他試點(diǎn)城市成果經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，探索出一套具有自身特色的排污權(quán)交易模式，但在實踐中仍然存在不少問題。對南京市現(xiàn)行排污權(quán)交易模式進(jìn)行分析，指出其存在的關(guān)鍵問題，并在后續(xù)落實中給予關(guān)注，將有利于南京市排污權(quán)交易機(jī)制的推廣和排污權(quán)交易二級市場的建設(shè)。

2 南京市排污權(quán)交易模式

2.1 政策制度框架 十八屆三中全會以來，為推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，國家及省級層面先后出臺了一批指導(dǎo)性文件。如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的知道意見》，環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法》；江蘇省《關(guān)于進(jìn)一步完善排污權(quán)有償使用與交易收費(fèi)問題的通知》等。南京市在國家及省相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，對排污權(quán)交易政策制度進(jìn)行了細(xì)化完善，建立了“1+2+4”的制度框架。確定了1個實施方案，以2014年印發(fā)的《建立區(qū)域排污權(quán)交易機(jī)制實施方案》為“施工圖”，對各部門分工做了明確，并提出排污權(quán)交易機(jī)制改革的具體任務(wù)和時限。配套了2個具體辦法，2015年南京市政府先后印發(fā)《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》及《市政府關(guān)于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作的意見》，為排污權(quán)交易工作的具體實施奠定了基礎(chǔ)，提出排污權(quán)有償使用和交易的具體操作措施，對排污權(quán)有償使用和交易工作全過程做出了規(guī)范。完善4個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《關(guān)于實施〈南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）〉有關(guān)事項的通知》，就排污權(quán)工作的內(nèi)部分工、交易控制標(biāo)準(zhǔn)、富余排污權(quán)指標(biāo)認(rèn)定條件和程序、工作流程、申請格式文本、業(yè)務(wù)印章等進(jìn)行了進(jìn)一步明確；《關(guān)于排污權(quán)有償使用與交易收費(fèi)問題的通知》，明確了排污權(quán)有償使用的基準(zhǔn)價格、排污權(quán)交易價格的定價原則、交易服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；《南京市主要污染物排污權(quán)交易操作規(guī)則》，對排污權(quán)交易競價規(guī)則以及流程進(jìn)行了明確；《南京市排污權(quán)有償使用和交易資金管理辦法（試行）》，對排污權(quán)出讓資金賬戶、征收管理以及使用方向等進(jìn)行明確。

2.2 初始排污權(quán)分配方法 初始排污權(quán)的分配是建立排污權(quán)交易機(jī)制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是形成和制定政策的最大壁壘[1]，也是構(gòu)建排污權(quán)交易二級市場的基礎(chǔ)。在不完全競爭的市場中，排污權(quán)的初始分配將直接影響到排污權(quán)交易的效率[2]。

排污權(quán)初始分配的方法主要有2種，即無償分配和有償分配。其中有償分配又分為拍賣和定價分配。無償分配是指按照一定標(biāo)準(zhǔn)將初始排污權(quán)無償分配給排污單位，有償分配指采用拍賣或者固定價格等方式將初始排污權(quán)有償分配給排污單位[3]。南京市采用有償分配方式，對于現(xiàn)有排污單位，采用固定價格的形式分配初始排污權(quán)，而對于新建排污單位及現(xiàn)有排污單位新建項目則采用拍賣的形式分配初始排污權(quán)。南京市的這種分配形式，很好的體現(xiàn)了“環(huán)境容量有價，環(huán)境資源有價”的理念，有利于環(huán)境資源的優(yōu)化配置。排污單位需要支付一定的費(fèi)用方可占用排污權(quán)指標(biāo)，可以對排污企業(yè)產(chǎn)生一定的約束作用，同時刺激排污單位采取減排創(chuàng)新等手段來消減排污量。

2.3 交易平臺建設(shè) 交易平臺的建設(shè)包括管理機(jī)構(gòu)、人員配備、基礎(chǔ)硬件、系統(tǒng)軟件、交易場所等，其中管理機(jī)構(gòu)的組建是交易平臺建設(shè)中的關(guān)鍵[4]。目前，全國開展排污權(quán)交易工作的試點(diǎn)城市中，管理機(jī)構(gòu)的組建形式主要有依托行政單位、依托事業(yè)單位和企業(yè)經(jīng)營3種。依托行政單位指排污權(quán)管理機(jī)構(gòu)職能暫時由環(huán)境保護(hù)主管部門設(shè)立處室的形式承擔(dān)。如紹興市排污權(quán)交易管理處、太原市環(huán)保局排污交易管理辦公室等，但是由于行政主管部門直接承擔(dān)排污權(quán)交易業(yè)務(wù)管理容易導(dǎo)致行政干預(yù)及政府部門的權(quán)力尋租等現(xiàn)象，因此這一形式僅適合作為試點(diǎn)地區(qū)初期過渡形式。依托事業(yè)單位是指成立專門從事排污權(quán)有償使用和交易的事業(yè)單位。如浙江省排污權(quán)交易中心、陜西省排污權(quán)交易中心、重慶市排污權(quán)儲備交易中心等，目前這一形式也是采用較為廣泛的排污權(quán)管理機(jī)構(gòu)組織形式。企業(yè)經(jīng)營指委托各類交易所開展相關(guān)工作，如北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所等。

南京市在組建排污權(quán)管理機(jī)構(gòu)的工作上根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H形成了“一主管兩中心”的模式，即由南京市環(huán)保局負(fù)責(zé)全市排污權(quán)有償使用和交易的制度建設(shè)、數(shù)據(jù)管理與審核、業(yè)務(wù)審核與審批、排污許可證管理與發(fā)放、綜合督查等工作，依托南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院（公益事業(yè)單位）掛牌設(shè)立南京市排污權(quán)管理中心，負(fù)責(zé)全市排污權(quán)有償使用和交易的日常運(yùn)行、業(yè)務(wù)辦理、資金結(jié)算、綜合協(xié)調(diào)及科研等工作；依托南京市公共資源交易中心，負(fù)責(zé)排污權(quán)拍賣及電子競拍的組織開展。采用這一形式，便于各部門厘清工作重點(diǎn)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)各負(fù)其責(zé)，大大加快了排污權(quán)交易工作的推進(jìn)進(jìn)程，有利于排污權(quán)交易初期工作的開展。

2.4 交易程序設(shè)計 為體現(xiàn)排污權(quán)交易以污染物總量控制為前提，以污染物減排和改善環(huán)境質(zhì)量的目的，南京市在排污權(quán)交易程序設(shè)計中設(shè)定相關(guān)約束條件對排污權(quán)指標(biāo)進(jìn)行管理。第一，規(guī)定所有新建項目必須通過排污權(quán)交易獲得總量指標(biāo)，以此作為新建項目環(huán)評審批的前置條件。第二，采取差別化收費(fèi)，對于污染較為嚴(yán)重的紡織印染、化學(xué)工業(yè)、造紙、鋼鐵、電鍍、食品、電子等業(yè)，其相應(yīng)排污權(quán)指標(biāo)基準(zhǔn)價格顯著高于一般行業(yè)，以此通過價格杠桿優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置環(huán)境資源。第三，規(guī)定排污權(quán)有效使用期限原則上不超過5a，以此在時間上使排污權(quán)機(jī)制與國家5a減排計劃相銜接，同時有利于當(dāng)?shù)剡M(jìn)行長期環(huán)保規(guī)劃。第四，控制水污染物的排污權(quán)交易在同一流域內(nèi)進(jìn)行，控制火電企業(yè)涉及大氣污染物的交易在本行業(yè)內(nèi)進(jìn)行，控制環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的區(qū)域不得進(jìn)行增加本區(qū)域污染物總量的排污權(quán)交易。通過以上控制內(nèi)容，體現(xiàn)排污權(quán)機(jī)制改善環(huán)境質(zhì)量的目的，同時也便于環(huán)保部門的總量管理工作。

排污權(quán)指標(biāo)不同于一般標(biāo)的物，其指標(biāo)量和有效時限均存在一定的不確定性。因此當(dāng)排污權(quán)指標(biāo)進(jìn)入市場交易尤其是在二級市場交易時，買賣雙方很難在供需量和有效時限上達(dá)成一致，這將導(dǎo)致交易的信息成本和時間成本大幅增加，從而抑制市場活躍程度，阻礙二級市場的良好發(fā)育。針對排污權(quán)交易的這一特性，南京市在交易程序的設(shè)計中引入排污權(quán)指標(biāo)政府儲備庫作為調(diào)節(jié)買賣雙方供需量和有效時限的調(diào)蓄池，即出讓方在賣出富余排污權(quán)指標(biāo)時，其指標(biāo)首先進(jìn)入政府儲備庫，由政府儲備庫調(diào)節(jié)指標(biāo)量和有效時限后再匹配給受讓方。南京市的這一交易程序設(shè)計較為合理的解決了交易匹配性問題，從而便于管理部門撮合買賣雙方，提高了交易效率，節(jié)省了交易成本，為排污權(quán)交易二級市場的建立及活躍發(fā)展掃清了障礙。

南京市排污權(quán)交易指標(biāo)流轉(zhuǎn)程式如圖1所示。

圖1 排污權(quán)交易指標(biāo)流轉(zhuǎn)程式

3 南京市排污權(quán)交易模式存在的問題

3.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化 南京市采用的“一主管兩中心”的排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)組建形式，雖然在排污權(quán)交易工作開展初期具備一定的優(yōu)勢，但是長遠(yuǎn)來說，隨著一級市場的形成，這種組織構(gòu)建形式將不利于二級市場的建立。從職責(zé)劃分上看，排污權(quán)管理中心功能相對薄弱，僅僅作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門的行政窗口承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理；從辦事流程上看，環(huán)保局、管理中心、交易中心雖然分工明確，但未集中辦公，這導(dǎo)致企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)時從管理中心受理業(yè)務(wù)到環(huán)保局審核確認(rèn)再到交易中心組織交易，流程冗長，增加了交易的時間成本。

3.2 新老制度尚未銜接 排污權(quán)交易制度的可操作性在很大程度上涉及老制度的銜接以及新制度的配合[5]。南京市排污權(quán)交易制度雖然已經(jīng)確立，但是從全市環(huán)境保護(hù)工作整體來看，排污權(quán)交易仍然只是一項相對獨(dú)立的環(huán)保工作。對于如何將排污權(quán)交易制度與現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)制度如總量制度、環(huán)評制度、排污收費(fèi)制度、“三同時”制度、監(jiān)督性監(jiān)測制度、環(huán)境監(jiān)察制度等有效銜接，以排污許可證管理為抓手，實現(xiàn)環(huán)保部門由“重審批”向“重監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)環(huán)境管理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，南京市尚沒有明確實現(xiàn)路徑和規(guī)劃方案。

3.3 定價機(jī)制仍需完善 過高的排污權(quán)價格會對企業(yè)產(chǎn)生資金壓力，不利于排污權(quán)交易的推廣；過低的排污權(quán)價格則會導(dǎo)致企業(yè)減排動力不足，不利于污染物控制和環(huán)境質(zhì)量的改善。排污權(quán)指標(biāo)價格雖然受很多因素影響，但總的來說基于社會平均治污成本。只有制定完善的定價機(jī)制，使得排污權(quán)指標(biāo)價格落于社會平均治污成本的合理區(qū)間內(nèi)，才能確保排污權(quán)交易市場健康發(fā)展。南京市目前并未出臺符合自身實際的排污權(quán)定價具體辦法，以大氣污染物為例，南京市二氧化硫定價為2 240元/a.t，這一價格參照的是江蘇省二氧化硫定價，但是南京市二氧化硫治污成本與江蘇其他城市并不完全一致，因此這一定價還需進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整；同時，南京市氮氧化物排污權(quán)同樣定價為2 240元/a.t，而二氧化硫與氮氧化物的治污成本存在差別，因此這一定價也稍顯欠妥。

3.4 獎懲措施尚未配套 推行排污權(quán)交易制度需要配套科學(xué)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，這是市場經(jīng)濟(jì)下加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要手段。通過實施補(bǔ)貼、優(yōu)惠、稅收、罰款等經(jīng)濟(jì)手段，不僅可以防止環(huán)境問題上的“市場失靈”，還能夠有效的刺激市場活躍，從而對二級市場的成長起到正面作用。南京市雖然在相關(guān)文件中規(guī)定了“省級以上重大項目可以通過定額轉(zhuǎn)讓的形式獲得排污權(quán)指標(biāo)”，并對企業(yè)在交易中出現(xiàn)違約的情況采取限制交易等措施，但是并未出臺獎懲細(xì)則。對于企業(yè)在環(huán)境保護(hù)上采取的先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)管理方法缺乏科學(xué)權(quán)威的認(rèn)定手段；對于企業(yè)通過支付金錢占有多余排污權(quán)后通過提高產(chǎn)量消耗而不是通過創(chuàng)新減排降低排放的情況也缺乏明確的應(yīng)對方法。

3.5 理論研究仍顯不足 排污權(quán)交易是一項系統(tǒng)性的工作，每個細(xì)節(jié)均會對交易機(jī)制產(chǎn)生影響，因此需要開展大量且深入的理論研究。與其他試點(diǎn)城市相比，南京市的排污權(quán)交易工作起步相對較晚，理論研究也明顯不足。雖然可以吸取其他城市的成功經(jīng)驗，但每個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同、行業(yè)結(jié)構(gòu)不同、環(huán)境容量不同、具體環(huán)境問題不同，所以在一些關(guān)鍵問題上無法照搬其他城市做法。目前，南京市在排污權(quán)定價機(jī)制、儲備庫動態(tài)管理、交易評價體系、VOC及煙粉塵排污權(quán)交易等方面均未開展切合自身實際的相關(guān)理論研究。

4 建議

4.1 成立專職機(jī)構(gòu) 根據(jù)排污權(quán)交易工作的推進(jìn)情況，將行政主管部門及交易中心排污相關(guān)工作集中至排污權(quán)交易管理中心，成立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全市排污權(quán)交易各項工作。管理中心的主要職能應(yīng)包括各類業(yè)務(wù)的審核與辦理、提供交易信息、儲備庫動態(tài)管理、交易評估、競價交易的組織安排、數(shù)據(jù)庫的開發(fā)與管理等。具體而言，排污權(quán)交易管理中心應(yīng)包括排污權(quán)交易認(rèn)證機(jī)構(gòu)、排污權(quán)交易評估機(jī)構(gòu)、排污權(quán)交易中心和排污權(quán)研究機(jī)構(gòu)。

4.2 建立排污權(quán)交易大數(shù)據(jù)平臺 逐步建立排污權(quán)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)排污權(quán)數(shù)據(jù)與總量數(shù)據(jù)、排污收費(fèi)數(shù)據(jù)、環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)等各類環(huán)保數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。將排污權(quán)數(shù)據(jù)平臺與在線監(jiān)測平臺、許可證管理平臺等進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，形成統(tǒng)一的環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺。利用大數(shù)據(jù)平臺推動各類環(huán)境保護(hù)政策的銜接融合，實現(xiàn)環(huán)境管理現(xiàn)代化。

4.3 完善各項機(jī)制 完善定價機(jī)制，通過科學(xué)評價、計算，確定本地區(qū)環(huán)境容量，核算初始排污權(quán)總量，合理確定初始排污權(quán)總量；通過摸底調(diào)查，弄清本地區(qū)污染治理平均成本，綜合考慮各項因素，優(yōu)化初始排污權(quán)價格；根據(jù)具體項目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)及環(huán)境影響等因素，優(yōu)化排污權(quán)出讓價格。完善監(jiān)管機(jī)制，完善市場準(zhǔn)入、交易規(guī)則和程序，加強(qiáng)交易行為監(jiān)管，配套合理的獎勵和懲罰措施，規(guī)范排污權(quán)交易市場秩序。

4.4 加強(qiáng)理論研究 結(jié)合南京市的實際情況，深化排污權(quán)各類理論問題的研究。首先是政策制度研究。研究優(yōu)化排污權(quán)機(jī)制，為主管部門出臺、修訂排污權(quán)相關(guān)政策提供理論依據(jù)；研究排污權(quán)與新老環(huán)境政策的銜接，推動環(huán)境管理現(xiàn)代化。其次是環(huán)境研究。研究排污權(quán)對推動污染減排、改善環(huán)境質(zhì)量的作用，科學(xué)評估排污權(quán)環(huán)境效益。三加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)研究。研究排污權(quán)的實施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，科學(xué)評估排污權(quán)經(jīng)濟(jì)效益。

4.5 拓展交易廣度和深度 從廣度上說，逐步把揮發(fā)性有機(jī)物、工業(yè)煙粉塵等污染物納入排污權(quán)交易指標(biāo)范圍，著手開展交易前期的研究與準(zhǔn)備工作；從深度上說，嘗試將排污權(quán)短期交易、排污權(quán)期貨交易、排污權(quán)抵押貸款等引入排污權(quán)交易，不斷豐富和完善排污權(quán)交易市場。

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（責(zé)編：徐煥斗）