土司制度與民族區(qū)域自治制度與中央關(guān)系的異同

王群艷　黃自輝　冷模

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明　650091)

土司制度與民族區(qū)域自治制度與中央關(guān)系的異同

王群艷黃自輝冷模

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明650091)

摘要：土司制度作為國(guó)家推行于民族地區(qū)的民族自治制度，一方面與中央王朝傳統(tǒng)治邊的政策有關(guān)外，另一方面與吐蕃王朝解體后，吐蕃在藏區(qū)的戎邊大將，割據(jù)一方，地方政治的獨(dú)立化有密切關(guān)系。本文通過(guò)研究土司制度、民族區(qū)域自治制度與中央的關(guān)系，找到其中的異同，為今后的中央與地方的經(jīng)濟(jì)、法制聯(lián)系與發(fā)展提供良好的借鑒。

關(guān)鍵詞：土司制度民族區(qū)域自治制度中央關(guān)系；異同

一、在兩種制度下中央與地方的關(guān)系的相同點(diǎn)

土司制度和民族區(qū)域自治制度都是中央自上而下實(shí)行的一種對(duì)地方的管理制度，二者對(duì)地方的管理權(quán)都是中央下放或是分配的，它們都隸屬于中央。所以，在土司制度和民族區(qū)域自治制度和中央的關(guān)系上勢(shì)必存在一些共同點(diǎn)，且主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)兩種制度下，地方與中央都保持著較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

在土司制度中，中央規(guī)定了各地土司要繳納的各種賦稅。就南甸土司府而言，其管轄的區(qū)域中的民眾需要上繳的項(xiàng)目就包括：差發(fā)、朝貢、供證調(diào)、承襲納谷以及其他五花八門的收費(fèi)項(xiàng)目。民眾給土司上繳賦稅后，土司將收上來(lái)的部分賦稅向中央王朝進(jìn)貢。在土司制度下，地方在經(jīng)濟(jì)上與中央是相互獨(dú)立的，并沒(méi)有附庸關(guān)系，只是納貢的關(guān)系。另一方面，中央政府會(huì)給予地方土司一定的優(yōu)惠政策，如古代朝廷規(guī)定土官田地禁止買賣，這保障了地方經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性。

在實(shí)行民族區(qū)域自治制度的區(qū)域。一方面，民族自治政府作為國(guó)家一級(jí)地方政府，實(shí)行的是中央與地方的財(cái)政制度，即最基本的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但由于民族自治區(qū)域大多是邊疆地區(qū)或是閉塞的山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚且滯后。因此，在中央與民族自治區(qū)域內(nèi)，為了促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以保障民族平等的物質(zhì)基礎(chǔ)，中央常常是對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行大力度的扶持，往往是中央給各自治地方的財(cái)政支付的量是大于這些地區(qū)向中央所上繳的稅收的。另一方面，為了民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能因地制宜地發(fā)展，中央又給自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出很大的空間。中央政府往往都會(huì)大力支持各自治地方可以根據(jù)自身特點(diǎn)制訂符合自身實(shí)際情況的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣?jīng)濟(jì)。

(二)兩種制度的制定都有相同的政治目的。

兩種制度制定的目的是相同的。從中央的角度出發(fā)，不論是實(shí)行土司制度還是民族區(qū)域自治制度，其目的都是為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和完整。只是二者制定的時(shí)代背景有所差異。土司制度是在中央政府對(duì)少數(shù)民族邊疆地區(qū)的管理感到鞭長(zhǎng)莫及的情況下制定的，繼承了早前羈縻制度“以夷制夷”的思想，使得土司成為地方的首領(lǐng)，統(tǒng)管當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)政治事務(wù)。就民族區(qū)域自治制度而言，則是執(zhí)政黨在國(guó)家成立初期為了鞏固我國(guó)多民族國(guó)家的穩(wěn)定且在尊重民族平等、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)民族特性以及促進(jìn)民族共同發(fā)展的原則下制定的一項(xiàng)基本民族政策。土司制度是為了保境安民，而民族區(qū)域自治制度同樣也是為了國(guó)家的穩(wěn)定與完整，二者都旨在維護(hù)國(guó)家的“大一統(tǒng)”。

(三)二者都順應(yīng)了國(guó)家的國(guó)防要求。

土司制度在不改變周邊少數(shù)民族政治實(shí)體內(nèi)部結(jié)構(gòu)的前提之下，通過(guò)加強(qiáng)中央與地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的聯(lián)系，從而施加對(duì)少數(shù)民族的影響，最終建立一種較為穩(wěn)定的中央與地方的關(guān)系，以此來(lái)加強(qiáng)中央對(duì)這些邊疆地區(qū)的控制，以及鞏固多民族國(guó)家政權(quán)。

現(xiàn)今的民族區(qū)域自治制度則是深深扎根于不少邊疆少數(shù)民族聚居的區(qū)域，為當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定帶來(lái)了不可忽視的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有155個(gè)民族自治區(qū)域，其中絕大多數(shù)位于邊疆地區(qū)。在120個(gè)自治縣中就有112個(gè)為邊境縣，占全國(guó)陸地邊境縣(143個(gè))的78%。我國(guó)陸地邊境線為2.2萬(wàn)公里，在這漫長(zhǎng)的邊境線上，有30多個(gè)民族跨境而居，與境外民族血緣同根、語(yǔ)言文化同源、風(fēng)俗習(xí)慣相通、宗教信仰相同，與外界聯(lián)系甚是密切。無(wú)可厚非，民族區(qū)域自治制度在這些地區(qū)的實(shí)施確保了中央的管理能力通過(guò)變通后滲透到邊疆地區(qū)，確保了邊境地區(qū)的穩(wěn)定和國(guó)家的國(guó)防安全。

二、在兩種制度下中央與地方的關(guān)系的不同點(diǎn)

(一)對(duì)地方武裝的控制權(quán)不同。

土司在當(dāng)時(shí)擁有一定數(shù)量的兵力，且被稱為土兵。土兵分為兩種形式：一是土司衙門的親兵。這是經(jīng)土司授權(quán)后，為維護(hù)地方的社會(huì)安寧、邊疆的穩(wěn)定，保衛(wèi)衙門及鎮(zhèn)壓屬民反抗等而設(shè)立的組織。親兵直屬土司指揮，平時(shí)擔(dān)任衙門和司官官宅的守衛(wèi)，戰(zhàn)時(shí)隨土司出征。1903年，南甸土司刀定國(guó)制造的“小邦杏慘案”就是操縱120名土司兵完成的。二是各民族義務(wù)兵。由當(dāng)?shù)馗髯灏傩罩械哪凶訐?dān)任，每戶都有義務(wù)兵，平時(shí)耕種，遇戰(zhàn)事要自帶武器糧食隨同土司出征。

在自治區(qū)域的地方政府則是無(wú)權(quán)掌握軍事力量的，這一權(quán)力被牢牢掌握在中央。民族自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人不具備武裝力量，統(tǒng)一由中央的武裝力量進(jìn)行保護(hù)。

(二)二者在制定法律的自由度存在差異。

在土司制度中，土司首領(lǐng)享有獨(dú)立的軍政、行政司法權(quán)。土司是其轄地法律的最高體現(xiàn)者，所有的法律條文都集中體現(xiàn)了土司的利益和要求，屬民的生命完全由土司主宰著。土司衙門差房?jī)?nèi)專門設(shè)有監(jiān)獄和各種酷刑，至今南甸司署保留下來(lái)的血孔鍘刀就是明證。

民族區(qū)域自治制度下的自治機(jī)關(guān)，作為國(guó)家的一級(jí)地方政府，執(zhí)行憲法精神，并且依據(jù)《民族區(qū)域自治法》享受自治權(quán)，當(dāng)?shù)卣芍贫ǖ胤椒ㄒ?guī)，但絕對(duì)不能和憲法相抵觸。此外，對(duì)于中央政府或是上級(jí)政府頒布的政策，自治地區(qū)的政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況變通執(zhí)行。例如，德宏傣族景頗族自治州曾制定了《和平協(xié)商土地改革條例》，當(dāng)?shù)夭扇∨c非少數(shù)民族地區(qū)不同的方式進(jìn)行土改，實(shí)行自上而下的和平協(xié)商和自下而上的發(fā)動(dòng)群眾相結(jié)合，實(shí)行贖買政策。

中國(guó)歷史上的土司制度與現(xiàn)行的民族區(qū)域自治制度，均為中央政府在少數(shù)民族地區(qū)推行的地方性政策，在其性質(zhì)與作用上具有很大的相似性與傳承性。本文從中央的角度出發(fā)將民族區(qū)域自治制度與土司制度進(jìn)行對(duì)比，分別將二者同中央各個(gè)層面的關(guān)系進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其異同，為我國(guó)對(duì)少數(shù)民族地方管理政策的增加經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)規(guī)律。

參考文獻(xiàn)：

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[2]夫巴.中國(guó)土司制度的博物館——南甸土司府,云南檔案[J].2003(3).

[3]張彬.政府間縱向關(guān)系研究:中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的調(diào)整[J].理論導(dǎo)刊,2008,(4).

黃自輝(1991.11-)，男，漢，云南人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，碩士在讀，研究方向：政治學(xué)理論。

冷模(1993.08-)，男，漢，貴州人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，碩士在讀，研究方向：人民代表大會(huì)。

中圖分類號(hào):K28

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X(2016)06-0082-01

作者簡(jiǎn)介：王群艷(1992.11-)，女，漢，云南人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，碩士在讀，研究方向：政治學(xué)理論。